Курсовая Особенности взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в рамках субъе
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-25Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«СЕВЕРО – КАВКАЗСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Курсовая работа
на тему:
«Особенности взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в рамках субъекта Российской Федерации»
Выполнила студентка
факультета ГМУ
группы 535
Ковалева Карина
Научный руководитель
Тер-Акопян О.К.
Ростов-на-Дону
2010
Содержание
Введение.. 3
Глава I. Направления и механизмы взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением в РФ 7
1.1. Особенности механизма взаимодействия субъектов властной вертикали.. 7
1.2 Нормативно-правовая основа взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации.. 13
Глава II. Практика взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на примере Ростовской области... 18
2.1.Анализ основных направлений реализации закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в условиях Ростовской области 18
2.2 Взаимоотношения между органами государственной власти Ростовской области и органами местного самоуправления. 23
Заключение.. 27
Использованная литература.. 30
Введение
Одним из правовых явлений, характеризующих подлинно демократическое государство, является реально действующий институт местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).
Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху»[1][1]. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.
Проблема взаимодействия органов местного самоуправления с государственной властью, а так же реализация функций государственного управления на местном уровне является сегодня актуальной как никогда.
Актуальность темы курсовой работы определяется сложным и противоречивым характером взаимодействия двух до определенной степени независимых систем социального управления: государственного управления и местного самоуправления. Эта проблема взаимодействия имела место на всех этапах развития Российского государства.
Степень научной разработанности темы. Тема самоуправления стала активно разрабатываться в отечественной науке со второй половины XIX века в связи с началом земской реформы (1864 г.). Русскими учеными В.П.Безобразовым, И.П.Белконским, А.И.Васильчиковым, Б.Б.Веселовским, А.Д.Градовским, А.Кизеветтером, Н.М.Коркуновым, Н.И.Лазаревским, М.И.Свешниковым, В.Трутовским анализировался западный опыт функционирования институтов самоуправления, разрабатывались основные принципы российского земского и городского самоуправления, его соотношение с государственной властью.
Проблемы городского самоуправления оказались в центре внимания научной мысли в начале XX века и освещались в работах К.Бюхера, А.Н.Рожкова, М.Покровского. Особо следует отметить немецкого социолога, философа и историка Макса Вебера, русских ученых Н.П. Анциферова и Л.А. Велихова, которые выделили городскую общину в качестве основного субъекта самоуправления.
Однако в начале XX века проблемы местного самоуправления в нашей стране (в отличие от многих других государств) перестали обсуждаться и исследоваться, а сам термин был выведен из научного и практического оборота. В советский период самоуправление, встроенное в единую иерархическую систему государственного управления, рассматривалось либо в контексте социального управления обществом, либо как производственное социалистическое самоуправление трудящихся. Проблемы общественного самоуправления вновь вышли на передний план науки и практики социального управления в связи с политикой перестройки (после 1985 г.).
Возрождение системы местного самоуправления в начале 1990-х гг. привело к резкому росту интереса ученых к проблематике местного самоуправления и различным аспектам его взаимодействия с государственной властью.
Местное самоуправление как социальный институт рассматривалось в трудах таких ученых, как Г.В.Барабашев, В.И.Васильев, Л.В. Гильченко, Н.А.Емельянов, А.А.Замотаев, И.И. Овчинников, А.Н.Широков.
Наиболее подробно проблемы становления местного самоуправления и его взаимодействия с государственным управлением на современном этапе освещались правоведами в рамках муниципального права. Следует назвать работы С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, А.Д.Казанчева, Е.М.Ковешникова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, В.И.Фадеева, А.Н. Писарева, Н.Л. Постового, В.Ф. Халипова, Е.С. Шугриной, В.А. Ясюнаса, где детально рассмотрены основы, принципы и полномочия местного самоуправления. В работе А.И.Коваленко показаны различия организации местного самоуправления в ряде субъектах РФ. Основы управления муниципальным хозяйством раскрыты в работе А.Г. Воронина. Новая отрасль научного знания - муниципальная наука представлена в работе А.Г.Гладышева.
Истории развития местного самоуправления посвящены работы В.Ф. Абрамова, А.Н. Верещагина, Л.Е. Лаптевой, З.Г.Френкеля, Н.В. Щербаковой, Е.С. Егоровой. Особенности организации различных моделей местного самоуправления в зарубежных странах анализируются в работах Н.Н. Рыбушкина, О.И.Зазнаева, А.И. Черкасова, В.Е.Чиркина.
В целом, современное научное знание характеризуется многообразием предметно-методологических подходов к анализу местного самоуправления: философского, экономического, политического, правового, социологического. Это связано, прежде всего, с многосторонностью и сложностью самого исследуемого явления, а также с теми конкретными задачами, которые ставят отдельные специалисты. Политологи исследуют местное самоуправление через призму проблемы политической власти; юристы обращаются к нему при анализе вопросов государственного управления; философы связывают его с общими вопросами самоорганизации. Значение организации эффективного управления на местах, а также особенности современной социальной ситуации, определяют необходимость пристального внимания к институту местного самоуправления со стороны социологической науки.
Актуальность проблемы и ее недостаточная разработанность послужили основанием для выбора ее в качестве темы настоящей курсовой работы.
Цель курсовой работы – рассмотреть механизм взаимодействия государственного управления и местного самоуправления и раскрыть его особенности на примере субъекта Российской Федерации.
Опираясь на исследования известных ученых, мы понимаем, что для реализации цели нашей работы, необходимо решить следующие задачи:
1. Выявить особенности механизма взаимодействия субъектов властной вертикали.
2. Раскрыть нормативно-правовую основу взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в РФ.
3. Проанализировать основные направления реализации закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в условиях Ростовской области.
4. Рассмотреть взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления на примере Ростовской области.
Объектом исследования является система публичной власти, включающая государственное управление и местное самоуправление, а предметом - взаимодействие органов государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации и в Ростовской области как социальный процесс.
Глава I. Направления и механизмы взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением в РФ
1.1. Особенности механизма взаимодействия субъектов властной вертикали
Механизм взаимодействия субъектов властной вертикали – система отношений органов власти в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу полномочий. Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на следующих принципах взаимодействия1:
- законности;
- добровольности;
- учета совместных интересов и взаимной ответственности;
- сохранения независимости муниципальной власти.
Взаимодействие органов государственного и муниципального управления при решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также принимаемые при этом правовые акты должны основываться на соблюдении требований федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и исключать возможность произвольных действий их участников. Основными формами взаимоотношений государственных и местных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.
Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, а также, если они связаны с расходованием финансовых средств, обусловливающих обязательное утверждение договора законодательным органом государственной власти и представительным органом местного самоуправления1.
Соглашения заключаются между главами государственных и местных органов исполнительной власти по вопросам, касающимся компетенции органов исполнительной власти и не требующим дополнительных финансовых ресурсов. Совместно создаваемые государственно-муниципальные организации выполняют общекоординационные задачи и функции. Такие организации могут принимать активное участие в разработке условий заключенных между органами государственной власти и местным самоуправлением договоров и соглашений, готовить проекты правовых актов и определять механизмы согласительных процедур решения вопросов совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления. Примером закрепления предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления является Устав г. Ростов - на - Дону.
При заключении договоров и соглашений о совместной деятельности и иных форм взаимодействия должна быть соблюдена добровольность. Не допускается включение в сферу договорных отношений тех муниципальных образований, которые не изъявили желания участвовать в совместном решении задач и функций.
В договорах и соглашениях, определяющих взаимные права и обязанности государственных и муниципальных органов, должны быть учтены законные интересы и права каждого из участников, а также юридическая ответственность сторон за неисполнение обязательств. Акты о совместном решении вопросов органами государственной власти и органами местного самоуправления не могут ограничивать гарантированную Конституцией РФ и федеральными законами самостоятельность местного самоуправления и нарушать уставы и положения муниципальных образований.
Также можно выделить такие формы взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления как1:
1. Правовое государственное регулирование местного самоуправления
2. Информационное обеспечение местного самоуправления, в том числе ознакомление органов местного самоуправления с проектами нормативных правовых актов органов государственной власти затрагивающих интересы местного самоуправления
3. Обращения органов и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам
4. Реализация представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ
5. Участие государственных должностных лиц в заседаниях представительных органов местного самоуправления
6. Совместная реализация органами государственной власти и местного самоуправления различных программ, в том числе их совместное финансирование
7. Реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
8. Временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти
9. Контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления
10. Отмена судами незаконных действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления.
Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям:
- сверху вниз;
- сверху вверх;
- по горизонтали.
Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют следующие виды связей:
1) субординационные – упорядочение сверху вниз, от вышестоящего уровня власти к нижестоящему. Субординационные связи возникают, прежде всего, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе.
2) реординационные – упорядочение снизу вверх, от нижестоящего уровня власти к вышестоящему. При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным органом государственной власти субъекта РФ законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе.
3) координационные – упорядочение на одном уровне, между двумя и более равностоящими субъектами. Эти отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов, как это, например, предусмотрено ст. 11 Закона Тюменской области «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления происходит также по следующим направлениям: правовым, финансово-экономическим и социальным1.
Правовое направление
Федеральное законодательство закрепляет за органами местного самоуправления право законодательной инициативы. Осуществляя это право, органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти в законотворческом процессе. Они могут предоставлять проекты законов, вносить свои предложения по проектам других законов рассматриваемых в законодательном органе субъекта РФ. Органы местного самоуправления обеспечивают выполнение законов и иных нормативных правовых актов на их территории.
Финансово-экономическое направление
Одним из важнейших принципов гарантирующих самостоятельность местного самоуправления является его экономическая и финансовая самостоятельность. Создание экономической основы местного самоуправления определило такую форму взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления как передача объектов федеральной собственности в муниципальную собственность.
Социальное направление
Это направление предполагает развитие таких форм сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления как: создание объединенных временных и постоянных рабочих органов; совместная разработка и реализация планов и программ; их взаимодействие через союзы и ассоциации местного самоуправления. Широкое поле деятельности для двух властных институтов возникает при принятии и реализации государственных программ поддержки самоуправления.
Местное самоуправление и государственное управление тесно связаны, но представляют собой два вида властной организации общества. У них имеются ряд объединяющих черт, которые не присущи никаким другим видам общественной власти1:
- местная и государственная власть организованы по территориальному признаку;
- местное самоуправление и государственное управление реализуют свое социальное назначение посредством специальных органов, наделенных правом осуществлять властные полномочия;
- только местное самоуправление и государственное управление способны принимать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты;
- лишь местная и государственная власть наделены правом устанавливать и применять меры принуждения на всей территории своей юрисдикции.
Однако есть и отличительные признаки. Различно время возникновения государственной и местной власти. Также эти два вида публичной власти отличаются степенью организационного упорядочивания общественных связей, объемом и характером компетенции.
Таким образом, можно сделать вывод, что местное самоуправление и государственная власть - различные виды публичной власти, взаимодействие которых всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления и формы взаимодействия сторон.
1.2 Нормативно-правовая основа взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации
На современном этапе развития местного самоуправления на первом плане остаются проблемы обеспечения условий для развития эффективно действующих органов местного самоуправления. В настоящее время для полноценной деятельности местного самоуправления важны как нормативно-правовые, так и организационные и финансово-экономические условия. Но, тем не менее, решение организационно-правовых проблем пока является процессом, требующим значительного внимания со стороны государственных органов субъектов РФ и участия местных сообществ. В первую очередь это касается необходимости полного правового обеспечения становления местного самоуправления, а также преодоления внутренней несогласованности противоречивости правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих организацию и деятельность местной власти, и ее взаимоотношение с государственными органами1. Поэтому требуется более четкое правовое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Органам местного самоуправления поручают все больше государственных полномочий в порядке, предусмотренном Конституцией РФ. Конституционная концепция наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями предполагает:
- решение, прежде всего вопросов местного значения;
- возможность (не обязательность) наделения государственными полномочиями указанных органов;
- ограничение этой возможности отдельными государственными полномочиями;
- передачу необходимых для осуществления данных полномочий материальных и финансовых средств;
- особый включающий государственный контроль, режим осуществления переданных полномочий;
- наделение государственными полномочиями производится только законом
Федеральный закон №131-ФЗ прямо устанавливает, что отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не определено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Устанавливается порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями и контроля за их осуществлением, предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц не только при нарушении закона, но и в случае ненадлежащего осуществления ими переданных государственных полномочий (ст. 72 указанного Закона). Ответственность за ненадлежащее осуществление государственных полномочий наступает в виде роспуска представительного органа или отрешения от должности главы муниципального образования независимо от того, как они выполняли сове основное функциональное назначение. Таким образом, по закону осуществление государственных полномочий органами местного самоуправления может быть поставлено выше выполнения ими функций, ради которых они создавались.
К настоящему времени органам местного самоуправления передан не один десяток государственных полномочий главным образом законами субъектов Федерации. В Красноярском крае органы местного самоуправления приняли 27 законов по таким вопросам, в Новгородской области – 16, в Ставропольском крае и Томской области – по 13 и т.д.
В соответствии с федеральным законодательством в 2005-06 годах Законодательным собранием Ростовской области принято 16 областных законов по вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В 2006 году между администрацией Ростовской области и муниципальными образованьями были четко разграничены полномочия по вопросам предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, деятельности органов образования, административной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и других.
Когда готовился и принимался Федеральный закон №131-ФЗ предполагалось что часть полномочий передавая органам государственной власти, будет затем возвращена местному самоуправлению, но уже в другом качестве – отдельных государственных полномочий. Таким образом, намечалось решить сразу две задачи2:
1. Подкрепить эти полномочия с финансовой стороны в расчете на то, что они будут финансироваться с уровня субъектов Федерации
2. Ужесточить режим их осуществления, сделать более строгим их выполнение
Задача финансирования решена не в должной мере, но зато удалось ввести исполнение этих полномочий под строгий государственный контроль.
В отдельных региональных законах о местном самоуправлении включены специальные статьи, устанавливающие нормы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. Правовое регулирование местного самоуправления, создающее юридические гарантии самостоятельной деятельности в решении ими вопросов местного значения и вместе с тем определяющее правила взаимодействия с государственными органами, наделение соответствующей компетенцией и обеспечение деятельности государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления, в том числе надзором за законностью их деятельности, составляет важнейший механизм политики развития местного самоуправления.
По мнению Губернатора Ростовской области В. Чуба, одним из условий наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является возможность контроля со стороны государства за их реализацией. Такой контроль означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые решения с точки зрения не только законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их1.
Таким образом, предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительное усиление регламентации определенных аспектов местного самоуправления правовыми актами самих органов местного самоуправления связано, в том числе и с тем, что основной объем правового регулирования местного самоуправления с уровня субъектов Российской Федерации переносится на федеральный и муниципальный уровни. Однако не все города имеют необходимые ресурсы для должной подготовки муниципальных правовых актов. Поэтому необходима комплексная помощь муниципальным образованиям со стороны федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это относится и к разработке рекомендательных типовых муниципальных правовых актов.
Таким образом, взаимоотношения уровней власти должны строиться на принципах четкой нормативной регламентации, исходя из определенного круга полномочий каждого субъекта правоотношений, с учетом не только заинтересованности, но и приоритетности по поводу предмета взаимодействия.
Это позволяет, с одной стороны, через взаимоотношения органов государственной власти различных уровней и местного самоуправления в значительной мере повышать эффективность системы управления обществом и государством, что в свою очередь способствует решению социально-экономических, политических и других проблем развития муниципальных образований. С другой – такое взаимодействие обеспечивает результативность местного самоуправления, способствуя через решение вопросов местного значения и реализации государственных задач: укреплению основ народовластия, созданию условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведению мероприятий по социальной защите населения, стабилизации политической системы, подготовке муниципальных служащих.
Глава II. Практика взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на примере Ростовской области
2.1.Анализ основных направлений реализации закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в условиях Ростовской области
Нормотворческая деятельность на основе Федерального закона является первым направлением его реализации. В законе определены не только самостоятельные полномочия местного самоуправления, но и те, которые органы местного самоуправления могут и должны осуществлять только совместно с органами государственной власти, а также те, к решению которых органы местного самоуправления могут лишь подключаться, то есть участвовать, но не решать самостоятельно.
Более того, по абсолютному большинству вопросов, определенных в отдельных пунктах Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как предметы ведения муниципальных образований, должны быть приняты, как представляется, самостоятельные нормативные акты на уровне субъектов Федерации. Только в этом случае можно будет говорить о правовой регламентации и юридических гарантиях реального осуществления полномочий местного самоуправления.
Важное значение в уточнении сферы деятельности органов местного самоуправления могли бы сыграть также Договоры между органами государственной власти субъекта Федерации и местным самоуправлением. С их помощью можно было бы решать и такую важную проблему, как наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями с компенсацией им дополнительных расходов.
Проблема реализации полномочий органов местного самоуправления имеет также организационные стороны своего проявления. Она выражается и в выработке четких организационных форм взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами и учреждениями, расположенными на территории муниципального образования; в наличии специальных государственных органов, которые занимались бы и на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации проблемами местного самоуправления, обеспечивали бы ему различные формы государственной поддержки.
На уровне субъектов Федерации, в особенности краев и областей, проблема формирования законодательной базы местного самоуправления оказалась особенно сложной.
В Ростовской области, как и в других субъектах Федерации, был принят Закон о местном самоуправлении, который не во всем удовлетворяет муниципальные образования. Есть вопросы, которые должны были получить более конкретную регламентацию в областном законе, чем это удалось. Проблемы на областном уровне правового регулирования отдельных вопросов местного самоуправления проявились и при разработке проекта Устава города Ростова-на-Дону1.
Но законы о местном самоуправлении в субъектах Федерации – это лишь первые шаги по формированию регионального муниципального законодательства. Законодательное Собрание Ростовской области определило в этом плане, например, двенадцать законов первоочередного характера, которые должны быть приняты в порядке реализации Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Было принято пять областных законов.
Определяя основные направления реализации законодательства о местном самоуправлении, следует подчеркнуть, то, что успех в решении этой задачи определяется не тем, насколько удастся отделить органы местного самоуправления от государственных структур, а уровнем взаимопонимания и взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Таким образом, при решении взаимоотношений местного самоуправления с органами государственной власти необходимо пользоваться операцией не вычитания, а сложения.
Этот вопрос имеет принципиальное значение. Он связан с пониманием самой природы местного самоуправления, в последнее время достаточно отчетливо проявились два противоположных подхода.
Первый – с позиций общественной природы местного самоуправления. Этот подход основан на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости местных сообществ и, соответственно, органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач.
Конечно, такой подход показывает стремление обеспечить максимальную самостоятельность органов местного самоуправления, их полную независимость от государства и его органов. На практике, однако, это крайне сложно реализовать.
Поэтому вполне понятно стремление противников общественной природы местного самоуправления преодолеть противоестественный разрыв между государственной властью и местным самоуправлением.
На основе этих взглядов получает свое развитие второй подход – с позиций государственной природы местного самоуправления. В соответствии с ним местное самоуправление – это лишь одна из форм организации государственного управления на местном уровне его реализации. В этом варианте органы местного самоуправления находятся в единой системе государственных органов, в той или иной мере им подотчетны и подконтрольны, хотя в то же время сохраняют и определенную степень самостоятельности, а также возможность привлечения жителей к участию в управлении.
Таким образом, нет никаких оснований для представленных выше двух позиций в оценке направлений развития местного самоуправления. Статьи 4,5,6 Федерального закона обращают внимание на взаимное переплетение полномочий органов местного самоуправления и полномочий органов государственной власти.
Эти и другие положения закона, в частности касающиеся возможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, позволяют по-разному решать на областном уровне не только вопрос об объеме конкретных полномочий, которые могут быть признаны за местным самоуправлением, но и о самой природе местного самоуправления. Например, при разработке Закона Ростовской области о местном самоуправлении предлагалось прямо записать положение об общественно-государственном характере местного самоуправления в нашей области. И это не противоречило бы Федеральному закону при условии четкого разграничения совместных и исключительных полномочий соответствующих уровней власти.
Тесное взаимодействие государственного управления с местным самоуправлением возможно лишь при условии обеспечения достаточно высокого уровня гарантированной самостоятельности взаимодействующих структур. Необходимо также учитывать специфику нынешних процессов развития реформы местного самоуправления в России.
Для решения этих задач необходимы два условия. С одной стороны, это наличие в системе государственных органов исполнительной власти, как федерального уровня, так и субъектов Федерации сильных, влиятельных специальных органов, которые определяли бы на своем уровне государственную политику по отношению к органам местного самоуправления.
Второй фактор обеспечения согласованной деятельности государственных и муниципальных органов находится в сфере разграничения их компетенции. Смысл заключается в том, чтобы четко, на законодательном уровне, разграничить предметы ведения и полномочия областных органов государственной власти, с одной стороны, и органов местного самоуправления, с другой.
Таким образом, отсутствие решения этого вопроса привело к тому, что в соответствии с логикой правового регулирования соответствующее разграничение должно обеспечиваться законодательством субъектов Федерации. В условиях же отсутствия такового вполне правомерным является решение проблемы на уровне муниципального образования с последующим внесением изменений и дополнений в соответствующие акты местного самоуправления после принятия законодательных актов субъекта Федерации. Так в проекте г. Ростова-на-Дону, предложено закрепить не только свои собственные, исключительные полномочия, но и предметы совместного ведения органов государственной власти области и местного самоуправления.
2.2 Взаимоотношения между органами государственной власти Ростовской области и органами местного самоуправления
Местное самоуправление в Ростовской области – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – областными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций[2].
Органы государственной власти Ростовской области способствуют становлению и развитию местного самоуправления, обеспечивают гарантированное Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Ростовской области и областными законами участие граждан в решении вопросов местного значения, принимают программы поддержки местного самоуправления, создают условия организационно-правовой и финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы государственной власти Ростовской области не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права населения на осуществление местного самоуправления.
Государственное регулирование местного самоуправления осуществляется федеральными и областными законами. Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать договоры и соглашения.
Для решения отдельных вопросов, разработки и реализации долгосрочных программ, организации постоянного взаимодействия органы государственной власти и органы местного самоуправления могут создавать совместные координационные, консультативные, совещательные и иные рабочие органы как временные, так и постоянно действующие.
Предложения и обращения органов и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению теми органами государственной власти, организациями и учреждениями, в которые эти предложения направлены. О результатах рассмотрения соответствующему органу и должностному лицу местного самоуправления дается мотивированный ответ.
К полномочиям органов государственной власти Ростовской области в области местного самоуправления относятся[3]:
1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в Ростовской области в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти Ростовской области и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения Ростовской области, а также в пределах полномочий органов государственной власти Ростовской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий Ростовской области, которыми органы местного самоуправления наделены областными законами в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, определяемые федеральными законами. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области осуществляется областными законами с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация отдельных государственных полномочий Ростовской области, переданных органам местного самоуправления, подконтрольна органам государственной власти Ростовской области в соответствии с федеральными и областными законами. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований [4].
Глава Администрации Ростовской области вправе создавать территориальные органы администрации Ростовской области для решения задач государственного значения на территории муниципальных образований и организации контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также назначать своих полномочных представителей. Положения о территориальных органах администрации области и полномочных представителях главы администрации утверждаются главой администрации.
Для решения проблем федерального и областного значения на территориях муниципальных образований областные органы государственной власти1:
- принимают законы и иные нормативные акты по вопросам деятельности органов местного самоуправления;
- заключают с ними договора и соглашения;
- оказывают содействие в координации деятельности с другими органами местного самоуправления и государственной власти;
- создают необходимые условия для становления и развития различных форм местного самоуправления, способствуют их функционированию и оказывают содействие гражданам в осуществлении права на местное самоуправление;
- рассматривают предложения органов местного самоуправления в установленном порядке;
- принимают и осуществляют программы поддержки местного самоуправления;
- устанавливают минимально необходимые расходы местных бюджетов и закрепляют за ними необходимые доходные источники, передают недостающие средства в порядке и формах, предусмотренных законодательством;
- содействует комплексному социально-экономическому развитию территорий местных сообществ;
- могут возложить областным законом на органы местного самоуправления исполнение отдельных государственных полномочий с одновременной передачей им необходимых материальных и финансовых средств;
- устанавливают порядок проведения местных референдумов, выборов органов местного самоуправления в соответствии с федеральным и областным законодательством;
- обеспечивают функционирование территориальных органов государственной власти области, в случаях и в порядке, определенном законодательством, вправе создавать новые территориальные органы государственной власти области для решения на территориях муниципальных образований вопросов государственного значения;
- осуществляют иные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством.
Таким образом, можно сделать вывод, что взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Ростовской области осуществляется на основных принципах взаимодействия субъектов властной вертикали. На каждом из уровней властной вертикали определено четкое разделение компетенции властей. Взаимоотношения между органами направлены на совместное решение как государственных, так и местных вопросов.
Заключение
Проведенный анализ показывает, что выбранная тема является актуальной в настоящее время. Поэтому многие ученые рассматривают её в своих работах. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления – важнейшая многоплановая проблема, затрагивающая все стороны жизнедеятельности общества: политические, социально-экономические, финансовые и другие. Отношения государственного управления и местного самоуправления носят двоякий характер, отличаясь как борьбой за властные полномочия, так и заинтересованностью друг в друге. Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления и формы взаимодействия сторон. При этом формы государственной поддержки, координации и сотрудничества, контроль за местным самоуправлением наиболее полно раскрывают категорию взаимодействия, а соответственно позволяют сделать вывод об эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Действия взаимодействующих субъектов властной вертикали должны основываться на законе. Получившее распространение взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления на основе договоров и соглашений позволяет отметить гибкость и эффективность в процессе взаимодействия.
Таким образом, взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления можно определить как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов. Вопросы взаимодействия государственных и местных органов власти являются одними из наиболее сложных и важных. От их правильного решения во многом зависит не только судьба местного самоуправления в России, но и эффективность самого российского государства.
Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.
Таким образом, можно сделать вывод, что местное самоуправление и государственная власть - различные виды публичной власти, взаимодействие которых всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления и формы взаимодействия сторон.
Взаимоотношения уровней власти должны строиться на принципах четкой нормативной регламентации, исходя из определенного круга полномочий каждого субъекта правоотношений, с учетом не только заинтересованности, но и приоритетности по поводу предмета взаимодействия. Это позволяет, с одной стороны, через взаимоотношения органов государственной власти различных уровней и местного самоуправления в значительной мере повышать эффективность системы управления обществом и государством, что в свою очередь способствует решению социально-экономических, политических и других проблем развития муниципальных образований. С другой – такое взаимодействие обеспечивает результативность местного самоуправления, способствуя через решение вопросов местного значения и реализации государственных задач: укреплению основ народовластия, созданию условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведению мероприятий по социальной защите населения, стабилизации политической системы, подготовке муниципальных служащих.
Определяя основные направления реализации законодательства о местном самоуправлении, следует подчеркнуть, то, что успех в решении этой задачи определяется не тем, насколько удастся отделить органы местного самоуправления от государственных структур, а уровнем взаимопонимания и взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Таким образом, при решении взаимоотношений местного самоуправления с органами государственной власти необходимо пользоваться операцией не вычитания, а сложения.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Ростовской области осуществляется на основных принципах взаимодействия субъектов властной вертикали. На каждом из уровней властной вертикали определено четкое разделение компетенции властей. Взаимоотношения между органами направлены на совместное решение как государственных, так и местных вопросов.
Таким образом, был рассмотрен механизм взаимодействия государственного управления и местного самоуправления и раскрыты его особенности на примере субъекта Российской Федерации.
Решены следующие задачи:
4. Выявлены особенности механизма взаимодействия субъектов властной вертикали.
5. Раскрыта нормативно-правовая основа взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в РФ.
6. Проанализированы основные направления реализации закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в условиях Ростовской области.
5. Рассмотрены взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления на примере Ростовской области.
Использованная литература
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
4. Областной закон Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС «Устав Ростовской области»
5. Областной Закон Ростовской области от 28 декабря 2005 г. N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области" (с изменениями от 27 марта, 3 июля, 3 ноября, 28 ноября 2006 г.,12 января 2007 г.)
6. Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, 2003.- 210 с.
7. Васильев В.И. «О функциональном назначении местного самоуправления» // журнал российского права. 2007. №7.
8. Власть Ростовской области: правовые основы формирования и деятельности. Ростов н/Д. 2001.
9. Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2006. № 1-2.
10. Государственное управление: основы теории и организации./Под ред. Козбаненко. 2000.
11. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. – М.: ИКЦ «Март». Ростов н/Д. 2007.
12. Игнатов В.Г., Понеделков А.В и др. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Научно-практическое пособие. Ростов н/Д. 1996.
13. Кобилев А.Г., Левченко Н.А. Государственное и муниципальное управление. 2004.
14. Л.А. Дольникова. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Экономика и управление. 2003. №3.
15. Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России: Учеб. Пособие. – М.: Изд-во «Дашков и К0 ». 2006.
16. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. №1.
17. http://www.consultant.ru
18. http://www.donland.ru
19. http://www.riocenter.ru/ru
[1][1] Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008, http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm
1 См.: Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. Козбаненко, 2000. С. 693.
1 См.: Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. Козбаненко. 2000. С. 694-695.
1 См.: Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России: Учеб. Пособие- М.: Изд-во «Дашков и К0», 2006. С. 328-329.
1 См.: Л.А. Дольникова. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Экономика и управление, 2003, № 3, С. 75-77.
1 См.: Соотношение государственной власти и местного самоуправления в РФ // Государственная власть и местное самоуправление, 2003, №1, С. 10-11.
1 См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. – М.: ИКЦ «Март», Ростов н/Д, 2007. С. 341.
2 См.: В.И. Васильев. О функциональном назначении местного самоуправления // журнал российского права, 2007, №7, С. 21.
1 См.: Кобилев А.Г., Левченко Н.А. Государственное и муниципальное управление, 2004, С. 30.
1 См.: Игнатов В.Г., Понеделков А.В. и др. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Научно-практическое пособие. Ростов н/Д. 1996. С.38.
[2] Областной закон Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС «Устав Ростовской области», статья 68
[3] Областной закон Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС «Устав Ростовской области», статья 68
[4] Областной закон Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС «Устав Ростовской области», статья 69
1 См.: Власть Ростовской области: правовые основы формирования и деятельности. Ростов н/Д. 2001. С. 30.
