Курсовая Финансовая политика и обеспечение условий для роста финансовых ресурсов в стране
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-25Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Министерство образования и науки Российской Федерации
Всероссийский заочный финансово-экономический институт
Курсовая работа
Дисциплина: «Финансы»
На тему:
«Финансовая политика и обеспечение условий для роста финансовых ресурсов в стране»
| Выполнил (а) | Власенко Е.Б. |
| Студент (ка) | 4 курса (вечер) |
| | |
| | |
| | |
Брянск 2006г.
Содержание
ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………………………….......3
РАЗДЕЛ 1. Сущность и значение финансовой политики …………………...5
1.1. Содержание финансовой политики …………………………………5
1.2. Финансовый механизм, его роль в реализации
финансовой политики ………………………………………………..18
РАЗДЕЛ 2. Особенности финансовой политики стран
с различной рыночной экономикой ……………………………..26
2.1. Основные направления финансовой политики
в Российской Федерации …………………………………………….26
2.2. Организация исполнения бюджетной политики в ФРГ …………..35
РАЗДЕЛ 3. Основные направления совершенствования
функционирования финансовой политики в России…………..46
3.1. Повышение эффективности межбюджетных отношений
и качества управления общественными финансами
в 2006-2008 годах …………………………………………………….46
3.2. Роль межбюджетного регулирования в условиях
реформирования местного самоуправления ……………………….60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………………………………………………69
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ………………………………………………………...72
ПРИЛОЖЕНИЯ …………………………………………………………………...74
Введение
В процессе функционирования государство осуществляет политическую деятельность в различных сферах общественной жизни. Объектом этой деятельности выступают экономика в целом, а также отдельные составные элементы: цена, денежное обращение, финансы, кредит, валютные отношения и т.п.
Совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций представляет собой финансовую политику.
Основу финансовой политики составляют стратегические направления, которые определяют долгосрочную и среднесрочную перспективу использования финансов и предусматривают решение главных задач, вытекающих из особенностей функционирования экономики и социальной сферы страны. Одновременно с этим осуществляет выбор текущих тактических целей и задач использования финансовых отношений. Они связаны с основными проблемами, стоящими перед государством в области мобилизации и эффективного использования финансовых ресурсов, регулирования экономических и социальных процессов и стимулирования передовых направлений развития производительных сил, отдельных территорий и отраслей экономики. Все эти мероприятия тесно взаимосвязаны и взаимозависимы.
В то же время финансовая политика – относительно самостоятельная сфера деятельности государства, важнейшее средство реализации политики государства в любой области общественной деятельности.
При выработке финансовой политики следует исходить из конкретных особенностей исторического развития общества. Она должна учитывать специфику внутренней и международной обстановки, реальные экономические и финансовые возможности страны. Учет текущих особенностей должен дополняться изучением опыта использования экономического и финансового механизма, новых тенденций развития, а также мирового опыта.
В процессе проведения финансовой политики особенно важное требование обеспечения ее взаимосвязи с другими составными частями экономической политики: кредитной, ценовой, денежной.
Оценка результатов финансовой политики государства основывается на ее соответствии интересам общества и большинства его социальных групп, а также на достигнутых результатах, вытекающих из поставленных целей и задач.
Актуальность темы моей курсовой работы состоит в том, что оценка результатов финансовой политики государства основывается на ее соответствии интересам общества и большинства его социальных групп, а также на достигнутых результатах, вытекающих из поставленных целей и задач.
Исходя из представленного мною материала можно определить основную цель курсовой работы: исследование финансовой политики как совокупности государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций, в частности – Российской Федерации, поскольку именно финансовая политика на федеральном уровне является определяющей по отношению к политике, проводимой на других уровнях управления.
Содержание финансовой политики достаточно сложное, так как захватывает широкий комплекс мероприятий, которые предполагают перед всеми участниками экономического процесса достаточных знаний и высокой компетенции в области финансов. Поэтому курсовая работа ставит перед собой основные задачи в исследовании данной темы:
1.) Раскрыть сущность финансовой политики, ее составных частей и их функционирование между собой;
2.) Показать особенности финансовой политики в странах в зависимости от различий рыночной экономики;
3.) Обозначить пути решения проблем, встающих при функционировании финансовой политики в частности в Российской Федерации.
В моей курсовой работе объектом исследования является не сколько сама финансовая политика, сколько ее составляющие элементы в процессе реализации финансовой политики и финансовые отношения, образующие звенья финансовой системы страны.
В первом разделе раскрываются понятие «Финансовая политика», ее сущность, задачи и составные части финансовой политики.
Второй раздел посвящен сравнительному анализу финансовой политики Российской Федерации на современном этапе и особенностей финансовой политики страны с развитой рыночной экономикой – ФРГ.
В третьем разделе рассматриваются вопросы обеспечения условий для успешной финансовой политики в РФ и проблемы увеличения финансовых ресурсов в стране. В этом разделе была рассмотрена лишь небольшая часть проблем, возникающих при реализации финансовой политики в Российской Федерации, поэтому рассмотрение данной темы требует дополнительного материала и продолжения исследования.
Раздел 1. Сущность и значение финансовой политики
1.1. Содержание финансовой политики
Успешное функционирование и развитие экономики любого государства во многом определяется возможностью реализации государственными и муниципальными органами власти возложенных на них функций по обеспечению экономической стабильности, обороноспособности государства, развитию социальной сферы, повышению уровня жизни населения. Осуществление указанных функций невозможно без формирования финансовой базы деятельности органов власти, регулирования финансовых отношений в обществе, создания финансового механизма их реализации в соответствии с целями экономического развития.
Изменение цели развития экономики обусловливает необходимость изменения финансовых отношений ее отраслях, сферах деятельности, пересматриваются источники формирования финансовых ресурсов и формы их использования. В этих условиях государство вырабатывает соответствующую финансовую политику, представляющую собой совокупность целенаправленных мер государства в области управления финансами с целью определения наиболее эффективных, отвечающих современным условиям мероприятий для создания финансовой основы реализации экономической политики государства.
Субъектами финансовой политики являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, которые определяют и утверждают основные направления развития финансовых отношений, разрабатывают конкретные пути их организации в интересах субъектов хозяйствования, населения и государства.
Объектами финансовой политики является совокупность финансовых отношений и финансовых ресурсов, образующих сферы и звенья финансовой системы государства.
Содержание финансовой политики раскрывается в ее структурных элементах, к которым относятся:
· выработка научно обоснованной концепции развития финансов
· определение основных направлений использования финансов на перспективу и текущий период
· разработка конкретных путей реализации основных направлений использования финансов на перспективу.
Выработка научно обоснованной концепции развития финансов осуществляется с целью выявления объективной потребности в реализации намеченных мероприятий финансовой политики и обоснования изменения существующего механизма реализации финансовых отношений.
Определение основных направлений использования финансов на перспективу и текущий период базируется на целях и задачах экономической политики государства, выделение в составе экономики приоритетных отраслей, определении условий развития социальной сферы, на составе полномочий государственных и муниципальных органов власти в финансово бюджетной сфере, оценке внутреннего и международного положения государства. Разработка конкретных путей реализации основных направлений использования финансов на перспективу и текущий период базируется на целях и задачах экономической политики государства, выделение в составе экономики приоритетных отраслей, определении условий развития социальной сферы, на составе полномочий государственных и муниципальных органов власти в финансово-бюджетной сфере, оценке внутреннего и международного положения государства.
Разработка конкретных путей реализации основных направлений использования финансов предполагает выработку путей решения поставленных целей и задач, которые будут способствовать реализации основных направлений финансовой политики на определенном отрезке времени.
Финансовую политику можно классифицировать не только по содержательному признаку, но и по другим критериям:
· по территориальному критерию выделяют общегосударственную (федеральную), региональную и местную финансовую политику;
· по временному критерию финансовая политика делиться на финансовую стратегию и финансовую тактику. Финансовая стратегия включает крупно масштабные цели и задачи финансовой политики, оказывающие влияние на развитие общества в целом, реализация которых всегда имеет долговременный характер. Финансовая тактика объединяет задачи и мероприятия финансовой политики, которые относятся к определенному этапу экономического развития и должны быть реализованы в конкретном финансовом периоде;
· в зависимости от объектов воздействия выделяют финансовую политику в сфере финансов субъектов хозяйствования и финансовую политику в сфере государственных и муниципальных финансов.
Бюджетная политика государства – главная составная часть финансовой политики, поскольку она определяет условия и принципы организации финансовых отношений при формировании доходной базы бюджетов, в ходе осуществления бюджетных расходов, при организации межбюджетных отношений. Бюджетная политика непосредственно влияет на размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов и определяет не только текущую структуру расходов бюджетов, но и перспективы использования бюджетных средств для развития экономики и социальной сферы. Кроме того, бюджетная политика предопределяет организацию финансовых отношений между субъектами хозяйствования и государством в ходе осуществления налоговой политики, проведения государственной инвестиционной политики, при выработке бюджетной политики отношении приоритетных отраслей и видов деятельности.
При выработке целей и задач социальной политики государства важное место отводится разработке политики в области государственного социального страхования на принципах, соответствующих рыночным условиям хозяйствования. При этом государство оценивает возможную степень участия субъектов хозяйствования в ее проведении, определяет собственные финансовые возможности реализации социальных гарантий населению, корректирует направления развития государственного социального страхования, методы мобилизации и формы расходования средств государственных социальных внебюджетных фондов в соответствии с действующими условиями функционирования экономики.
Финансовая политика в сфере финансов субъектов хозяйствования включает разработку основных мероприятий в области государственной амортизационной политики, развития приоритетных видов деятельности, регулирования деловой активности субъектов хозяйствования в соответствии с целями экономического развития государства.
Значение финансовой политики заключается в тех результатах, которые могут быть получены в ходе ее реализации, как в течение финансового года, так и более долгосрочном периоде
Реализация финансовой политики также должна предусматривать рост финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении субъектов хозяйствования, способствовать созданию прочной финансовой основы деятельности органов власти для реализации задач и функций, возложенных на государство, обеспечивать стабильность общественного производства с целью улучшения экономического положения государства и социальной защиты населения.
На построение финансовой политики государства оказывает влияние и тип экономики. Так, в условиях централизованной плановой экономики, при использовании административно-командной системы управления финансовая политика осуществляется с целью максимально возможной мобилизации финансовых ресурсов на макроуровне и подчинения финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования интересам государства. Финансовая политика строится в условиях директивного финансового планирования и централизованного распределения финансовых ресурсов между отраслями экономики и организациями в соответствии с основными показателями государственного плана.
В рыночной экономике основными целями проведения финансовой политики являются сглаживание неблагоприятных последствий рыночных условий хозяйствования для субъектов хозяйствования и населения, обеспечение развития отраслей экономики (например, образования, культуры, национальной обороны) и видов деятельности, которые имеют стратегическое значение, но не могут развиваться в условиях конкурентной среды, достижение баланса финансовых интересов субъектов власти, субъектов хозяйствования и населения. Перечисленные цели характерны и для современной финансовой политики Российской Федерации.
Цели финансовой политики. При особенностях формирования финансовой политики можно выделить два целевых направления ее проведения: фискальное и регулирующее.
1. Любая финансовая политика в первую очередь предполагает решение фискальных задач государства, которые связаны с балансированием доходов и расходов государства. В этом случае оптимальная ситуация, при которой все расходы государства покрываются за счет его текущих обязательных доходов. Достичь такого равновесия очень трудно, так как потребности в осуществлении расходов более динамичны и, как правило, превышают возможности по сбору доходов. Поэтому государству постоянно приходится искать пути сокращения расходов и увеличения доходов. И то и другое направления сложны с точки зрения их практического осуществления.
Особенно труден поиск дополнительных доходов, потому что это приводит к росту налогового бремени плательщиков и противоречиво влияет на всю совокупность получаемых государством доходов. Механизм воздействия налоговой нагрузки на объем поступающих доходов определяется законом Лэффера (рис 1).
Суть закона заключается в следующем. Первоначально рост налогового бремени приводит к увеличению доходов государства и постепенно достигается точка оптимума, которая характеризует наилучший уровень налогового изъятия, удовлетворяющий, с одной стороны, плательщиков, а с другой стороны, - государство, получающее максимум доходов. При дальнейшем повышении налогового бремени сверх оптимального уровня объем доходов сокращается и стремится к нулевой отметке при 100%-ном уровне изъятия. Такое снижение доходов происходит объективно – за счет снижения стимулов развития экономической деятельности и субъективно – посредством сокрытия объектов обложения и уклонения от уплаты налогов.
Рис. 1 Кривая Лэффера:
ДБ – доходы бюджета; ДБ макс – максимальные доходы бюджета;
НН – налоговая нагрузка; НН опт – оптимальная налоговая нагрузка
Эта зависимость между налоговым и бременем и доходами проявляется только в условиях рыночной экономики, когда экономические субъекты свободны в выборе своего поведения. В условиях плановой экономики закон Лэффера не действует в связи с тем, что все решения об использовании финансовых ресурсов принимаются государством единолично и стимулом для производителя является не объем оставшихся у него средств, а полнота выполнения директивного задания.
Закон представляет собой объективные взаимосвязи в поведении государства и экономических субъектов, но при этом он не определяет конкретного уровня изъятия средств. Оптимальный уровень зависит от множества факторов, характерных для той или иной страны, среди которых можно выделить экономические, социальные, политические, конкретно-исторические, психологические и другие.
Балансирование доходов и расходов государства возможно также при помощи сокращения расходов, но этот процесс достаточно сложен, потому что может затрагивать интересы предпринимателей и больших социальных групп населения, что приводит к определенным социальным издержкам. Кроме того, уменьшение расходов очень часто не дает быстрого фискального эффекта, так как оно первоначально стимулирует увеличение смежных затрат.
2. Кроме фискальных целей финансовая политика предполагает регулирование экономических процессов. Регулирование осуществляется в связи с тем, что государство располагает определенными инструментами, которые оказывают влияние на интересы экономических субъектов. К ним относятся: налоги, государственный кредит, бюджетные ассигнования, различные нормы и нормативы, при помощи которых регулируются финансовые отношения. С их помощью государство оказывает воздействие на размер денежных средств, которыми располагают экономические субъекты, и тем самым влияет на различные экономические процессы. К таким процессам относятся: экономический рост, занятость, уровень инфляции, состояние валютного курса, развитие отдельных территорий, отраслей и предприятий.
Регулирование может осуществляться государством стихийно и сознательно. Если государство не ставит перед собой специальных целей регулирования и основной задачей финансовой политики является фискальная, то в таком случае регулирование осуществляется стихийно. Однако движение финансовых ресурсов всегда оказывает влияние на интересы экономических субъектов. Положительный или отрицательный результат такого регулирования определяется случайными факторами совпадения интересов государства и экономических субъектов.
В настоящее время регулирование является обязательным элементом финансовой политики любого государства и сознательно используется для достижения целей экономического развития. Существуют два механизма финансового регулирования: стимулирующий и рестрикционный. Стимулирующее регулирование направлено на увеличение финансовых ресурсов экономических субъектов посредством снижения налоговых платежей и увеличения бюджетных расходов для обеспечения экономического роста и занятости населения. Рестрикционное – связано с сокращением денежных средств в экономике, которое достигается за счет усиления налоговой нагрузки и уменьшения бюджетного финансирования, чтобы сдержать деловую активность и стабилизировать денежное обращение. При этом возникают определенные сложности, которые связаны с выбором целей регулирования. С помощью одного и того же механизма регулирования нельзя воздействовать на все экономические процессы для достижения одновременного положительного воздействия на них. Однако выбор целей в нормальной экономической ситуации осуществляется государством достаточно просто, так как экономический спад и рост инфляции обычно одновременно не происходят. Сложным ценообразование бывает в условиях стагфляции, когда снижение экономической активности и депрессия сочетаются с высокими темпами инфляции. В этой ситуации государству приходится делать сложный выбор: либо регулировать денежное обращение, стабилизировать цены и тем самым жертвовать экономическим ростом, либо стимулировать деловую активность и еще больше усиливать инфляцию.
Финансовые инструменты регулирования обеспечивают решение средне- и долгосрочных задач, что связано с необходимостью наличия значительного периода времени для изменения законодательства и адаптации экономических субъектов к новым условиям деятельности.
Для оперативного воздействия на экономические процессы государство использует не финансовые, а кредитно-денежные инструменты: учетную ставку или ставку рефинансирования, прямые операции государства на кредитном, валютном и фондовом рынках и нормы обязательного резервирования средств кредитных учреждений в Центробанке.
Фискальные и регулирующие цели финансовой политики, как правило, находятся в определенном противоречии, так как впервые требуют ежегодного балансирования доходов и расходов государства, и вторые очень часто приводят к бюджетным дефицитам в условиях стимулирования экономического роста и занятости. Однако такая ситуация временна, потому что после достижения позитивного результата обеспечивается балансирование бюджета и в ряде случаев – формирование и накопление бюджетных профицитов. В целом осуществляется циклическое балансирование доходов и расходов государства, т.е. покрытие бюджетных дефицитов за счет накопленных в другие годы бюджетных профицитов.
Типы финансовой политики
Развитие государства связано с изменением финансовой политики. Использование того или иного типа финансовой политики определяется особенностями текущего этапа развития экономики и социальной сферы, интересами правящей партии и социальных групп и господствующими теоретическими концепциями, влияющими на экономический и политический курс государства. Все это обеспечивает сохранение и развитие существующей в данном государстве системы общественных отношений.
Анализ применявшейся различными государствами финансовой политики позволяет выделить три ее основные типа:
1) классическая;
2) регулирующая;
3) планово-директивная.
1. До конца 20-х годов минувшего столетия основным типом финансовой политики большинства стран был классический ее вариант. Такая финансовая политика была основана на трудах классиков политэкономии А. Смита (1723-1790) и Д. Рикардо (1772-1823) и их последователей. Основное ее направление – невмешательство государства в экономику, сохранение свободной конкуренции, использование рыночного механизма как главного регулятора хозяйственных процессов. Следствием этого было ограничение государственных расходов и налогов, обеспечение условий для формирования и исполнения равновесного (сбалансированного бюджета).
Финансовый механизм строился исходя из этих целей финансовой политики. Государство стремилось к уменьшению расходов бюджета, сводившихся в основном к расходам на военные цели, выплате по государственному долгу и его погашению и управлению. Система налогообложения должна была создать необходимое поступление средств для обеспечения сбалансированного бюджета государства. Причем система налогов строилась в основном на косвенных и имущественных налогах, которые были достаточно просты и эффективны с точки зрения механизма их взимания. Система управления финансовой деятельностью была проста и сосредотачивалась, как правило, в одном органе управления – министерстве финансов (казначействе).
2. Бурное развитие производительных сил поставило перед государствами еще в XIX в. вопрос об изменении подходов к финансовой политике. Особенно остро встал вопрос об этом в конце 20-х годов прошедшего столетия, когда обострился весь комплекс экономических, политических и социальных проблем большинства государств. В этот период в западных странах осуществлялся переход к регулирующей финансовой политике. В ее основу вначале была положена экономическая теория английского экономиста Дж. Кейнса (1883-1946) и его последователей. Они исходили из необходимости вмешательства и регулирования государством циклического развития экономики. Финансовая политика наряду с ее традиционными задачами стала преследовать цель использовать финансовый механизм для регулирования экономики и социальных отношений в целях обеспечения полной занятости населения. Основным инструментом вмешательства в экономику становятся государственные расходы, за счет которых формируется дополнительный спрос. Поэтому государственные расходы обеспечивают рост предпринимательской деятельности, увеличение национального дохода и способствуют ликвидации безработицы путем финансирования создания новых рабочих мест.
Система налогов в условиях регулирующей финансовой политики кардинально изменяется. Главным инструментом регулирования является подоходный налог, использующий прогрессивные ставки. Этот налог обеспечивает изъятие у экономических субъектов доходов, используемых в виде сбережений, что позволяет обеспечить сбалансированность бюджета государства при высоком уровне расходов. Большое внимание в финансовом механизме уделяется системе государственного кредита, на основе которого проводится политика дефицитного финансирования. Государство активно развивает применение долгосрочных и среднесрочных займов. Рынок ссудных капиталов становится вторым по значению источником доходов бюджета, а дефицит бюджета используется для регулирования экономики.
Изменяется система управления финансами. Вместо единого органа управления возникает несколько самостоятельных специализированных органов. Выделяются отдельные службы. Занимающиеся планированием бюджета и бюджетных расходов, их финансированием, контролем за поступлением налогов, управлением государственным долгом.
В целом кейнсианская регулирующая финансовая политика показала свою сравнительную эффективность в западных странах. Она обеспечила в 30-60-х годах стабильный экономический рост, высокий уровень занятости и эффективную систему финансирования социальных нужд в большинстве этих стран.
3. В 70-х годах в основу финансовой политики была положена неоконсервативная стратегия, связанная с неоклассическим направлением экономической теории. Эта разновидность финансовой политики не связана с отказом от регулирования как ее цели, но ограничивает вмешательство государства в экономику и социальную область. Регулирование экономики становится многоцелевым. Кроме экономического роста и занятости, государство регулирует денежное обращение, валютный курс, социальные факторы экономики, структурную перестройку хозяйства.
Финансовый механизм в этих условиях исходит из необходимости сокращения объема перераспределения национального дохода через финансовую систему, снижения бюджетного дефицита, стимулирования роста сбережений как источника производственного инвестирования. Важная роль отводится налогам. Ставится задача их сокращения и уменьшения степени прогрессивного обложения.
4. Планово-директивная финансовая политика применяется в странах, использующих административно-командную систему управления экономикой. Основанная на государственной собственности на средства производства, плановая система управления позволяет осуществить прямое директивное руководство всеми сферами экономики и социальной жизни, в том числе и финансами. Цель финансовой политики в этих условиях – обеспечение максимальной концентрации финансовых ресурсов у государства (в первую очередь у центральных органов власти и управления) для их последующего перераспределения в соответствии с основными направлениями государственного плана.
Адекватно цели финансовой политики СССР стоился и финансовой механизм. Основной задачей финансового механизма было создание инструментов, при помощи которых производится изъятие всех неиспользуемых в соответствии с государственным планом финансовых ресурсов. Изъятие средств производилось у государственных предприятий, населения и органов местной власти.
Для государственных предприятий был создан механизм двухканального изъятия чистого дохода (с последующими небольшими изменениями). Чистый доход государственных предприятий изымался в бюджет вначале при помощи налога с оборота в отраслях, где за счет цен, установленных государством, создавался доход в повышенных размерах (легкая, пищевая промышленность). Затем при помощи индивидуальных отчислений от прибыли (взносов свободного остатка прибыли) изымались в бюджет все излишки прибыли, которые, по мнению государства, нельзя было использовать в рамках предприятия. При этом определялся предельный размер всех расходов предприятия за счет прибыли, то есть государство полностью регулировало весь финансовый механизм государственных предприятий. В отдельные годы у государственных предприятий изымалось до 80% их чистого дохода. Регулирование использования денежных доходов населения осуществлялось при помощи подоходного налога. Кроме того, часть изымалась путем размещения фактически принудительных государственных займов. Свободные средства населения, помещенные в систему сберегательных касс, также направлялись в бюджет в виде специального безоблигационного займа. Примерно такой же механизм изъятия доходов применялся для кооперативных предприятий.
Изъятие средств у местных органов власти обеспечивалось ограничением в установлении самостоятельных источников доходов местных бюджетов. Система местных доходов включала небольшие по объему доходы, удельный вес которых в бюджете не превышал 10-15% от общей суммы доходов. В связи с этим уровень доходов местных бюджетов полностью зависел от объема средств, выделяемых им из вышестоящих бюджетов в порядке бюджетного регулирования.
Расходы бюджетов определились исходя из приоритетов, установленных государственным планом. Средства выделялись на затраты, как правило, без их увязки с возможным получаемым эффектом. В связи с этим значительные ресурсы использовались непроизводительно: на финансирование оборонных отраслей народного хозяйства, «долгостроя», военных расходов и т.п. В то же время покрытие расходов на социальные нужды осуществлялось остаточным методом по минимальным нормам, что отрицательно сказывалось на развитии отраслей социальной сферы.
Управление финансами осуществлялось из единого центра – Министерства финансов, которое занималось всеми вопросами использования финансового механизма в народном хозяйстве. Других управленческих органов в области финансов не существовало.
Планово-директивная финансовая политика проводилась практически во всех бывших социальных странах. Она показала свою достаточно высокую эффективность в годы, когда требовалась максимальная концентрация финансовых ресурсов для финансирования чрезвычайных расходов государства. В то же время использование такой финансовой политики в условиях нормального функционирования экономики привело к отрицательным последствиям: снижению эффективности производства, замедлению развития социальной сферы общества, резкому ухудшению финансового положения государства.
1.2. Финансовый механизм, его роль в
реализации финансовой политики
Реализация целей и задач финансовой политики осуществляется с помощью применения различных приемов организации финансовых отношений на централизованном и децентрализованном уровнях, которые в совокупности определяют содержание механизма достижения целей и задач финансовой политики или финансового механизма.
Финансовый механизм – совокупность видов, форм организации финансовых отношений, специфических методов формирования и использования финансовых ресурсов и способов их количественного определения.
Вид организации финансовых отношений является исходным, первичным элементом финансового механизма, поскольку определяет способ их выражения и проявления в соответствующих финансовых ресурсах. В финансовой науке выделяют виды финансовых ресурсов, каждый их которых является результатом распределительного процесса как на макроуровне, так и при формировании денежных доходов и накоплений в рамках отдельной организации. На практике в сфере государственных и муниципальных финансов в процессе мобилизации доходов в бюджеты органов государственной власти и местного самоуправления и бюджеты государственных внебюджетных фондов используются конкретные виды налоговых платежей (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, НДС, акцизы и т.д.) и виды неналоговых поступлений (дивиденды по акциям, принадлежащим государству, проценты по бюджетным кредитам, суммы пени и штрафов за нарушение бюджетного законодательства и т.д.). В ходе предоставления бюджетных средств используются конкретные виды бюджетных расходов - на финансирование соответствующих отраслей экономики, на содержание аппарата управления, на реализацию целевых программ, на обслуживание долговых обязательств субъектов власти на всех уровнях бюджетной системы и прочие расходы. В сфере финансов субъектов хозяйствования примерами видов финансовых ресурсов коммерческих организаций являются взносы учредителей в денежной форме в уставный (складочный) капитал организации, прибыль, амортизационные отчисления, а некоммерческих организаций – доходы от оказания платных услуг, доходы от сдачи имущества в аренду, взносы учредителей, членские взносы и т.д.
Под формой организации финансовых отношений понимается внешний порядок их организации, т.е. установление механизма аккумуляции, перераспределения и использования финансовых ресурсов и условий его реализации на практике. В ходе организации бюджетных отношений используются различные формы расходов бюджетов (например, в РФ это ст. 69 БК РФ), формы поступления средств в процессе межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов (отчисления от регулирующих доходов, дотации, субвенции и др.). При формировании налоговых доходов бюджета в порядок их образования будут включаться регламентируемые нормами налогового права источник уплаты налога и налоговая база, процентные ставки, система налоговых льгот и санкций, а также порядок уплаты налога. На микроуровне используются различные формы финансового обеспечения воспроизводственного процесса: самофинансирование, кредитование и государственное финансирование.
Методами организации финансовых отношений в финансовой науке называются способы формирования финансовых ресурсов и практического осуществления операций, связанных с финансами. Можно выделить четыре основных метода формирования финансовых ресурсов:
1) финансовый метод используется для формирования финансовых ресурсов преимущественно на безвозвратной и безвозмездной основе. Финансовым методом, как правило, формируются собственные финансовые ресурсы коммерческих и некоммерческих организаций (аккумулирование членских взносов в некоммерческих организациях соответствующих организационно-правовых форм; формирование амортизационных отчислений и прибыли в коммерческих организациях происходит на безвозмездной и безвозвратной основах);
2) метод кредитования связан с преставлением денежных средств на условиях срочности, возвратности и платности. На макроуровне этот метод используется в ходе предоставления бюджетных кредитов и бюджетных ссуд другому бюджету (ст. 6 БК РФ), на микроуровне – при получении юридическими лицами кредитов банков, бюджетных кредитов (в РФ это - ст. 76-77 БК РФ), налоговых кредитов, доходов в результате выпуска долговых ценных бумаг коммерческим организациям;
3) налоговый метод подразумевает аккумулирование денежных средств для финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований в форме денежных платежей (налогов) юридических и физических лиц на обязательной, принудительной и безвозмездной основах. В условиях функционирования рыночной экономики налоговый метод является преобладающим при формировании базы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Однако при его использования следует обеспечивать необходимый баланс между объемом аккумулируемых с помощью налогов финансовых ресурсов на макроуровне и размером финансовых ресурсов, остающихся в распоряжении организаций и населения с целью обеспечения финансовой устойчивости организаций и финансовой устойчивости организаций и финансовой защиты населения от различных экономических и социальных рисков;
4) страховой метод предлагает формирование финансовых ресурсов за счет поступления страховых взносов. Его использование в рыночной экономике, характеризующейся проявлением многих элементов стихийности в ходе ее функционирования, непосредственно связано с особенностями осуществления финансовой деятельности субъектами хозяйствования и органами власти в условиях, когда возрастает возможность наступления непредвиденных событий в социально-экономической жизни общества. В этой ситуации страховые фонды, созданные в денежной форме, позволяют обеспечить устойчивое функционирование экономики и социальной сферы при наступлении различного рода непредвиденных событий, имеющих негативное влияние на финансово-хозяйственную деятельность субъектов хозяйствования, бюджетную систему государства и социальное обеспечение населения.
Методы практического осуществления операций, непосредственно связанных с формированием и использованием финансовых ресурсов, которые также входят в состав финансового механизма, можно рассматривать в разрезе отдельных функциональных элементов управления финансами (методы финансового планирования и прогнозирования, методы оперативного управления финансами, методы финансового контроля).
Способы количественного определения параметров финансового механизма, имеющих мерные характеристики (налоговые ставки, объем каждого вида финансовых ресурсов в фондовой и нефондовой форме, объем бюджетных ассигнований и прочие количественные параметры), являются наиболее мобильной частью финансового механизма. К способам количественного определения параметров финансового механизма относятся способы исчисления бюджетных доходов, способы определения необходимого объема финансовой помощи соответствующим бюджетам, способы начисления амортизации и т.п. Необходимость их постоянного изменения и совершенствования диктуется переменой государственного устройства, состава финансовых полномочий на соответствующем уровне управления, методов хозяйствования, условий экономического и социального развития государства и прочими факторами. Такие изменения, как правило, обусловлены целями и задачами финансовой политики государства на современном этапе.
Финансовый механизм является инструментом осуществления финансовой политики государства, регионов и муниципальных образований. Используя различные элементы финансового механизма, органы власти стремятся обеспечить реализацию целей финансовой политики, решение ее стратегических и тактических задач. При этом корректировка элементов финансового механизма происходит путем изменения соответствующих норм финансового права, в которых установлены четкие правила функционирования каждого структурного элемента финансового механизма. Таким образом, перестройка финансового механизма в соответствии с ходом экономического и социального развития государства обязательно регламентируется соответствующими нормативно-правовыми документами.
Финансовый механизм включает множество взаимосвязанных, соединенных между собой элементов, соответствующих разнообразию финансовых отношений в обществе. С целью их упорядочения, структурирования, приведения в определенную систему финансовый механизм принято классифицировать по различным признакам.
В зависимости от состава сфер и звеньев финансовой системы, функционирование которых обеспечивает финансовый механизм, он включает финансовый механизм субъектов хозяйствования (в его состав входят финансовый механизм коммерческих организаций, финансовый механизм некоммерческих организаций и финансовый механизм индивидуальных предпринимателей) и механизм государственных и муниципальных финансов (включает бюджетный механизм и финансовый механизм функционирования государственных внебюджетных фондов).
Внутри каждого из перечисленных звеньев финансового механизма используются разнообразные критерии его дальнейшего деления. Так, например, в бюджетном механизме, в зависимости от экономического содержания разных групп бюджетных отношений, выделяют три звена: механизм мобилизации денежных средств в федеральный, региональный и местные бюджеты; механизм расходования бюджетных средств путем их предоставления юридическим и физическим лицам; механизм межбюджетного распределения и перераспределения денежных средств.
По воздействию на общественное производство в составе финансового механизма выделяют следующие функциональные звенья: механизм мобилизации и использования финансовых ресурсов, механизм финансового регулирования общественного производства, механизм финансового стимулирования общественного производства.
В составе каждого из перечисленных механизмов используются различные источники формирования и методы мобилизации финансовых ресурсов, их состав, методы распределения, формы расходования финансовых ресурсов, принципы организации финансово-хозяйственной деятельности и построения финансовых отношений. Учитывая эти особенности, можно регулировать воздействие отдельных элементов и его конкретные сферы, инициировать ускорение развития соответствующих отраслей экономики, видов деятельности, добиваясь в конечном итоге реализации целей и задач финансовой политики.
Изменение соответствующих элементов финансового механизма в зависимости от условий экономического и социального развития общества предопределяет возможности его количественного и качественного воздействия на экономику и социальную сферу.
Количественное воздействие финансового механизма выражается через объем и пропорции мобилизации субъектами хозяйствования и органами власти финансовых ресурсов и их распределения между сферами и звеньями финансовой системы государства. В зависимости соотношения объема финансовых ресурсов на централизованном и децентрализованном уровнях, величины налоговых поступлений в бюджет соответствующего уровня, размера государственных закупок, объемов финансирования организаций и отраслей экономики регулируется воздействие на общественное производство, социально-культурное развитие общества, его научно-технический потенциал.
Качественное воздействие финансового механизма связано с использованием таких методов формирования и направлений использования финансовых ресурсов, форм организации финансовых отношений, которые позволяют их рассматривать в качестве стимулов развития как отдельного субъекта хозяйствования, так и экономики в целом.
Эффективность используемого финансового механизма определяется взаимосвязанным, согласованием, комплексным функционированием всех его элементов. Основными условиями эффективности функционирования финансового механизма являются:
§ объективная обоснованность финансового механизма, который должен быть сформирован с учетом объективных закономерностей развития экономики государства. Только при таком условии использование элементов финансового механизма может обеспечить экономическую стабильность, сбалансированность бюджетов всех уровней, эффективное ведение финансово-хозяйственной деятельности субъектами хозяйствования, социальную защиту и благосостояние населения;
§ соответствие условиям развития экономики и методам хозяйствования. В условиях централизованной плановой экономики использования только директивный финансовый механизм, обеспечивающий организацию финансовых отношений, распределение и использование финансовых ресурсов в интересах государства. В настоящее время с переходом к рыночным отношениям функционирования экономики используется иной механизм организации финансовых отношений, предполагающих широкое применение разнообразных инструментов финансового регулирования и стимулирования экономического развития: налоговый механизм строится с учетом не только фискальной функции, но также способствует регулированию и стимулированию отдельных видов деятельности и отраслей экономики; механизм социального страхования способствует смягчению негативного воздействия элементов рыночной экономики путем финансового обеспечения реализации государственных социальных гарантий нетрудоспособным и малоимущим слом населения; бюджетный механизм характеризуется использованием принципиально новых методов мобилизации и форм использования бюджетных средств, принципов бюджетного планирования и финансирования, методов осуществления финансового контроля;
§ связь финансового механизма с факторами производства и экономическими интересами субъектов финансовых отношений: использование элементов финансового механизма должно способствовать удовлетворению потребностей всех участников общественного воспроизводства в финансовых ресурсах, достижению их устойчивого развития и реального экономического эффекта от проводимых финансовых операций;
§ взаимосвязь составных элементов финансового механизма, их взаимное регулирование, которое в конечном итоге определяет последовательность осуществления финансовых операций, состав субъектов финансовых отношений, порядок их организации на практике.
Соблюдение указанных требований и подходов к организации и функционированию финансового механизма является залогом его успешного использования в ходе управления финансовыми на централизованном и децентрализованном уровнях.
Раздел 2. Особенности финансовой политики стран с различной рыночной экономикой
2.1. Основные направления финансовой политики
в Российской Федерации
Современная финансовая политика является составной частью экономической политики Российской Федерации, основные цели и задачи которой разрабатываются и реализуются исполнительными органами власти во главе с Президентом РФ и утверждаются законодательными органами власти в ходе рассмотрения и утверждения бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ на очередной финансовый год. Региональные органы власти и органы местного самоуправления строят финансовую политику на подведомственной территории с учетом целей и задач финансовой политики Российской Федерации. Поскольку именно финансовая политика на федеральном уроне является определяющей по отношению к политике, проводимой на других уровнях управления, этот факт обуславливает необходимость рассмотрения ее особенностей на современном этапе.
Финансовая политика Российской Федерации в настоящее время определяется положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 – 2005 гг.), Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 – 2006 гг., Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г., Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2005 году» и Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Принципов реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 – 2004 гг. и на период до
В соответствии с перечисленными документами современная финансовая политика нацелена на формирование модели российской экономики, обладающей долгосрочным потенциалом экономического роста (табл. 1), повышение благосостояния населения. В ее составе главное место отводится бюджетной политике, которая в свою очередь подразделяется на политику мобилизации доходов в бюджеты всех уровней, политику в области бюджетных расходов и политику в сфере межбюджетных отношений.
Таблица 1
Прогноз консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации
| | 2006г. | 2007г. | ||
| Млрд. руб. | % | Млрд. руб. | % | |
| Доходы | 3 503,7 | 117 | 4 333,5 | 124 |
| Расходы | 3 437,8 | 117 | 4 257,4 | 124 |
| Профицит | 65,9 | 111 | 78,1 | 118 |
Главной стратегической задачей бюджетной политики на современном этапе является проведение бюджетной реформы, предполагающей переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. В связи с этим к основным задачам бюджетной политики на среднесрочную перспективу относятся:
· Переход от сметного финансирования бюджетных учреждений и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами. Для реализации этой задачи предлагается провести инвентаризацию действующей сети получателей бюджетных средств с точки зрения соответствия их функций и задач государственным нуждам; уточнить правовой статус и провести реорганизацию действующих бюджетных учреждений; внедрить новые формы финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг – нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ;
· Реформирование бюджетного учета, что предполагает изменение Бюджетной классификации РФ в соответствии с требованиями международных стандартов, а также с учетом функций, выполняемых органами государственной власти и местного самоуправления, которые изменяются в результате проведения в Российской Федерации административной реформы;
· Выделение «бюджета действующих обязательств», в состав которого включаются расходные обязательства Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленные действующими нормативно-правовыми актами, и «бюджета принимаемых обязательств», куда входят расходные обязательства, возникающие в связи с введением в действие новых нормативно-правовых актов, увеличивающих нагрузку на бюджеты. Такое разделение бюджета позволит упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, и сосредоточить ее на принимаемых обязательствах для оценки возможностей их реализации в планируемом периоде и среднесрочной перспективе;
· Совершенствование среднесрочного бюджетного планирования, которое должно приобрести не только долгосрочный характер, но также подразумевает разработку надежных, достоверных и стабильных среднесрочных финансовых прогнозов развития экономики и перспективного финансового плана. В целях повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе на федеральном уровне предлагается утверждать порядок его разработки постановлением правительства РФ.
· Переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые позволяют обеспечить взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактическими (или планируемыми) результатами их использования. При этом предполагается ввести практику предоставления субъектами бюджетного планирования докладов об основных результатах и направлениях их деятельности. Должна измениться методология разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ. На текущем этапе планируется провести инвентаризацию действующих программ, преобразовать часть их них в ведомственные, упразднив неэффективные целевые программы, а предоставление бюджетных средств для реализации новых целевых программ осуществлять на конкурсной основе;
· Упорядочение процедур составления и рассмотрения федерального бюджета, предполагающее совершенствование взаимодействия федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств с палатами Федерального Собрания РФ на этих стадиях бюджетного процесса на основе оценки приоритетов бюджетной политики и более четкого разграничения в нем бюджетных полномочий и ответственности законодательными и исполнительными органами власти.
Кредитная система обеспечивает функционирование внутрихозяйственных расчетов и ссудного капитала. Ссудный капитал является важнейшим условием осуществления воспроизводственного процесса, обеспечивая возможность заимствований как для пополнения оборотных средств, так и для инвестиций. Кредитный сектор экономики служит и для выравнивания средней нормы прибыли. Величина процентной ставки может негативным образом сказаться на экономической активности в обществе. Действительно, если рентабельность производственного сектора в нормальных рыночных условиях колеблется между 8 и 12%, что ненамного превышает ставки банков за предоставление кредита (от 2,5% - в Японии, 6,3% - во Франции, 8,25 – в США), то Россия оригинальна и в размере банковского процента: ставка рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за период рефинансирования достигала 100% в 1993г и даже 210% в 1994г. С июля 1998г. ставка рефинансирования (ставка рефинансирования – плата за кредит, предоставляемый Центральным банком Российской Федерации коммерческим банкам) стабилизировалась на уровне 60%. Действие такой высокой ставки рефинансирования сказывается самым негативным
Рассматривая отдельно составные части бюджетной политики РФ, следует остановиться на основных направлениях политики мобилизации денежных средств в бюджеты всех уровней, основу которой составляет налоговая политика. Проведение в нашей стране налоговой реформы уже имеет определенные положительные результаты. К ее позитивным итогам можно отнести повышение собираемости налогов при снижении налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования вследствие отмены оборотных налогов, снижения за последние годы ставки налога на прибыль с 35 до 24%, ставки НДС с 20 до 18%, единого социального налога – с 38,5 до 35,6, введение пропорциональной ставки налога на доходы физических лиц (что в свою очередь способствовало снижению масштабов уклонения от уплаты налогов).
Основная цель современной налоговой политики – формирование налоговой системы, которая будет необременительной для субъектов хозяйствования как по уровню изъятия доходов в форме налоговых платежей, так и в части процедур расчета и уплаты налогов, упорядочение налоговой отчетности и налоговых проверок; справедливой и одинаковой для всех экономических агентов; благоприятной для инвестиционной активности и развития бизнеса. Для реализации поставленной цели в рамках проведения налоговой политики в ближайшее время предполагается снижение эффективной ставки единого социального налога на 5% при изменении шкалы налога и количества интервалов, снижение ставки налога на добавленную стоимость в 2006г., совершенствование налогообложения природных ресурсов и завершение реформы имущественных налогов, а также проведение мероприятий по разграничению правомерной практики налоговой оптимизации от случаев противозаконного уклонения от налогов.
· Текущая политика в области бюджетных расходов в настоящее время характеризуется отраслевой направленностью, что обусловлено выделением в составе экономического комплекса ряда отраслей, развитие которых на современном этапе имеет первостепенное значение. К ним относятся образование, здравоохранение, транспорт, национальная оборона. Эти отрасли могут успешно развиваться только в условиях высоких темпов роста экономики, эффективной инвестиционной и долговой политики государства, что непосредственно влияет на содержание задач политики в области бюджетных расходов.
Деятельность Правительства Российской Федерации на рынке внешних заимствований привела к росту внешней задолженности России за период с 1992 по 1998гг. более чем на 85 млрд. долларов. Негативные последствия такой бюджетной политики проявились, в конечном счете, в системном финансовом кризисе 17 августа 1998г, поэтому в области управления государственным долгом Российской Федерации:
· последовательное снижение объема государственного долга РФ (в 2004г. его объем равен 31,5% ВВП) и величины процентных расходов федерального бюджета путем проведения эффективной политики по минимизации стоимости обслуживания долга на основе удлинения срока заимствований, снижения доходности по государственным ценным бумагам, использования возможностей досрочного погашения долговых обязательств при сохранении высокого кредитного рейтинга России и обеспечении своевременного и полного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами.
Современная политика в сфере межбюджетных отношений реализуется в соответствии с положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 – 2005 гг.) и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до
Диаграмма 1. Доходы территориальных бюджетов с учетом финансовой
помощи из федерального бюджета
Для решения перечисленных задач в сфере межбюджетных отношений в ближайшее время необходимо реализовать следующие меры:
o перераспределить налоговые источники между уровнями власти, создав стимулы на каждом уровне бюджетной системы для расширения собственной налоговой базы;
o провести дальнейшее выравнивание бюджетной обеспеченности по основным социальным гарантиям;
o перевести межбюджетные отношения на единую методологическую основу;
o укрепить бюджетную дисциплину и разработать механизм обеспечения ответственности региональных органов власти и органов местного самоуправления за проводимую бюджетную политику, выполнение финансовых обязательств перед населением, бюджетными учреждениями, кредиторами.
Важной составной частью финансовой политики Российской Федерации на современном этапе является политика в области государственного социального страхования, которая связана с функционированием государственных социальных внебюджетных фондов, обеспечивающих реализацию обязательного страхования и социальную защиту населения при временной нетрудоспособности. Эффективная реализация этой составляющей финансового политики в первую очередь влияет на социальное развитие общества, улучшение условий жизни и благосостояние населения. В настоящее время социальная политика должна обеспечить формирование условий для роста экономики государства, что обусловливает необходимость решения следующих основных задач политики в области государственного социального страхования и в целом социальной защиты населения:
§ Упорядочение системы социальных пособий льгот, которые должны получить адресный характер, предполагающий их представление социально уязвимым слоям населения;
§ Сохранение стабильности доходов государственных социальных внебюджетных фондов, которые зависят прежде всего от размера поступлений единого социального налога, с целью обеспечения уровня пенсий, адекватного прожиточному минимуму, гарантированного уровня предоставления медицинской помощи и социальных выплат по временной нетрудоспособности;
§ Разработка механизма обеспечения денежных выплат по принятым ранее и не исполненным до настоящего времени социальным обязательствам государства (нефинансируемым социальным мандатам);
§ Использование механизма софинансирования социальных выплат за счет бюджетов разных уровней бюджетной системы, что будет способствовать поддержанию стабильности финансовой базы реализации социальных гарантий населению в условиях снижения ставки единого социального налога;
§ Применение методов финансирования учреждений социальной сферы по принципу «деньги следуют за потребителем», который предполагает введение подушевого финансирования, использование страховых механизмов мобилизации финансовых ресурсов в социальную сферу и использование государственного социального заказа;
§ Законодательное определение порядка финансирования накопительной части трудовых пенсий, определение ожидаемого периода выплаты накопительной части трудовых пенсий, а также особенностей инвестирования пенсионных накоплений в пользу граждан предпенсионного и пенсионного возраста;
Практическое осуществление указанных задач политики в области государственного социального страхования позволит обеспечить социальную стабильность общества и социальную защиту малообеспеченных и нетрудоспособных слоев населения и последовательно реализовать государственные социальные гарантии, установленные в Конституции РФ.
Отмечу, что финансовая политика России за последние годы не отличалась научной обоснованностью, не была целенаправленной, скоординированной и зачастую действовала в разрез с интересами субъектов воспроизводственного процесса. Об этом свидетельствует рост внутреннего и внешнего долга, сокращение золотовалютных резервов государства, неудержимая инфляция, рост дефицита бюджета, снижение ВВП, падение конкурентоспособности отечественных товаров и услуг.
Рассмотрев основные цели и задачи финансовой политики Российской Федерации на современном этапе, следует отметить, что ее успешная реализация непосредственно зависит от последовательного проведения намеченных реформ, способности быстро реагировать на изменение условий экономического развития с целью корректировки тактических направлений финансовой политики, а также от своевременного отражения ее направлений и особенностей реализации в правовой базе и элементах финансового механизма. Некоторые из предложений по данным проблемам будут представлены в Разделе 3 заместителем министра финансов РФ А.Г. Силуановым, начальником Главного финансово-казначейского управления С.П. Сазоновым и заместителем начальника отдела местных бюджетов Главного финансово-казначейского управления Д.Ю. Завьяловым.
2.2. Организация исполнения бюджетной политики в ФРГ
В условиях осуществления налогово-бюджетных преобразований в России чрезвычайно интересен опыт организации исполнения бюджетов в странах с развитой рыночной экономикой.
Основатель современной модели социальной рыночной экономики ФРГ доктор Л. Эрхард справедливо полагал, что без эффективной налоговой и бюджетной системы невозможно добиться подлинного стояния широких слоев населения. Созданная под его руководством в конце 40-х начале 50-х годов ХХ века модель «Бюджетного порядка», действовавшая на всех уровнях бюджетной системы, легла в основу и получила свое логическое продолжение с вступлением в силу важнейших законодательных актов, определяющих современное состояние бюджетного процесса в ФРГ. К ним, в первую очередь, следует отнести федеральные законы «Об основах бюджетного права Федерации и федеральных земель» (1969г.), «О содействии стабильности и росту экономики» (1967г.), «Положение о федеральном бюджете» (1969г.).
Именно в этих законах нашли законодательное основание основные принципы формирования и исполнения федерального бюджета страны:
· Своевременность (четкое и безусловное закрепление обозначенных в законе временных процедур);
· Цикличность (установлен годичный цикл законодательного принятия и исполнения бюджета в условиях пятилетнего бюджетного планирования);
· Достоверность и транспарентность (сформирована детализированная функциональная, экономическая и ведомственная бюджетная классификация, законодательно закреплены вопросы бюджетно-правовой ответственности бюджетополучателей и финансово-бюджетного контроля и т.п.);
· Единство и полнота (введен, в частности, так называемый «брутто-принцип», предполагающий несальдированное отражение доходов и расходов бюджета и источников покрытия его дефицита);
· Принцип покрытия и бюджетного равновесия, устанавливающий необходимость полного финансового обеспечения расходов бюджета, а также сбалансированности бюджета;
· Принцип эффективности осуществления бюджетных расходов, отражающих постулат о необходимости осознанного выбора, исходя из возможности альтернатив и минимизации бюджетных рисков.
В «Положении о федеральном бюджете» (с последующими изменениями и дополнениями) был также закреплен ряд важнейших норм и правил, предопределяющих современные тенденции развития процесса исполнения бюджета ФРГ. В их числе:
- Расширение прав и полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств при одновременном адекватном повышении их ответственности в рамках осуществления бюджетного процесса. Так, например, был максимально упрощен процесс перераспределения средств, направляемых не текущее финансирование в рамках одного ведомства. Эти ассигнования могут быть перенаправлены на иные коды экономической классификации непосредственно бюджетополучателем и с одновременным уведомлением об этом главных распорядителей бюджетных средств (для контроля правильности и обоснованности указанных операций) учреждений, осуществляющих процесс обслуживания кассового исполнения бюджета – Федеральных касс (для адекватного отражения этого перераспределения в регистрах учета). Также возможен перенос неиспользованных в текущем году указанных ассигнований на последующие годы:
- Законодательное закрепление за главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС) права на принятие «длящихся» обязательств, где срок реализации проектов превышает один бюджетный год. Инициатива в процессе согласования указанного права принадлежит соответствующему ГРБС. Одобрением на уровне федерального правительства при этом является решение федерального министра финансов, после чего в обе палаты Парламента им вносится проекты изменений в пятилетний финансовый план. Примером такого многолетнего проекта являются создание глобальной спутниковой системы «Галилео», где функции ГРБС возложены на Министерство внутренних дел ФРГ;
- Усиление роли и влияния министра финансов ФРГ в ходе осуществления бюджетного процесса. Так, например, в условиях чрезвычайных ситуаций, когда требуется в короткие сроки аккумулировать значительные объемы бюджетных средств, федеральный министр финансов вправе принять решение о перераспределении остатков неиспользованных бюджетных средств прошлых лет, учитываемых на соответствующих лицевых счетах ГРБС;
- Законодательное установление ряда ограничений и запретов для бюджетов всех уровней бюджетной системы страны, важнейшим из которых является непревышение их инвестиционной составляющей над суммой «чистых заимствований».
Говоря о налогово-бюджетной системе и устройстве ФРГ, исходя из принципов единства методологии и комплексности, было бы правомерным вести речь о единой системе бюджетного администрирования в стране.
Объектами бюджетного администрирования в ФРГ являются бюджетные финансовые ресурсы федерального правительства (I уровень бюджетной системы, земельных правительств и коммун (муниципалитетов)(II и III уровни соответственно).
Основные субъекты системы бюджетного администрирования в ФРГ достаточно многообразны и по принципу разграничения бюджетных полномочий могут быть объединены в следующие группы:
- финансовые органы (Министерство финансов ФРГ и его подразделения, соответствующие институциональные субъекты в федеральных землях);
- органы денежно-кредитного регулирования (Бундесбанк и его подразделения в федеральных землях);
- органы государственного финансового контроля (в первую очередь – федеральная Счетная палата).
Рассмотрим роль и место этих субъектов системы бюджетного администрирования подробнее. Ключевым для понимания роли и места Министерства финансов ФРГ и его структурных подразделений в системе бюджетного администрирования является тот факт, что в его руках сконцентрированы не только расходные полномочия в части кассового исполнения федерального бюджета, но и администрирование практически всех доходов, поступающих в казну государства. Таким образом, наряду с функциями, традиционными для Минфина России (разработкой, сопровождением при принятии, кассовым исполнением федерального бюджета, выработкой предложений и конкретных мер по совершенствованию бюджетной системы и развитию бюджетного федерализма и т.д.), Федеральное министерство финансов ФРГ осуществляет через свои подразделения сбор таможенных и некоторых прямых налоговых платежей, управление федеральным имуществом, регулирование рынка ценных бумаг и т.д.
Достаточно наглядно видно место Минфина ФРГ в системе бюджетного администрирования при анализе схемы организации структуры территориального органа этого министерства – Главной финансовой дирекции (см. приложение 1).
Всего в ФРГ восемь Главных финансовых дирекций, функционирующих в соответствующих зонах обслуживания на территории шестнадцати федеральных земель. Возглавляются они Главными финансовыми президентами. В сфере их компетенции находится (помимо показанных на схеме функциональных отделов) ряд структурных подразделений федерального подчинения (Главные таможенные службы, Федеральные кассы и т.д.), а также органы субфедерального подчинения (например, финансовые ведомства федеральных земель).
Функциональные подразделения Главных финансовых дирекций координируют деятельность соответствующих ведомств и служб на территории федеральных земель, в первую очередь с точки зрения максимизации администрируемых ими доходов бюджетов, осуществляют ряд контрольных и аналитических функций, реализуют права на разъяснение действующих законодательных и нормативных актов, являются единым получателем сметных структур федерального подчинения.
В рамках осуществления администрирования бюджетных доходов в ФРГ применяется принцип учета методом начисления соответствующего дохода у субъекта администрирования, кассовый учет фактических поступлений ведется у соответствующей структурной единицы Министерства финансов ФРГ.
Учет прямых федеральных налогов и сборов (таможенные платежи, акцизы, патентные сборы и т.д.) осуществляют Федеральные кассы. При общности вышеуказанных доходных функций ряд Федеральных касс имеет специальные функции по учету определенных видов платежей, поступающих от плательщиков по всей стране. Например, Федеральная касса г.Трира проводит учет платежей за аренду объектов федеральной собственности.
Наряду с Федеральными кассами для упрощения процедуры оплаты части платежей существуют Платежные терминалы, являющиеся структурными подразделениями Федеральных касс (например, в крупных патентных учреждениях – для уплаты соответствующих сборов, в аэропортах – для осуществления таможенных платежей). В основном через платежные терминалы производятся платежи в наличной форме или посредством пластиковых карт.
Федеральная часть регулирующих налогов (см. приложение 2, табл.2), администрируемая финансовыми ведомствами федеральных земель, аккумулируется в Главной федеральной кассе Центра компетенции Минфина ФРГ (см. приложение 3).
Центр компетенции Минфина ФРГ – важнейшее структурное подразделение министерства, расположенное в Бонне, и административно входящее в состав Главной финансовой дирекции в Кельне. В его состав входит подразделение – Центральная касса, которое ведет Центральный бюджетный счет Министерства финансов, открытый в Бундесбанке, и осуществляет учет операций на нем с использованием централизованной базы данных программного комплекса «Бюджетно-кассовый учет» (РК «БКУ»). Помимо этого, в состав Центра компетенции входят подразделения по его доработке и сопровождению (в силу особой важности функционирования ПК «БКУ» с точки зрения обеспечения экономической безопасности государства была признана нецелесообразной передача данного процесса на аутсорсинг коммерческим организациям), а также отдел по координации предварительного и текущего контроля за деятельностью Федеральных касс.
В состав данного подразделения также входят сотрудники, находящиеся в каждой Федеральной кассе, и осуществляющие эту работу непосредственно в процессе ее функционирования.
Система «Бюджетно-кассовый учет», существующая в ФРГ с начала 70-х г. ХХ в. решает следующие задачи:
- Кассовый учет поступлений и расходов;
- Бухгалтерский учет бюджетных потоков и обязательств;
- Составление ежедневных бухгалтерских балансов в форме оборотно-сальдовых регистров учета;
- Подготовку отчетов и информационного обеспечения Правительства ФРГ;
- Обеспечение проведения платежей;
- Надежное архивирование баз данных;
- Получение федеральными и земельными кассами выписок по лицевым счетам о проведенных операциях по дебету и кредиту.
Круг задач, решаемых системой «Бюджетно-кассовый учет» охватывает три важнейшие фазы бюджетного процесса:
- Бюджетное планирование;
- Исполнение бюджета;
- Бюджетный контроль.
Бундесбанк – эмиссионный банк ФРГ – в системе бюджетного администрирования играет значительную роль, выступая в качестве обслуживающего банка в отношении Центральной кассы, федеральных касс и платежных терминалов, а также – участвуя в процессе управления ликвидностью счетов по учету средств федерального бюджета.
Федеральная счетная палата в соответствии с федеральным законодательством – высший и независимый орган финансового контроля, руководство которого избирается обеими палатами Парламента страны (по представлению Правительства ФРГ) сроком на 12 лет.
Основные объекты текущего и последующего контроля Федеральной Счетной палаты:
- федеральные бюджетные учреждения;
- прочие институциональные субъекты федерального подчинения (например, целевые бюджетные фонды);
- федеральные предприятия;
- иные юридические лица, получающие средства из федерального бюджета.
Содержание проверок бюджетополучателей, осуществляемых, как правило, не реже одного раза в два года, сводится к трем основным аспектам:
1. Организация проверяемого объекта;
2. Правовые аспекты его функционирования;
3. Экономичность и эффективность расходования бюджетных средств.
Важнейшими вопросами, которые также проверяются специалистами федеральной Счетной палаты и ее территориальными подразделениями, являются:
- соответствие деятельности проверяемого объекта проводимой Парламентом и Правительством страны социально-экономической политики;
- контроль за результатами проводимых мероприятий и использованием человеческого потенциала;
- вопросы защищенности и безопасности используемых бухгалтерских, кассовых систем, а также технологий управления базами данных.
Рассмотрим организацию исполнения федерального бюджета ФРГ по расходам. В основе немецкой модели лежит законодательно утвержденный принцип разделения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы (см. приложение 2, табл. 3) и рядом элементов, являющихся следствием перечисленных выше общих принципов организации бюджетной системы ФРГ:
- принцип «минимизации» - достижения определенных результатов при минимальных бюджетных издержках;
- принцип «максимальности» - достижения максимально возможных результатов при определенных бюджетных затратах;
- принципа «умеренной детализации целевого характера выделяемых ассигнований» - агрегирования статей бюджетной классификации;
- принципа «возникновения потребности в бюджетных ресурсах исключительно в момент осуществления кассовых бюджетных расходов» - использование краткосрочного и среднесрочного планирования кассовых расходов;
- принципа «персональной ответственности» руководителей учреждений и организаций, получающих средства из федерального бюджета за их расходованием, когда ответственность за предварительный и текущий контроль за расходованием бюджетных средств возлагается непосредственно на руководителя.
В ФРГ установлен отраслевой принцип формирования бюджетной росписи с достаточно укрупненной детализацией целевого характера бюджетных ассигнований. Объемы бюджетных прав своевременно доводятся до распорядителей бюджетных ассигнований всех уровней и получателей соответствующих средств. Именно они по законодательству Германии выступают от имени федерального бюджета сторонами в гражданско-правовом обороте, при этом их руководители несут всю полноту ответственности за эффективность, экономичность и целевой характер бюджетных расходов. В отличие от российской бюджетной системы, Федеральные кассы ФРГ не осуществляют предварительный и текущий контроль за этими вопросами.
Важнейшим элементом исполнения федерального бюджета ФРГ является управление ликвидностью бюджетных счетов, открытых Центру компетенции и Федеральным кассам в подразделениях Бундесбанка, с целью получения дополнительных процентных доходов федерального бюджета.
Управление ликвидностью бюджетных счетов осуществляется в строгом соответствии с бюджетным законодательством: при относительной недостаточности денежных средств для покрытия всех необходимых бюджетных расходов уполномоченные федеральные органы мобилизуют заемные средства на кредитном рынке. При относительной избыточности бюджетных средств они же имеют право осуществить краткосрочные процентные вложения на денежном рынке.
Институциональным субъектом, осуществляющим размещение бюджетных средств и привлечение заимствований на финансовых рынках для нивелирования кассовых разрывов, является государственная организация «Финансовое агентство ФРГ», учрежденная в 2001г. в форме общества с ограниченной ответственностью, где 100% участия принадлежит Минфину страны. Кроме Финансового агентства регулированием ликвидности занимается Бюджетный департамент Министерства финансов ФРГ и Бундесбанк, разработавший и внедривший с 2004г.специально для этих целей так называемую систему «CASH CONCENTRATION».
В рамках регламентных норм этой системы Бундесбанк обязан осуществлять проведение всех платежей федеральных бюджетополучателей вне зависимости от наличия достаточно кредитового остатка на счетах Центра компетенции и Федеральных касс, то есть эти счета обслуживаются Бундесбанком в режиме внутридневного безлимитного овердрафта. При этом в регламентном режиме с помощью методов экономико-математического моделирования Минфин ФРГ и Финансовое агентство формируют краткосрочные прогнозы состояния бюджетных счетов Федерации с целью формирования «финальной диспозиции» и, соответственно, подготовки необходимого управленческого действия – краткосрочного заимствования или размещения «условно избыточных» бюджетных средств. При этом нормативный остаток на конец оперативного дня на счетах Федеральных касс должен быть нулевым, на счете Центральной кассы Центра компетенции он не должен превышать 100 тысяч евро. В определенный момент времени все операции на счетах по счету средств федерального бюджета прекращаются и с помощью вышеуказанной системы происходит их автоматизированное сальдирование на счете Центральной кассы Центра компетенции.
В зависимости от характера сальдо Минфином ежедневно принимаются решения в форме директивы Финансовому агентству о необходимости в регламентные сроки (не свыше 30 минут) осуществить операцию по размещению средств на рынке либо провести необходимые заимствования для погашения задолженности перед Бундесбанком по внутридневным заимствованиям для целей организации кассового исполнения бюджета.
Реализация описанной выше модели управления ликвидностью бюджетных счетов позволила только в 2005г. пополнить бюджет за счет дополнительных процентных доходов в объеме свыше двадцати миллионов евро.
Таким образом, анализируя систему бюджетного администрирования в ФРГ, можно отметить ее следующие основные позитивные элементы:
1) Завершенность и гибкость. Принцип завершенности предполагает единство методологии системы бюджетного администрирования, четкость в распределении полномочий и ответственности между всеми ее субъектами. Принцип гибкости предопределяет высокую степень адаптируемости системы к изменениям внешней среды и соответствующую модификацию функций и задач внутри системы;
2) Эффективность и действенность. Это обусловлено многолетней апробацией системы и установлением четких правил и процедур взаимодействия ее субъектов, выработкой федеральных стандартов (в частности, по вопросу скорости проведения расходных операций), а также постоянным контролем за их исполнением;
3) Экономичность. Реализация данного принципа основана на экономии факторов производства (в первую очередь трудовых ресурсов и средств производства) в процессе осуществления бюджетного администрирования.
Естественно, система бюджетного администрирования ФРГ в полном объеме не может быть использована России. Этому препятствует ряд как объективных (в первую очередь экономических, организационных, географических, технических), так и субъективных факторов (установившиеся нормы и обычаи бюджетного администрирования, сложность адаптации персонала и т.п.). Тем не менее, полагаю, что изучение методологических основ, организационных принципов и модели организации бюджетного администрирования в ФРГ является полезным с точки зрения совершенствования бюджетного процесса в России. В первую очередь, речь идет о законодательных и организационных аспектах осуществления бюджетного процесса, принципах построения территориальных органов федеральной исполнительной власти, организации кассового исполнения бюджета, принципах построения взаимоотношений в цепи «бюджетополучатель» - «орган казначейского исполнения бюджета».
Безусловно, важным является изучение опыта управления ликвидностью совокупности бюджетных счетов и взаимодействия банковских органов и специализированных институциональных единиц в рамках реализации данного процесса.
Раздел 3. Основные направления совершенствования функционирования финансовой политики в России
3.1. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006-2008 годах
За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
В результате принятия ряда федеральных законов сформированы принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями, уровня местных бюджетов – районный и поселенческий. Закреплены на долгосрочной основе распределение налоговых доходов, принципы формирования распределения межбюджетных трансфертов из федерального, региональных и местных бюджетов, а также введен прямой запрет на образование «нефинансируемых мандатов». Вместе с тем, реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы, как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения качества и эффективности управления региональными и муниципальными финансами.
Важно создать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку системы разграничения полномочий, а также принять меры по осуществлению реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальном уровнях.
В связи с этим Минфин России разработал Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы. Цель Концепции – повышение эффективности деятельности органов государственной власти РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение устойчивости и качества управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы, удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
На основных мерах, предусмотренных данной Концепцией, необходимо остановиться подробно.
Совершенствование системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Несмотря на то, что в настоящее время определена структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета – как известно, в его составе действует 5 фондов, а их формирование и распределение в основном формализовано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства РФ, на практике финансовая поддержка не исчерпывается этими формами. В условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, заемных средств (например, на подготовку к отопительному сезону), которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений. Сохраняется многоканальность предоставления федеральной финансовой помощи на поддержку инвестиционной деятельности в субъектах Федерации.
Распределение этих средств производится без формализованной увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой в рамках Федерального фонда финансовой поддержки регионов и Фонда софинансирования социальных расходов, существенно снижая эффект от предоставления межбюджетных трансфертов в целом.
В связи с этим очевидна необходимость системного подхода к предоставлению межбюджетной помощи на основе применения следующих базовых принципов бюджетного регулирования.
1) Федеральная финансовая поддержка бюджетов других уровней должна формироваться как единая система, цель которой – создание стабильных условий функционирования региональных и муниципальных финансов, обеспечивающих максимально эффективное использование финансовых ресурсов для предоставления государственных и муниципальных услуг. Данный принцип предполагает, что финансовая поддержка должна производиться таким образом, чтобы расходуемые по одному направлению средства не только не нарушали общих принципов и задач, решаемых по другим каналам, но и усиливали этот положительный эффект за счет комплексного характера финансовой помощи. Поэтому требуется тщательно проанализировать сложившуюся систему межбюджетных трансфертов с целью определения оптимального сочетания различных ее составляющих и исключения несогласованных между собой механизмов.
2) Необходимо обеспечение стабильности распределения финансовой помощи. Бюджетным кодексом РФ предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность межбюджетных отношений, в частности, законодательное закрепление разграничения поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов, а также положение о необходимости внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае необходимости изменения расходных обязательств в течение года: установление обязанности региональных властей осуществлять трехгодичное закрепление за местными бюджетами распределяемых между ними налогов, которые поступают в региональные бюджеты. Кроме того, введено правило определения объема ФФПР на очередной год путем умножения объема Фонда, определенного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции. Тем не менее, указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, которые требуют определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.
В связи с этим необходимо по возможности отказаться от внесения на федеральном уровне изменений в налоговое и бюджетное законодательство в частности налогов и сборов, зачисляемых в территориальные бюджеты, а также установить исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению межбюджетных трансфертов могут быть уточнены. При этом необходимо обеспечить максимальную прозрачность их расчета.
Кроме того, следует внести изменения в Бюджетный кодекс РФ в части обязательного предоставления основных видов межбюджетных трансфертов, включая их распределение между субъектами Федерации, в составе материалов к проекту федерального бюджета на очередной финансовый год.
3) Должны быть определены цели и задачи каждого элемента системы межбюджетных трансфертов. Установление нескольких целей для одной формы поддержки может привести к тому, что ни одна их них не будет эффективно достигнута. Этот принцип полностью отвечает реформе бюджетного процесса в части перехода на бюджетирование, ориентированное на результат.
Практически потребуется не только сформировать систему целей и задач, но, что немаловажно, определить перечень показателей результативности эффективности предоставляемых трансфертов, чтобы на основе мониторинга этих показателей можно было принимать решения об оптимизации используемых инструментов межбюджетного регулирования, о совершенствовании методологии распределения финансовой поддержки, объемах соответствующего финансирования.
Данное условие соответствует основным положениям программно-целевого метода бюджетного планирования. То есть, необходимо наличие регулярной процедуры оценки обоснованности используемых механизмов, в том числе с помощью оценки финансово-экономических последствий от изменения структуры и параметров конкретных составляющих как всей системы межбюджетной поддержки, так и в рамках каждого из направлений.
Совершенствование механизмов распределения иных видов финансовой помощи. В настоящее время средства инвестиционной финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета предоставляются через разрозненные, не связанные друг с другом направления, механизмы распределения и условия предоставления: субсидии на дорожное хозяйство, программа сокращения различий в уровне социально-экономического развития субъектов Федерации, программы регионального паритета, средства, направляемые на создание объектов региональной муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы.
С учетом разграничения полномочий между уровнями власти представляется целесообразным повысить возможность органов государственной власти субъектов Федерации участвовать в определении конкретных направлений расходования (объектов финансирования) инвестиционных средств, получаемых из федерального бюджета.
Необходимо разработать единый порядок распределения средств Фонда регионального развития, на основании которого финансовая помощь должна распределяться на единых принципах для всех регионов и осуществляться при соблюдении региональными и местными органами власти установленных минимальных требований, в частности, соответствующих долей софинансирования.
Важно использовать весь имеющийся потенциал федеральной инвестиционной поддержки путем консолидации разрозненных элементов в тесной привязке к целевым ориентирам, заложенным в среднесрочной программе социально-экономического развития страны.
Так как средства ФРР призваны содействовать регионам в решении наиболее острых социально-экономических проблем, а распределение этого Фонда должно осуществляться с учетом уровня изношенности социальной и инженерной инфраструктуры, а также уровня отставания в обеспеченности этой инфраструктурой относительно среднего по стране уровня, необходимо установить четкие критерии процедуры отбора получателей этих средств.
Необходимо также утвердить порядок расчета долей софинансирования из федерального бюджета, который учитывал бы уровень нуждаемости и бюджетной обеспеченности региона, а также порядок реализации положений Бюджетного кодекса РФ в части возможного предоставления этих средств как источника доходов региональных фондов муниципального развития.
Развитие мониторинга и контроля реализации федеральных полномочий, передаваемых региональным и муниципальным органам власти. Осуществление субъектами Федерации делегируемых полномочий, финансируемых за счет субвенций из Фонда компенсации, требует разработки и внедрения механизмов мониторинга оценки эффективности их реализации региональными органами власти. Необходимо на основе отчетных данных по использованию субвенций Федерального фонда компенсаций в 2005 году внести изменение в порядок предоставления отчетности субъектов Федерации реализации этих полномочий, ввести в практику ежегодные доклады соответствующих министерств и ведомств по оценке эффективности расходования средств Фонда компенсации. Развитие системы мониторинга и контроля реализации переданных федеральных полномочий будет способствовать своевременному выявлению недостатков в исполнении этой функции и внесению необходимых уточнений в федеральное законодательство.
Другим важным направлением работы будет подготовка предложений по совершенствованию механизма распределения субвенции на исполнение федеральных полномочий в субъектах Федерации. этот процесс должен включать в себя оценку равномерности и достаточности распределения средств, оптимизацию состава исходных данных, в том числе путем введения новых форм отчетности о контингенте получателей соответствующей поддержки.
Повешение значения стимулирующих видов финансовой помощи. Реформа разграничения полномочий органов власти регионов. При этом они продолжают выполнять значимые для страны социальные и экономические функции. В связи с этим особую роль приобретает такая форма финансовой помощи, которая, с одной стороны, поддерживала бы определенные направления бюджетной политики региональных и местных органов власти, а с другой, не являлась бы чрезмерным вмешательством в эту политику.
Успешный опыт применения Фонда софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы жилищно-коммунального хозяйства позволяет сделать вывод о целесообразности расширения применения этой формы поддержки. Необходимо определить круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть использованы для софинансирования, установить четкие критерии определения условий получения этой финансовой помощи, порядок ее формирования и распределения.
Хорошо зарекомендовал себя Фонд реформирования региональных финансов как инструмент, стимулирующий государственные органы власти субъектов Федерации повышать качество управления общественными финансами. Регионы – получатели субсидий из этого Фонда достигли значительных результатов в реформировании региональных финансов.
В 2005 году на смену ему пришел Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, методика распределения которого изменена с учетом проводимых реформ. Новая методология предусматривает возможность проведения обособленных конкурсов между субъектами Федерации и между муниципальными образованиями.
Формирование Фонда, безусловно, сохраняет свою актуальность в период проведения реформ – бюджетной, местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий, административной. При этом могут быть рассмотрены вопросы снижения ограничений для муниципальных образований по участию в отборе на получение субсидии из него, установленных в настоящее время в виде минимальной численности населения муниципалитетов.
Повышение бюджетной дисциплины субъектов Федерации и муниципальных образований. Бюджетным законодательством РФ установлен ряд параметров формирования и исполнения бюджетов, соблюдение которых строго обязательно. В отношении территориальных бюджетов - предельные размеры долга и дефицита, расходы на обслуживание долга, соотношение текущих расходов и доходов бюджетов, зарплата госаппарата и д.р.
Однако по результатам мониторинга, поведенного Минфином России, выявлено хроническое нарушением рядом регионов данных ограничений. И, несмотря на утверждение в ежегодном законе о федеральном бюджете права приостанавливать перечисление межбюджетных трансфертов получателям, нарушающим бюджетное законодательство, реализация этого права не получила системного воплощения. Это связано с отсутствием процедуры, последовательности действий и ответственных ведомств по применению санкций к субъектам Федерации, нарушающим бюджетное законодательство.
Несоблюдение ограничений, установленных бюджетным кодексом РФ, приводит не только к снижению устойчивости субфедеральных бюджетов, допускающих, в частности, превышение показателя долговой нагрузки, но и к нарушению единого правового пространства в части межбюджетных отношений. Поэтому необходимо ввести соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, уточняющие как сами требования, так и порядок принуждения к их соблюдению, а также разработать детальный порядок, устанавливающий методику оценки соблюдения требований бюджетного законодательства и регламент действий федерального центра в данном случае, включая экономические и административные механизмы.
Предупреждение возникновения неплатежеспособности и оздоровления региональных и муниципальных финансов. Согласно бюджетному законодательству в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, имеющих значительную просроченную задолженность по расходным обязательствам может быть введена временная финансовая администрация.
В отношении высокодотационных регионов предусмотрена процедура заключения соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению собственных налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Федерации, а также по осуществлению контроля за их исполнением. Аналогичные нормы действуют и в отношении муниципальных образований.
Чтобы избежать этих экстренных мер необходима профилактика неплатежеспособности регионов и муниципальных образований, а также выявление наиболее распространенных проблем, приводящих к невыполнению расходных обязательств, на основе чего будут утверждены типовые мероприятия по восстановлению платежеспособности и оздоровлению региональных и муниципальных финансов.
При этом особое внимание необходимо уделить разработке мер по упреждению возникновения неплатежеспособности. В связи с этим целесообразно предусмотреть введение на федеральном уровне регулярного мониторинга и оценки платежеспособности и качества управления общественными финансами регионов и аналогичных механизмов в отношении муниципальных образований – на уровне субъекта. Следует также разработать и утвердить регламент действий в процессе введения временной финансовой администрации.
Другое важное направление работы – установление различных условий осуществления бюджетного процесса для субъектов Федерации в зависимости от уровня их дотационности. Так, в отношении высокодотационных регионов и органов местного самоуправления необходимо законодательно вводить дополнительные требования по эффективности использования бюджетных средств, включающие:
- независимую экспертизу проектов бюджетов с последующим обнародованием заключения по результатам экспертизы;
- дополнительные ограничения на объем государственного (муниципального) долга и величину дефицита бюджета;
- запрет на финансирование из бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований прочих расходных обязательств в случае, если не профинансированные первоочередные социальные обязательства в полном объеме;
- утверждение вышестоящим уровнем власти предельных нормативов численности государственных и муниципальных служащих и работников бюджетной сферы и предельных затрат на их содержание;
- систему дополнительных ограничений для субъектов Федерации и муниципальных образований, получающих дотации из вышестоящего бюджета в размере более 80% бюджета данного субъекта.
Следует применить процедуру дифференцирования степени самостоятельности, объема прав и ограничений в отношении региональных и местных властей в зависимости от уровня дотационности. Необходимо также усовершенствовать процедуру заключения и исполнения соглашений об оздоровлении государственных финансов, включив в них четкие права и обязанности сторон в случае нарушения условий соглашений, регламентировать методы финансового и административного воздействия в отношении нарушителей.
Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, влекущих увеличение бюджетных расходов. Главный недостаток действующей системы оказания финансовой поддержки в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий – отсутствие четкого алгоритма поведения в этой ситуации органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Не разработаны также формализованная оценка рисков и ущерба, критерии расходных потребностей и механизм софинансирования из федерального бюджета ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций межрегионального и межмуниципального масштаба.
Такая система федеральной поддержки должна быть создана. Причем она должна не только эффективно содействовать ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций, но и стимулировать проведение региональными органами власти профилактических мер по их предупреждению.
Одновременно целесообразно стимулировать расширение практики использования механизмов страхования от последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций.
Повышение результативности бюджетных расходов и совершенствование среднесрочного планирования. Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, начата работа по реформированию управления бюджетными расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат.
При этом, смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами не ограничивается только федеральным уровнем. Оно затронет и территориальные бюджеты. То есть по мере отработки соответствующих этапов реформы на федеральном уровне, следует распространять этот опыт на бюджетный процесс в регионах и муниципалитетах.
Реформирование бюджетного процесса должно обязательно учитываться в программах реформирования общественных финансов, реализуемых в рамках Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Внедрение бюджетирования по результатам на региональном уровне тесно связано с необходимостью изменения действующего федерального и регионального законодательства в части организационно-правовых форм организаций бюджетной сферы, планирования и управления финансами, определения полномочий ответственных менеджеров, изменения системы отчетности, создания систем управленческого учета и управления качеством, систем текущего мониторинга и контроля за результатами. Кроме этого, требуется разработка соответствующих методических рекомендаций, в том числе, по определению себестоимости бюджетной услуги, по разработке системы сбалансированных целевых показателей, а также системы показателей работы финансовых и операционных менеджеров.
Практика регулирования процесса перспективного финансового планирования в региональном и муниципальном законодательстве сводится, как правило, только к воспроизведению норм федерального законодательства, при этом в значительном числе субъектов Федерации правовое регулирование среднесрочного планирования вообще ответствует.
В целях совершенствования процесса среднесрочного финансового планирования на территориальном уровне целесообразно внести в Бюджетный кодекс РФ положения, обязывающие региональные и муниципальные власти проводить правовое регулирование.
Минфину России необходимо разработать методические рекомендации по среднесрочному финансовому планированию для субъектов Федерации и муниципальных образований по применению целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей бюджетных средств.
Совершенствование системы управления региональным и муниципальным долгом. В Бюджетном кодексе РФ уже заложены основы управления региональным и муниципальным долгом, в частности, определены понятия и состав долга, установлены ограничения его размера.
Хотя к настоящему моменту некоторые регионы и муниципальные образования имеют практику управления своим государственным и муниципальным долгом. К общим недостаткам можно отнести отсутствие управления условными обязательствами и процедур управления рисками, низкий уровень аналитических возможностей информационных систем, неполный учет обязательств, отсутствие связи информационных систем с системами бюджетного учета и планирования и др. Для перехода к управлению долгом требуется четкое определение форм бюджетных обязательств, внедрение новых правил их учета, развитие системы планирования и управления долговыми обязательствами.
Чтобы не допускать дефолта по обязательствам при разделении или объединении муниципальных образований, осуществляемых в рамках реформы местного самоуправления, предстоит разработать порядок передачи и закрепления обязательств по прямым и условным обязательствам за образуемыми муниципалитетами.
Для совершенствования системы управления долгом на региональном и муниципальном уровне Минфину РФ необходимо оказать методическую помощь, которая должна содержать описание основных рекомендуемых процедур управления заимствованиями и учета обязательств.
Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов. Прозрачность является лучшим средством контроля со стороны общества за эффективностью управления общественными финансами. В качественной информации о бюджете заинтересованы не только органы, осуществляющие управление общественными финансами, но и граждане, кредиторы, субъекты хозяйственной деятельности.
Важнейшей проблемой, в связи с началом реализации Федерального закона № 131-ФЗ является крайне ограниченный набор данных в разрезе муниципальных образований не только поселенческого и районного типа. Для эффективного исполнения полномочий по формированию и распределению межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям необходим определенный перечень показателей по всем муниципалитетам, характеризующий уровень развития экономики, демографические, климатические и др. особенности территории.
В соответствии с разграничением полномочий между уровнями власти в Бюджетный кодекс РФ введена норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы с представлением реестров субъектов Федерации и сводов реестров муниципальных образований в Минфин России. Предстоит разработать порядок формирования, ведения и распространения единой информационной базы, характеризующей состояние и качество управления территориальными бюджетами. Кроме того, целесообразно разработать единые принципы составления статистической информации на всех уровнях государственной власти для согласованности региональных и муниципальных показателей с показателями федерального уровня.
Расширение функций аудита сектора государственного управления на региональном и муниципальном уровнях. В связи со смещением акцентов бюджетного процесса с управления затратами на управление результатами возникла потребность существенно расширить функции аудита управления общественными финансами.
В Российской Федерации аудиторские функции частично исполняют счетные палаты, имеющие статус высших контрольных органов. Их функция – контроль за исполнением бюджета, анализ его отклонений, определение эффективности и целесообразности расходования средств. В то же время счетные палаты не готовят аудиторское заключение и не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
Переход к бюджетированию требует не только контроля правильности расходования бюджетных средств, но и оценка результативности их использования по каждому бюджетному году и в целом при завершении бюджетной программы. Поэтому необходимо ввести аудиторские фирмы, которые должны быть расширены и работать на комплексе мер как независимые аудиторы.
Совершенствование законодательства субъектов Федерации. Согласно федеральному законодательству о разграничении полномочий между уровнями бюджетной системы нормативно-правовое регулирование вопросов, отнесенных к полномочиям органов региональной и муниципальной власти, должно осуществляться региональными и местными органами власти. В ст. 85 и 86 БК РФ конкретизирована деятельность регионов и муниципальных образований по нормативно – правовому регулированию в связи с исполнением ими расходных обязательств.
Все это требует существенного расширения региональных нормативно-правовых баз, внесения изменений в действующие и принятии множества новых законов и постановлений. Поэтому в ближайшие годы необходимо интенсифицировать работу по оказанию помощи региональным и местным органам власти по разработке соответствующих нормативно-правовых актов, созданию единой правовой базы, доступной всем заинтересованным лицам.
Реализация предлагаемых на 2006-2008 годы мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна обеспечить завершение в целом процесса системного реформирования межбюджетных отношений, создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.
3.2. Роль межбюджетного регулирования в условиях
реформирования местного самоуправления
Реформы местного самоуправления направлены на развитие экономического потенциала и на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора. Один из подходов к решению поставленных задач состоит в закреплении за каждым уровнем бюджетной системы тех видов доходных источников и тех расходных полномочий, администрирования которых наиболее эффективно на соответствующем уровне бюджетной системы.
Однако, на мой взгляд, это не всегда приводит к желаемым результатам. Ведь можно определить перечень налогов, исполнения по которым в значительной мере зависит от мер по увеличению налогового потенциала, принимаемых местными органами власти, но само по себе это не гарантирует, что местные органы власти будут прилагать необходимые усилия для увеличения налогового потенциала. Можно определить виды бюджетных услуг, оказание которых наиболее эффективно именно данным уровнем бюджетной системы, однако это не означает, что органы местного самоуправления будут стремиться к повышению эффективности бюджетных расходов.
Органы местного самоуправления могут выбрать для себя иной путь решения проблемы нехватки средств – за счет получения дополнительной финансовой помощи из регионального бюджета вследствие сокращения доходов и принятия обязательств, не обеспеченных необходимыми доходами. Поэтому задача региональных органов государственной власти – ориентировать муниципалитеты на самостоятельною реализацию собственных доходных и расходных полномочий.
Стремление муниципальных образований получать дополнительную финансовую помощь и поступление по дополнительным нормативам по налогам столь велико, что вполне уместно возникает вопрос: почему бы не использовать финансовую помощь в качестве инструмента для создания стимулов.
Распределение средств между бюджетами муниципальных образований осуществляется по той или иной методике (технологии) межбюджетного регулирования, поэтому ее выбор приобретает особое значение.
В настоящее время можно выделить три принципиальные методики межбюджетного регулирования: “подушевая методика”, “методика покрытия расчетного финансового разрыва” и “методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности”.
Сущность подушевой методики заключается в распределении муниципальном образовании финансовой помощи и налоговых поступлений по дополнительным нормативам отчислений пропорционально численности населения, проживающего на их территории. В результате на одного жителя приходится одинаковый объем расчетных дотаций. Преимущества данной методики очевидны. Она проста в применении. Имея информацию об общем объеме финансовой помощи, выделяемой на очередной финансовый год из бюджета субъекта РФ, органы местного самоуправления каждого муниципального образования могут самостоятельно определить объем расчетной дотации, причитающейся им на очередной финансовый год. Во-вторых, эта методика оказывает определенное стимулирующее воздействие. Муниципальные образования получают расчетный объем финансовой помощи в независимости от объема собираемых в бюджет территории доходов по минимальным нормативам отчислений, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ. Объем финансовой помощи так же не зависит от объема расходов, фактически произведенных в прошлом году, или от планируемого объема на очередной финансовый год. Соответственно, объем финансовой помощи не уменьшится, если территория мобилизует налоговые поступления или примет меры по оптимизации бюджетных расходов (например, откажется от финансирования бюджетных учреждений, востребованность бюджетных услуг которых со стороны населения мало, или найдет иной более дешевый способ оказания населению бюджетных услуг). Высвободившиеся в результате перечисленных мер средства по решению органов местного самоуправления могут быть направлены на решение иных вопросов местного значения.
Существенный недостаток данной методики заключается в том, что она не учитывает объективные различия в экономических потенциалах муниципальных образований, а также объективные факторы, влияющие на стоимость оказания бюджетных услуг. Например, в Волгоградской области экономический потенциал некоторых муниципальных образований даже при высоком уровне мобилизации доходов сможет обеспечить лишь пятую часть минимальных расходных обязательств территории. Таковыми территориями, прежде всего, являются муниципальные районы, налоговый потенциал, который по естественным причинам ниже, чем в городских округах. Кроме того, именно в муниципальных районах предоставление бюджетных услуг осуществляется наиболее затратным способом. Например, для сельской местности характерно наличие школ с малокомплектными классами, где расходы на обучение одного учащегося (даже за вычетом расходов на заработную плату учителя). Также в сельской местности функционируют бюджетные учреждения, при отоплении которых используется одного из самых дорогих видов топлива – котельно-печное. Например, в Волгоградской области расходы муниципальных образований на приобретение котельно-печного топлива для нужд бюджетных учреждений составил в 2004г. 63 млн. руб., 2005г. – 73 млн. руб., прогнозируемая потребность в 2006г. – около 100 млн. руб.
Поэтому применение в Волгоградской области данной методики в ее классической интерпретации могло привести к возникновению ситуации, когда бюджеты ряда муниципальных районов были бы обеспечены доходами только для финансирования заработной платы и коммунальных услуг, а по отдельным районам не хватило бы средств даже на это.
Альтернативой подушевой методики межбюджетного регулирования является методика покрытия расчетного финансового разрыва, особенность которой заключается в ориентации на 100-процентное обеспечение минимальных расходов муниципалитета. В этом случае расчетная финансовая помощь определяется как разница между минимальными расходами и минимальными доходами, которые могут быть получены в бюджет муниципального образования по минимальным нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ. При этом для всех муниципальных образований применяется одна методика расчета минимальных расходных обязательств и доходов.
К преимуществам данной методики можно отнести простоту покрытия расчетного финансового разрыва. Орган, формирующий бюджет муниципального образования, по доведенной ему методике формирования межбюджетных отношений может самостоятельно просчитать собственные минимальные расходы и минимальные доходы, которые будут учтены муниципалитету при расчете финансовой помощи. Кроме того, применение данной методики обеспечивает бюджет муниципального образования средствами, недостающими ему для полного финансирования минимальных расходов.
Основной недостаток данной методики – отсутствие какого-либо стимулирующего воздействия, что само по себе парализует любую разумную инициативу муниципалитетов по увеличению доходов и повышению эффективности бюджетных расходов. В условиях, когда применяется технология покрытия расчетного финансового разрыва, деятельность местного самоуправления по развитию собственного налогового потенциала приведет к тому, что в следующем финансовой году данному муниципальному образованию минимальные доходы будут просчитаны в большем объеме, соответственно, расчетный финансовый разрыв будет меньше, а вместе с ним уменьшиться и объем расчетной финансовой помощи. К аналогичным последствиям приведет и оптимизация бюджетных расходов.
Еще один недостаток этой методики заключается в том, что муниципальное образование, стремящееся привлечь дополнительные средства из вышестоящего бюджета, может добиться желаемого лишь увеличивая объем расходов, на финансирование которых регион увеличит объем дотации. В результате происходит увеличение сети бюджетных учреждений, рост штатной численности работников. Как это ни парадоксально, но стремление органов государственной власти субъектов РФ обеспечить бюджеты муниципальных образований средствами, необходимыми для полного финансирования минимальных расходов, приводит к возникновению у регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований дополнительных расходных обязательств, не увязанных с реальной потребностью и неподкрепленных дополнительными источниками доходов. В результате увеличивается дефицит бюджета субъектов РФ, сокращаются расходы инвестиционного, капитального характера, а затем и иные текущие расходы бюджетов.
Решить данную проблему призвана методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.
В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» заложены основы новой методики межбюджетного регулирования, позволяющий сформировать стимулы для развития налогового потенциала территории. Однако непосредственно в законе сформированы лишь некоторые стимулы, а реализация иных стимулов возможна лишь при определенном построении методики бюджетного регулирования. Задача региональных органов власти – максимально использовать потенциальные возможности межбюджетного регулирования, данные новым бюджетным законодательством.
Применение методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности позволяет сформулировать следующие стимулы.
Первый стимул побуждает к увеличению неналоговых доходов. В соответствии с п. 3 ст. 138 и п. 4 ст. 142.1 Бюджетного кодекса РФ при расчете уровня бюджетной обеспеченности неналоговые доходы не учитываются, соответственно, дополнительные поступления не приведут к уменьшению в следующем финансовом году расчетного объема дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Поэтому, чем выше удельный вес неналоговых доходов в бюджете, тем в большей степени будет сбалансирован бюджет муниципального образования. При этом отметим, что неналоговые доходы (прежде всего арендная плата и часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, подлежащая зачислению в муниципальный бюджет), наиболее эффективно администрируются на местном уровне.
Второй стимул побуждает к увеличению налоговых доходов, зачисляемых в бюджет муниципального образования по минимальным нормативам отчислений, установленным Бюджетным кодексом РФ.
Развитие по второму сценарию необходимо предотвратить. Поставленная задача решается благодаря применению «коэффициента покрытия», используемых при определении объема регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и регионального фонда финансовой поддержки поселений. Суть данного механизма заключается в следующем: объем фонда финансовой поддержки определяется как сумма расчетных финансовых разрывов бюджетов муниципальных образований. Полученная сумма корректируется на коэффициент, установленный законом субъектов РФ – «коэффициент покрытия»:
где: ОФФП – областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов;
К – коэффициент покрытия (на 2006г. составляет 0,9);
(Рiмр(го) – Дiмр(го)) – финансовый разрыв бюджета муниципального района, причем: Рiмр(го) – объем минимальных расходных обязательств, просчитанных муниципальному району в соответствии с областной методикой формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год;
Дiмр(го) – объем неналоговых и налоговых доходов, рассчитанным муниципальному району по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ в соответствии с областной методикой формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.
При выравнивании уровня бюджетной обеспеченности, между муниципальными районами распределяется 90% средств, необходимых для полного покрытия консолидированного финансового разрыва. Соответственно, чем больше у муниципального образования первоначальный финансовый разрыв, тем больше средств оно недополучит для полного обеспечения сбалансированности.
Аналогичная закономерность возникает и при увеличении расходных обязательств, учитываемых муниципальному образованию при расчете финансовой помощи. Рост расходов приводит к увеличению финансового разрыва, вследствие чего применение коэффициента покрытия ведет к увеличению «потери» бюджета муниципального образования по финансовой помощи.
Таким образом, применение коэффициентов покрытия при расчете региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований позволяет сформировать третий стимул – оптимизацию бюджетных расходов. Отказ от полного выравнивания уровня бюджетной обеспеченности способно дать положительный импульс к саморазвитию муниципального образования.
Четвертый стимул сформулирован непосредственно в Бюджетном кодексе РФ и ориентирует муниципальные образования на увеличение поступлений по налогам, передаваемым им по дополнительным нормативам отчислений, заменяющим расчетные дотации. В соответствии с п. 4 ст. 137 и п. 4 ст. 138 Бюджетного кодекса РФ средства, полученные по дополнительным нормативам сверх расчетного объема дотации, при последующем распределении финансовой помощи не учитываются, потери не компенсируются.
Несмотря на перечисленные преимущества методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, в целях объективности анализа необходимо остановиться и на ее недостатках.
Это сложность расчетов, которая заключается в том, что расчетный объем финансовой помощи муниципальному образованию в рамках данной методики определяется с учетом показателей в среднем по муниципальным образованиям. В результате, они, даже имея методику расчета налогового потенциала минимальных расходных обязательств, применяемых при определении объемов региональных фондов финансовой поддержки, не может самостоятельно рассчитать объем причитающейся ей дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
Не в полной мире учитываются объективные различия экономических потенциалов территорий. Соответственно, за счет более высокого уровня неналоговых доходов бюджеты городских округов будут в большей степени сбалансированы, чем бюджеты муниципальных районов.
Что же происходит со средствами, «сэкономленными» в результате применения коэффициентов покрытия? Они также распределяются между муниципальными образованиями, но в рамках иной межбюджетной технологии – через дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных районов.
Например, в Волгоградской области в 2006г. объем дотаций на обеспечение сбалансированности определяется по единой для всех муниципальных районов методике по следующей формуле:
где: Дi
1 – дотация i – му бюджету муниципального района, имеющему после выравнивания уровня бюджетной обеспеченности из ОФФП непокрытый расчетный финансовый разрыв. Дотация – это 90% от разрыва.
Д
i
2 – дотация i – му бюджету муниципального района, у которого удельный вес расходов на выплату зарплаты работникам бюджета и оплата коммунальных услуг составила более 50%, предусматриваются дотации, объем которой составит:
где: Д2 - объем средств бюджетам муниципальных районов на обеспечение сбалансированности;
Р
i – размер доходов бюджета за
О
i – отношение первоочередных расходов с доходами для i – го муниципального района, выбранного для дотаций, отнесенное к среднему аналогичному показателю по всем муниципальным районам.
Дотации на обеспечение сбалансированности компенсируют недостатки методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, но при этом сохранить преимущества данной технологии межбюджетного регулирования.
Заключение
На основе изложенного материала можно сделать следующий вывод:
Финансовая политика – это совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций.
Вся система управления финансами базируется на финансовой политике государства. В разработке финансовой политики участвуют законодательная и исполнительная ветви власти. В современной России, в силу особенностей ее конституционного строя, приоритет в разработке финансовой политики принадлежит Президенту РФ, который в ежегодных посланиях Федеральному Собранию определяет основные направления финансовой политики на текущий год и на перспективу. Правительство РФ должно действовать в рамках этого послания с целью реализации основных направлений развития экономики и обеспечения социальной стабильности в обществе. При этом Правительство РФ, как часть исполнительной вести власти, разрабатывает проекты законов, необходимых для реализации финансовой политики и вносит их в Государственную Думу для рассмотрения и принятия. Если государственная Дума не принимает закон или принимает его с корректировками, искажающими или изменяющими основные содержания закона, и это не позволяет исполнительной ветви власти осуществлять финансовую политику в предполагаемом направлении, Правительство РФ должно либо добиться принятия нужного ему закона, либо уйти в отставку. Опыт взаимодействия Правительства РФ и Госдумы современной России свидетельствует о постоянном противостоянии, в силу чего до сих пор нет определенности ни в экономической, ни в финансовой политике.
Важная составная часть финансовой политики – установление финансового механизма, при помощи которого происходит осуществление всей деятельности государства в области финансов.
Финансовая политика включает в себя: бюджетную, налоговую, денежную, кредитную, ценовую и таможенную политику.
Создание рыночных отношений немыслимо без проведения принципиально новой финансовой политики. Проведение такой политики потребовало в первую очередь основополагающих теоретических разработок, анализа и учета действующей практики при проведении реформ для оперативного внесения соответствующих коррективов. Однако к началу проведения реформ такие разработки по финансово-бюджетным вопросам были сформулированы на декларативном уровне и фактически реформы начали проводиться методом проб и ошибок.
Финансовая политика, как часть системы управления финансами, является прерогативой федеральных органов управления. На уровне субъектов Федерации возможности принятия решений ограничены, и функции органов власти субъектов Федерации в финансовой политике незначительны. Эти функции ограничиваются бюджетом и местными налогами. Руководители субъектов Федерации участвуют в выработке финансовой политики государства как члены Совета Федерации, но это не расширяет их функции в принятии решений в данной области.
В то же время финансовая политика – относительно самостоятельная сфера деятельности государства, важнейшее средство реализации политики государства в любой области общественной деятельности.
При выработке финансовой политики следует исходить из конкретных особенностей исторического развития общества. Она должна учитывать специфику внутренней и международной обстановки, реальные экономические и финансовые возможности страны. Учет текущих особенностей должен дополняться изучением опыта использования экономического и финансового механизма, новых тенденций развития, а также мирового опыта.
В процессе проведения финансовой политики особенно важное требование обеспечения ее взаимосвязи с другими составными частями экономической политики: кредитной, ценовой, денежной.
Оценка результатов финансовой политики государства основывается на ее соответствии интересам общества и большинства его социальных групп, а также на достигнутых результатах, вытекающих из поставленных целей и задач.
В своей курсовой работе мною было рассмотрено много аспектов финансовой политики, многие проблемы были затронуты.
Мною было представлена бюджетная система ФРГ, наиболее привлекательная для РФ на данном этапе развития. Конечно, ее применение для Российской Федерации недопустимо в настоящее время, но из нее можно почерпнуть много важного опыта и ценной информации.
Проблема, на которой я остановила свое внимание – это межбюджетные отношения в Российской Федерации в рамках функционирования современной финансовой политики. Реформы местного самоуправления последних лет были направлены на развитие экономического потенциала и на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора. Один из подходов к решению поставленной задачи состоит в закреплении за каждым уровнем бюджетной системы тех видов доходных источников и тех расходных полномочий, администрирования которых наиболее эффективно на соответствующем уровне бюджетной системы. Отношении между бюджетами муниципальных образований сейчас не очень простые и проблемы финансирования стоят очень остро. Задача региональных органов государственной власти состоит в том, что необходимо ориентировать муниципалитеты на самостоятельною реализацию собственных доходных и расходных полномочий.
Поэтому для решения всех проблем, обозначенных в курсовой работе необходимо усовершенствовать законодательную базу Российской Федерации о области функционирования финансовой политики.
Список литературы
1. А.М. Бабич. Финансы.- Москва: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. – с.200.
2. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов/ Под. Ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. – М.: Юрайт. 1999. – с. 345.
3. Бюджетные отношения в Российской Федерации:/ Под ред. В.Н. Лексика. – М.: Формула права, 2001г. – с. 345.
4. Бюджетный кодекс РФ с измен. и доп. от 15.04.2003 г.
5. Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. – М., 2002., с. 250.
6. Годин А.М., Шапорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. – М., 2002, с. 437.
7. Дадашев А.З. Финансовая система России: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА, 1997. – с. 120.
8. Журавлев В.В. Государственный бюджет: конспект лекций. – СПб.: Политехника, 2000. – с. 350.
9. Журнал «Финансы»: Под ред. Ю.М. Артемова. № 1, 2006г.- с.3.
10. Журнал «Финансы»: Под ред. Ю.М. Артемова. № 12, 2005г.-с. 10, 18, 52.
11. Журнал «Финансы»: Под ред. Ю.М. Артемова. № 4, 2006г.- с.8.
12. Журнал «Финансы»: Под ред. Ю.М. Артемова. № 9, 2006г. – с.7, 67.
13. Игудин А.Г. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации. – СПб., 1999. – с. 180.
14. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2000. Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998г. № 862
15. Миляков Н.В. Финансы: Курс лекций. – М.: ИНФРА-М, 2002.
16. Никитин С.Я. Государственное финансовое и денежно-кредитное регулирование экономики. - СПб.: Изд. СПбУЭФ, 1996. – с.345.
17. О бюджетной политике на 2007г. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 24 апреля 2006г.
18. Российский статистический ежегодник. 2000: Стат. Сб./ Госкомстат России. – М.: Госкомстат России, 2005. – с.15-18
19. Сабанти Б.М. Финансы современной России: Учеб. Пособие. – СПб.: Изд. СПбУЭФ, 1999. – с539.
20. Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996г. № 1095.
21. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
22. Финансово-кредитный энциклопедический словарь/ Кол. авторов; под общей ред. А.Г. Грязновой. – М.: Финансы и статистика, 2002.
23. Финансы, денежное обращение, кредит: Учебник/ Под ред. Г.Б.Поляка. – М.: ЮНИТИ,
24. Финансы, денежное обращение, кредит: Учебник/ Под ред. Л.А. Дробозиной. – М.: ЮНИТИ,
25. Финансы: Учеб. пособие/ Под. ред. А.М. Ковалевой. Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: Финансы и статистика. 1998 – с. 384.
26. Финансы: Учебник/ Под ред. Л.А. Дробозиной. – М.: ЮНИТИ, 1999. с. 256.
27. Финансы: Учебник/ Под ред. М.В. Романовского. – М.: Перспектива, 2000, с. 113.
28. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. – М.: Дело, 2002. – с. 345.
29. http//www.minfin.ru
30. http//www.budget.ru
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
Рис. 2. Организационная структура территориального органа Министерства финансов ФРГ – Главной финансовой дирекции
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
Таблица 2
Распределение основных доходных полномочий (в части налоговых поступлений) между уровнями бюджетов в ФРГ
| Федеральный бюджет | Бюджеты федеральных земель | Коммунальный (муниципальный) бюджет |
| Налоговые доходы, зачисляемые в соответствующие уровни бюджетов в полном объеме | ||
| Страховой налог Акцизы на нефтепродукты Спиртосодержащие продукты, кофе, табак | Налог на наследование и дарение Налог на транспортные средства Налог на пиво Налог на лотереи и казино Налог на противопожарную безопасность Налог на приобретение земельного участка | Промысловый налог Налог на землю Местные налоги (на напитки, на упаковку, на собак, на охоту и рыболовство, на рекреацию и т.д.) |
| Регулирующие налоги | ||
| Часть совместных налогов: на заработную плату и доходы, на прибыль, НДС, процентные вычеты | Часть совместных налогов: на заработную плату и доходы, на прибыль, НДС, процентные вычеты | Часть совместных налогов: на заработную плату и доходы, НДС, процентные вычеты |
Таблица 3
| Федеральный бюджет | Земельный бюджет | Муниципальный бюджет |
| Социальная защита населения Национальная оборона и национальная безопасность Транспортная инфраструктура и содержание федеральных автодорог | Развитие культуры и среднего образования Защита предпринимательства Общественная безопасность Налоговое администрирование | Развитие культуры и дошкольного образования Транспортное обеспечение дорог Здравоохранение |
ПРИЛОЖЕНИЕ 3
Примечание:
Рис. 3. Принципиальная схема федеральных бюджетных потоков в ФРГ
