В журнале «Pro et contra» Николаем Петровым в статье «Общественная палата: для власти или для общества?»[14] осуществляется попытка автора ответить на вопрос, Сумеет ли общество воспользоваться ею для отстаивания собственных интересов? Так как по мнению автора Кремлевская администрация создала Общественную палату, чтобы облегчить себе взаимодействие с обществом. Данная статья — попытка взглянуть с разных точек зрения на этот новый и развивающийся проект Кремля, заявленный Владимиром Путиным 1 как одно из главных достижений года, и оценить его значение, как нынешнее, так и на перспективу.
В журнале «Политэкс» в 2006 году была опубликована статья В. Руденко, касающаяся Консультативных общественных советов[15]. В данной статье анализируется деятельность консультативных общественных советов, создаваемых в странах развитой демократии и государствах, вставших на путь демократического развития. Автор не включает в предмет исследования консультативные общественные советы, действующие в тоталитарных государствах или в странах с авторитарными режимами, так как в данном случае эти советы выполняют декоративную функцию.
Интенсивный процесс формирования таких общественных советов с конца прошлого столетия наблюдается в России, как на федеральном, так и на региональном уровне организации публичной власти. В мировой практике можно автор выделяет две наиболее эффективные формы консультативных общественных советов, обеспечивающих делиберативное принятие решений: 1) общественные советы, создаваемые государством или местными сообществами; 2) самодеятельные общественные советы, создаваемые негосударственными организациями, из которых наиболее значимыми, на наш взгляд, являются так называемые гражданские жюри.
В 2007 году в журнале «Политэкс» была опубликована статья аспирантки факультета политических наук и социологии Европейского университета в Санкт-Петербурге Тарасенко Анны Васильевны. Статья посвящена роли совещательных органов в политических системах со слабым парламентом.[16] Представленная работа посвящена результатам сравнительно ориентированного исследования механизмов взаимодействия некоммерческих организаций с органами, принимающими решения на уровне Европейского Союза и на федеральном уровне в России. В центре внимания данного исследования находятся условия формирования совещательных органов в политических системах, характеризующихся значительной ролью исполнительной власти в политическом процессе и слабым парламентом.
В книге под редакцией А.Ф. Радченко «О деятельности Общественной палаты Российской Федерации в 2006-2007 гг.», вышедшей в 2008[17], представлен обзор деятельности Общественной палаты Российской Федерации в 2006-2007 гг.: пленарных заседаний и общественных слушаний, экспертизы законопроектов; отражена работа Палаты и ее комиссий по реализации социально-значимых инициатив, рассмотрены направления взаимодействия Палаты с институтами гражданского общества, органами государственной власти и местного самоуправления. В приложении - хроника событий и мероприятий Палаты в 2006-2007 гг.
За время существования Общественной палаты РФ было издано не так много научных работ, анализирующих её деятельность. Небольшой временной промежуток существования Общественной палаты Российской Федерации также обусловил ограниченность научной литературы о роли этого института в системе взаимодействия власти и гражданского общества.
Источниковую базу исследования составляют следующие нормативные документы:
Конституция РФ, принята 12 декабря 1993 года. Закрепляет конституционные принципы правового государства.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.05.2004 г. «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ». Российская газета, № 109, 27.05.2004. В котором президентом впервые была озвучена идея создания Общественной палаты Российской федерации[18].
Заключение Правительства РФ от 30.11.2004 № 5530п-П15 «На проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». В котором, по результатам рассмотрения законопроекта «Об Общественной палате Российской Федерации», Правительство Российской Федерации поддерживает представленный проект Федерального закона[19]
Федеральный Закон Российской Федерации от 4 апреля 2005 года №32-ФЗ «Об Общественной Палате Российской Федерации». В данном законе прописаны Правовая основа деятельности Общественной палаты, Цели и задачи и Порядок формирования Общественной палаты РФ[20].
Регламент Общественной Палаты Российской Федерации от 22 января 2006 года (с изменениями, утвержденными на пленарных заседаниях Общественной палаты Российской Федерации 15 апреля 2006 года, 19 мая 2007 года, 22 сентября 2007 года, 23 ноября 2007 года, 23 января 2008 года, 21 марта 2008 года, 12 мая 2008 года), где в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» установлены правила внутренней организации, процедуры и порядок деятельности Общественной палаты Российской Федерации по осуществлению своих полномочий[21].
Кодекс Этики членов Общественной палаты РФ, принятый 14 апреля 2006 устанавливает обязательные для каждого члена Общественной палаты правила поведения при осуществлении им своих полномочий, основанных на морально-нравственных нормах, уважении к обществу и к своим коллегам[22].
Закон Калининградской Области об Общественной палате от 26 сентября 2007 г. N 162. В данном законе прописаны Правовая основа деятельности Общественной палаты, Цели и задачи и Порядок формирования Общественной палаты Калининградской области[23].
Регламент Общественной Платы Калининградской Области 27 октября 200 8 года. В нём установлены правила внутренней организации, процедуры и порядок деятельности Общественной палаты Российской Федерации по осуществлению своих полномочий[24].
9 декабря 2007 был принят Кодекс Этики члена Калининградской Общественной палаты, в котором устанавливаются обязательные для каждого члена Общественной палаты правила поведения при осуществлении им своих полномочий, основанных на морально-нравственных нормах, уважении к обществу и к своим коллегам[25].
Положение о порядке обеспечения деятельности Общественной Палаты Аппаратом Общественной Платы Калининградской области от 16 апреля 2009 г., где законодательно регламентированы функции аппарата Общественной палаты Калининградской области.
Типовое положение о рабочих группах Общественной палаты Калининградской области от 16 апреля 2009 года. Где определены общие вопросы порядка формирования рабочих групп, полномочий руководителей и членов Рабочей группы, не урегулированные Регламентом Палаты.
Закон Нижегородской области от 31.10. 2006 г. №132-З «Об Общественной палате Нижегородской области»Регламент общественной палаты Нижегородской области В данном законе прописаны Правовая основа деятельности Общественной палаты, Цели и задачи и Порядок формирования Общественной палаты Нижегородской области[26].
Регламент Общественной палаты Нижегородской области от 22 марта 2007 года. Настоящий Регламент в соответствии с Законом Нижегородской области от 31октября 2006 г. № 132-3 «Об Общественной палате Нижегородской области», иными законами Нижегородской области и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, устанавливает порядок организации и деятельности Общественной палаты Нижегородской области по осуществлению своих полномочий[27].
Кодекс этики членов общественной палаты Иркутской области от 22 марта 2007 года, в котором устанавливаются обязательные для каждого члена Общественной палаты правила поведения при осуществлении им своих полномочий, основанных на морально-нравственных нормах, уважении к обществу и к своим коллегам[28].
Структура исследования:
Данная курсовая работа состоит из основной части, включающей в себя две главы, введения, заключения, двух приложений и списка литературы.
Во введении анализируется актуальность, степень разработанности проблемы, объект и предмет исследования, цель и задачи работы, хронологические рамки, методологическая основа, научная новизна работы и её практическое значение.
В первой главе «Институт Общественной палаты Российской Федерации как элемент гражданского общества» рассматривается законодательная база, роль и функции Общественной Палаты Российской Федерации.
Во второй главе Институт Региональных общественных палат как элемент гражданского общества на основе сравнительного исследования на примере двух региональных общественных палат Калининградской и Нижегородской области подробно исследован региональный аспект.
В заключении подведен итог проделанной работы, кратко изложены результаты исследования.
В Приложении 1 приведена сравнительная таблица Общественных палат, которые были проанализированы в работе.

Глава 1. Общественная палата Федерального уровня
§1. История формирования Общественной палаты РФ
Идея создания Общественной палаты Российской Федерации была впервые озвучена в Послании Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 г. . В данном послании большая роль была уделена развитию гражданского общества в Российской Федерации, и президентом была высказана следующее: «Имеет также смысл использовать и накопленный в ряде регионов России опыт работы общественных палат. Такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечивать независимую экспертизу важнейших нормативных актов. Актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан».[29]
Далее о необходимости создания Общественной Палаты Российской Федерации было официально заявлено президентом на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 года после трагических событий в Беслане[30]. Общественная Палата, по мнению президента, призвана стать площадкой для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы. Парламентом Российской Федерации данная инициатива была поддержана и реализована путём принятия Федерального закона от 4 апреля 2005 года «Об Общественной Палате РФ».[31] Общественная палата РФ была сформирована в соответствии с указанным законом.
Согласно данному закону, Общественная палата избирается на два года. Цель Общественной палаты Российской федерации осуществлять взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления c учетом потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти[32].
В целях обеспечения деятельности Общественной палаты РФ Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2005 г. №590 было создано федеральное государственной учреждение Аппарат Общественной палаты РФ. Правительство РФ утвердило Устав федерального государственного учреждения, установило предельную численность работников в количестве 100 человек, закрепило и приняло решение обязать Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом обеспечить в 2 недельный срок (предать в оперативное управление) относящимся к федеральной собственности недвижимым имуществом. На обеспечение деятельности Общественной палаты РФ установлен размер ассигнований на содержание федерального государственного учреждения аппарат Общественной палаты РФ в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на следующий год[33].
1 октября 2005 года на собрании членов Общественной Палаты РФ было принято обращение к общественным объединениям с предложением включиться в процесс формирования Общественной Палаты России и приступить к выдвижению кандидатов в её состав. При этом Общественные объединения должны руководствоваться утверждённой «Процедурой конкурсного отбора в члены Общественной Палаты РФ представителей общероссийских общественных объединений». Межрегиональных и региональных об объединений в срок до 28 октября 2005 г. должны провести собрания представителей межрегиональных и регион об объединений в субъектах РФ для выдвижения делегатов на конференции в федеральные округа, и конференции в федеральных округах проводятся в срок до 27 ноября 2005 г. В целях содействия в подготовке собраний и конференций было принято решение образовать семь инициативных групп из членов Общественной Палаты РФ. [34]
Привлечение граждан и Общественных объединений к реализации государственной политики находит отражение прежде всего в порядке формирования палаты. Ст. 6 закона об Общественной Палате говорит о том, что Общественная Палат РФ формируется из 42 граждан РФ, утверждаемых президентом РФ, 42 представителей общественных российских объединений и 42 представителей межрегиональных и региональных общественных объединений. Критериев отбора граждан закон не устанавливает. В статье «Общественная Палата»: её роль и место в Российской политике»[35] С.В. Кабышев и А.А. Вешкин справедливо замечают, что в Российской Федерации в настоящий момент зарегистрировано более 100 тысяч обще объединений. Все они согласно п. 4 ст. 13 конституции РФ[36] равны перед законом. Таким образом, если президент РФ к моменту объявления им списка из 42 особо заслуженных граждан не проведёт консультации хотя бы с одним общественным объединением, то оно будет в праве обратиться в суд с заявлением о незаконном бездействии главы государства, повлекшем нарушение права этой организации изложить Президенту РФ своё мнение по вопросам формирования Общественной Палаты».
Члены палаты, назначенные президентом в течении 60 дней с момента своего утверждения принимают решение о приёме в Общественную Палату 42 представителей общероссийских и общественных объединений – по одному представителю из каждого. Далее они вместе в течении 30 дней принимают решение о приёме в члены ещё 42 представителей межрегиональных и региональных общественных объединений, по одному из каждого.
Порядок формирования палаты, достаточно демократичен. Но, по мнению Г. Д. Садовниковой[37], отсутствие в Законе критериев привлечения граждан и общественных объединений к участию в работе Палаты ставит её формирование в зависимости от усмотрения отдельных лиц. Возможно, что эту проблему решила бы установка цензов например на образование, репутацию, или для общественных объединений – наличие определённых целей[38].
В соответствии со статьей 16 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» основной формой работы Общественной палаты являются пленарные заседания, которые проводятся не реже двух раз в год. По решению совета Общественной палаты может быть проведено внеочередное пленарное заседание. В пленарных заседаниях, помимо членов Палаты, принимают участие приглашенные эксперты, представители общественных организаций, руководители федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Данная форма работы, по мнению членов общественной палаты, является наиболее эффективной, так как это позволяет привлекать к решению сложных вопросов различных людей со стороны. Общественная палата периодически выносит на рассмотрения вопросы, выходящие за рамки комиссий и групп, и для более эффективного решения стоит привлекать экспертов, и тех кто лучше ориентируется в рассматриваемой ситуации[39]. Это способ трансляции наверх общественных интересов и общественных запросов. А присутствие представителей органов власти позволяет осуществлять прямую связь общественности в лице членов палаты и приглашённых заинтересованных сторон с органами власти. Так же Общественная палата не является органом политической власти и должна обеспечивать свою деятельность путём прямого обращения в органы власти[40].
22 января 2006 года в Георгиевском зале Кремля с участием Президента Российской Федерации прошло первое пленарное заседание Общественной палаты, в ходе которого были избраны совет и секретарь Палаты - академик РАН Е.П.Велихов, утвержден заместитель секретаря Палаты - вице-президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации С.Н.Катырин.
На данном пленарном заседании так же был принят Регламент Общественной палаты РФ. Регламент был составлен в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и устанавливает правила внутренней организации, процедуры и порядок деятельности Общественной палаты Российской Федерации по осуществлению своих полномочий[41].
После первого пленарного заседания в Кремле Общественной палатой было проведено еще восемь заседаний, на которых было рассмотрено двенадцать крупных проблем развития российского общества и государства[42].
На втором пленарном заседании Общественной палаты Российской Федерации 14 апреля 2006 года был принят Кодекс Этики Членов Общественной палаты Российской Федерации. Кодекс этики членов Общественной палаты Российской Федерации устанавливает обязательные для каждого члена Общественной палаты правила поведения при осуществлении им своих полномочий, основанных на морально-нравственных нормах, уважении к обществу и к своим коллегам[43]. Члены Общественной палаты участвуют в формировании гражданского общества и согласовании общественно значимых интересов путем осуществления объективного и беспристрастного общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, выдвижения и поддержки гражданских инициатив, проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов, привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики[44].
В конце 2005 год 27 декабря был принят Федеральный закон "О внесении изменений в статьи 2 и 16 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации"[45], вступивший в силу 29 декабря 2005. Данные изменения придают палате полномочия по контролю за соблюдением свободы слова.
Общественная палата Федерального уровня активно содействует формированию и становлению региональных общественных палат, общественных советов и аналогичных структур. Председатель Общественной палаты РФ посещал законодательные органы власти и лично участвовал при разработке законопроектов о региональных палатах, как например при создании Общественной палаты в Нижегородской области[46].
Состав Общественной палаты РФ в 2006-2007 г. выглядел следующим образом: из 126 членов три четверти (94 человека) составляли мужчины, четверть (32 человека) - женщины. К возрастной группе старше 50 лет относились 60% членов Палаты, 30-50 лет - около 40%, до 30 лет - 3 человека[47].
Все члены Общественной палаты имели высшее или неоконченное высшее образование. В их числе докторов наук - 23 человека, или почти каждый шестой. Кандидатов наук - 37 человек (почти каждый четвертый). Имели ученые звания доцентов и профессоров 21 человек, членов-корреспондентов и академиков РАН и РАМН - 8 человек[48].
По своему основному роду занятий члены Палаты являлись: учеными (22 человека), политологами и аналитиками-экономистами (16), работниками искусства и культуры (15), юристами (14), журналистами и литераторами (12), религиозными деятелями (8), предпринимателями (7), врачами (5), педагогами (4), занимались иными видами деятельности 23 человека[49].
22 декабря 2007 года Общественная палата первого состава РФ завершила свою работу. Подводя итоги деятельности ОП 2006-2007 г.г. на пленарном заседании, посвящённом состоянию Гражданского Общества в Российской Федерации, секретарь палаты Евгений Велихов заявил: «Если раньше гражданские институты представляли собой разрозненную массу в одиночку решающих узкие задачи объединений, мало кому известных, не имевших подлинного авторитета и признания, то теперь их работа - в центре внимания разных заинтересованных слоев населения, они составляют ядро экспертов органов власти, они - тот дозор, в котором нуждается Россия»[50].
По результатам работы Общественной Палаты был выпущен отчёт о всей деятельности палаты в период с 23 декабря 2005 года, с первого пленарного заседания, по 22 декабря 2007 года, предоставлением отчёта о формировании гражданского общества в Российской Федерации.
Формирование Общественной палаты второго состава завершилось 24 декабря 2007 года. Второй состав был сформирован поэтапно: сначала президент своим указом назначил первую треть из 126 членов палаты. Потом 42 человека выбирали столько же из числа кандидатов, рекомендованных общероссийскими объединениями. А затем уже 84 действующих члена палаты путем рейтингового голосования отобрали тех, кого представили регионы[51].
Первое пленарное заседание нового состава Общественной палаты прошло 23 января 2008 года. На данном заседании президент Российского научного центра «Курчатовский институт» Евгений Велихов был переизбран новым секретарем Общественной палаты. Так же были избраны Совет Общественной палаты, Секретарь Палаты, а также утверждены заместители секретаря Палаты и внесены изменения в Регламент Общественной палаты. В ходе данного заседания заместителями секретаря палаты были избраны вице-президент Торгово-промышленной палаты РФ Сергей Катырин и президент Московской государственной юридической академии Олег Кутафин. Участники заседания также утвердили структуру новой палаты: Общественная палата будет состоять из 17 комиссий и 4-х межкомиссионных групп: по вопросам подготовки Доклада о состоянии гражданского общества; по вопросам международной деятельности; по вопросам этики, регламента и организации работы палаты; по экспертной деятельности[52]. Выступивший на заседании исполняющий обязанности главы Администрации Президента РФ Владислав Сурков зачитал членам палаты обращение Президента РФ Владимира Путина. Давая оценку работы прежнего состава Общественной палаты, Сурков сказал, что Общественная палата зарекомендовала себя как активный действенный орган, но подчеркнул, что эффективность данного органа основана лишь на авторитете его членов, при отсутствии других рычагов влияния на законодательные органы власти.
В итоге в Общественную палату РФ нового состава было избрано 126 человек, из них 24 женщины и 102 мужчины. Все члены Общественной палаты имеют высшее или неоконченное высшее образование. По своему основному роду занятий члены Палаты являются: общественными деятелями (46 человек), учеными (34 человека), работниками искусства и культуры (9 человек), юристами (4 человека), журналистами, писателями и политологами (12 человек), религиозными деятелями (7 человек), предпринимателями (9 человек), врачами (5 человек)[53].
В обоих созывах присутствовало одинаковое количество членов, в первом составе женщин было больше, чем во втором. По основному роду занятий разница между обоими составами незначительная.
Члены Общественной палаты РФ нового состава, так же как и в прошлом созыве, были разделены на профильные комиссии, которые ведут основные направления работы Общественной палаты и определяют стратегию изучения и решения наиболее актуальных проблем по своим направлениям[54].
Кроме того, в Общественной палате созданы Подкомиссии и Рабочие группы по изучению наиболее актуальных социальных и экономических проблем современного российского общества.
В результате исследования было выявлено, что Общественная Палата Российской Федерации это достаточно молодой институт гражданского общества, который существует всего 4 года. На сегодняшний день это уже второй созыв из представителей общественности. Первый состав проработал с конца 2005, (фактически с 2006) по конец 2007 года. Второй активно вступил в работу в начале 2008. Огромную роль при формировании данного института сыграл президент РФ В. Путин, по его инициативе была создана палата, в том числе под его контролем были собраны оба состава. К формированию палаты были привлечены различные общественные организации[55], что было прописано в Федеральном законе Об Общественной палате. В обоих составах палат большинство членов составляли мужчины, по роду деятельности это были общественные деятели и работники науки. Федеральный Закон на основе которого палата осуществляет свою деятельность разработан парламентом Российской федерации, так же палата действует на основе принятого ей самой регламента. Некоторые органы государственной власти пошли навстречу Общественной палате РФ и законодательно закрепили возможность совместной деятельности общественников, не обладающих политической властью и властными органами.
Общественная палата не обладает правом законодательной инициативы, так же она не обладает правом вето. Но она обладает экспертной функцией и полномочиями общественного контроля[56].
§2. Место и роль Общественной палаты РФ в системе государственных органов в России
Гражданское общество находится сейчас на этапе становления. От развития институтов гражданского общества зависит реализация ст. 1 Конституции РФ о правовом характере Российского государства. Конституционное закрепление России как правового государства можно считать перспективной нормой, определяющей главный ориентир общественного развития. О возможностях представительных учреждений и их влиянии на формирование конституционного права государства и гражданского общества, на права человека и их гарантии Б. Н.Чичерин писал: «В наше время едва ли кто-то станет отрицать огромные благодетельные последствия, истекающие из представительных учреждений для народов, к ним приготовленных, в странах, где установилось вожделенное согласие политической борьбы с властью, порядком и общей пользой. Прежде всего, права и интересы граждан находят здесь высшее обеспечение»[57]. Тесную взаимосвязь и взаимозависимость между народным представительством и гражданским обществом не отрицают и современные исследователи.
Появившийся в нашей стране недавно институт общественных палат призван усилить связь гражданского общества с органами государственной власти через представительные учреждения.[58]
Чёткого юридического определения органа Общественная палата на данный момент не существует. По словам В.В. Путина это «принципиально новый для России институт согласования общественных интересов»[59]. В странах Европейского союза аналогичные органы носят название Консультативных комитетов[60], имеющих функции и цели, отличные от функций и целей Общественной палаты в России. Исходя из тех функций, которые приписаны Комитетам, можно сказать, что они являются своеобразной площадкой для согласования интересов между заинтересованными группами: прежде всего с работодателями и профсоюзами. Для политической системы Европейского Союза этот орган выполняет важную функцию артикуляции интересов, что является принципиальным в условиях, когда Европейский Парламент слабо участвует в процессе принятия решений[61].
По результатам анализа законодательных актов, касающихся функционирования Общественной палаты, автором был сделан вывод, что данные законодательные акты определяют данное понятие лишь исходя из выполняемых её функций.
Исходя из функций, осуществляемых общественной палатой можно попытаться определить, что Общественная палата – это общественный неполитический институт. Он является неполитическим, так как не участвует в борьбе за власть и её осуществление. Так же можно отметить, что это гуманитарно-научный институт, созданный для согласования интересов общества и его членов[62].
По результатам контент-анализа СМИ, проведённого автором данной работы, было выделено наиболее популярное в средствах массовой информации определение Общественной палаты РФ: «Общественная палата Российской Федерации — совещательный орган, созданный для осуществления связи между гражданским обществом и представителями власти». Оно так же привязано к функциям Общественной Палаты РФ, которые прописаны в Федеральном Законе «Об Общественной палате РФ» от 4 апреля 2005 г.[63]
Общественная палата РФ не входит в систему органов государственной власти РФ и не обладает законодательной инициативой. В статье 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации[64].
В части 1 ст. 1 Федерального закона об общественной палате законодателем сделана попытка установить правовой статус Общественной палаты[65]. Правительство РФ в своем Заключении «На проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» отмечало необходимость дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палаты, которая является формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, но при этом имеет аппарат в форме государственного учреждения[66]. Однако, положения законопроекта в этой части так и не были уточнены.
Автором данной работы, в результате обобщения функций, прописанных в Регламенте и Федеральном законе Общественной Платы РФ, было дано следующее определение органа Общественной палаты. Общественная палата – это новый общественный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации с органами государственной власти, для учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты их прав и свобод. А так же для защиты прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики. С целью осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Обеспечение деятельности Общественной палаты, согласно ч. 1 ст. 26 Федерального Закона, осуществляет аппарат Общественной палаты, правовой статус которого определен в ч. 2 ст. 26 Федерального Закона достаточно четко: аппарат Общественной палаты является государственным учреждением[67].
Представляется возможным выделить следующие функции, которые выполняются Аппаратом Общественной палаты по взаимодействию с органами государственной власти РФ:
- обеспечивает взаимодействие Общественной палаты с Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также организует присутствие членов Общественной палаты на пленарных заседаниях и заседаниях комитетов и комиссий Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, коллегиях федеральных органов исполнительной власти;
- обеспечивает рассмотрение Общественной палатой обращений Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации[68].
В качестве предварительного обобщения, можно сделать вывод, что целью Общественной палаты является обеспечение согласования для решения наиболее важных вопросов интересов. С одной стороны – общественно значимых интересов граждан Российской Федерации и общественных объединений. С другой стороны – интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Выделяются следующие сферы, в которых подлежат разрешению наиболее важные вопросы, с помощью согласования, обеспечиваемого Общественной палатой в ст. 2 ФЗ:
экономическое и социальное развитие России;
обеспечение национальной безопасности России;
защита прав и свобод граждан России;
защита конституционного строя России;
защита демократических принципов развития гражданского общества в России[69].
Следует отметить, что целью Общественной палаты является согласование интересов именно органов государственной власти. В статье 2 ФЗ также обозначены шесть задач Общественной палаты, в отношении которых следует отметить следующее[70]:
- Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики[71].
- Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики установлено в качестве одной из задач Общественной палаты.
Однако в других положениях Федерального Закона не содержится механизма реализации данной задачи.
На эту недоработку законодательными органами Российской Федерации было обращено внимание еще на стадии принятия законопроекта в первом чтении в Заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы[72]. Однако положения законопроекта в этой части так и не были уточнены. В результате задача Общественной палаты, закрепленная в п. 1 ст. 2 Федерального Закона, представляет собой положение декларативного характера.
Положения о поддержке Общественной палатой гражданских инициатив содержатся в части 1 статьи 21Федерального Закона. В частности, Общественная палата осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений[73], организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни[74], доводит до сведения граждан Российской Федерации информацию об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений[75].
Так же Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации путём проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления[76].
Экспертиза проектов перечисленных нормативных правовых актов не только закреплена в качестве одной из задач Общественной палаты, но и отнесена в соответствии к непосредственным полномочиям Общественной палаты[77].
Так же одной из задач Общественной палаты РФ является осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления[78].
В том числе, представляется возможным отметить два момента при рассмотрении данной задачи общественного контроля: во-первых, общественный контроль предусмотрен в отношении деятельности только исполнительных органов государственной власти – Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в отношении деятельности органов местного самоуправления; во-вторых, общественный контроль осуществляется в соответствии с Законом.
В пункте 5 статьи 2 Федерального закона[79] рассматриваемая задача направленная на разработку при непосредственном участии Общественной палаты мер по государственной поддержке тех общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых действительно направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.
Общественная палата вырабатывает лишь рекомендации органам государственной власти. Данный аспект взаимообусловлен положениями о рекомендательном характере решений Общественной палаты[80].
Именно положительный опыт работы общественных палат, созданных в ряде субъектов Российской Федерации, послужил толчком к созданию Общественной палаты федерального уровня[81].
Соответственно, на Общественную палату возлагается задача по оказанию поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации ( имеются в виду не только общественные палаты, созданных к моменту вступления ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» в силу, но и общественные палаты, создаваемых позже этого). Поддержка Общественной палатой общественных палат субъектов Российской Федерации ограничена информационной, методической и иными подобными формами[82].
Следует отметить, что, по мнению Правового управления Аппарата Государственной Думы, выраженному в Заключении от 20.12.2004 г. № 2.2-1/4313 на стадии принятия законопроекта в первом чтении, положение об оказании поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, не может быть отнесено к задачам, а является непосредственно одним из полномочий Общественной палаты. Однако при принятии ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» рассматриваемое положение так и не было уточнено и данный аспект прописан в статье 2 Федерального закона, где перечислены основные цели и задачи Общественной Палаты Российской Федерации[83].
Органы СМИ неоднозначно отреагировали на новые инициативы государства, которые касались формировании Общественной палаты РФ,
Так, в статье «Нация набрала немного совести» С.В. Мулин[84] утверждает, что образование Общественной палаты РФ создает принцип круговой поруки: один поручается за другого, и возводится замкнутая сама на себе корпорация[85]
Дискуссия была развернута и на страницах «Российской газеты», где высказывались не только читатели, но и отдельные члены Общественной палаты РФ, назначенные Указом Президента РФ В. Путина 28 сентября 2005 г. Примечательно, но каких-либо резких, критических замечаний в адрес созданного органа общественности нет ни со стороны граждан, ни от вновь назначенных членов Общественной палаты. Так, А. Мироненко в статье «Как нам обустроить Общественную палату» высказывает надежду на то, «что члены Общественной палаты РФ получат возможность влиять на политику государства через принимаемые в нем законы[86]». Члены Общественной палаты РФ, назначенные Президентом РФ В. Путиным, в целом высказывали нормальные, вполне предсказуемые слова об экспертизе правительственных решений, о совершенствовании законодательной базы, о более тесном и продуктивном диалоге с властью[87].
В развитие озвученный инициатив, Президент РФ В.В. Путин направил в Государственную думу проект федерального закона «О внесении изменений в ФЗ «Об Общественной Палате Российской Федерации»», согласно которому этот орган наделяется ещё большими полномочиями. Так законопроект предполагает, что Общественная Палата Российской Федерации сможет осуществлять общественный контроль за СМИ, то есть за «соблюдением свободы СМИ и равным доступом к СМИ различных политических сил». Общественной Палате РФ предоставляется право привлекать граждан, общественные объединения и представителей СМИ к обсуждению вопросов об обеспечении гарантии свободы слова и свободы массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, а так же вырабатывать по этим законам рекомендации. По итогам таких публичных обсуждений и экспертиз Общественная Палата РФ сможет давать заключения о нарушениях свободы слова в СМИ. В зависимости от степени нарушения эти заключения будут направляться в «регистрирующие или правоохранительные органы», а так же учредителям или руководству этих СМИ[88].
Есть так же и противоположная точка зрения. Например, в статье «Общественная палата: ее роль и место в российской политика» А.А.Кара-Мурза пишет о том, что в странах с устойчивыми либерально-демократическими традициями функцию Общественной Палаты выполняет парламент. Парламент – это и есть общественная палата. Все общественные интересы представлены в парламенте. По мнению члена Совета Федерации В.А. Новикова, роль «связки» между обществом и властью должен играть эффективный и независимый парламент[89].
Но наличие такой ситуации в Российской Федерации и появление нового органа дублирующего некоторые функции парламента представляется возможным объяснить объективным положением вещей. В статье «Общественная палата – спектакль национального масштаба» Л.Ю. Грудцына[90]. объясняет данную ситуацию не самым уважительным отношением граждан российской федерации к депутатам, что, по её предположению, вызвано неуважением самой власти к народу, которое естественным образом вызывает ответное чувство народа к власти. «Получается следующая ситуация: вместо того чтобы прилагать все усилия для того, чтобы российский парламент стал действительно «народным рупором», параллельно с ним властью создается искусственная структура общественного контроля за самой собой с туманным прошлым и весьма неопределенным будущим»[91] В итоге, для того чтобы повысить эффективность одного из органов государственной власти был создан новый политический институт.
После подробного изучения Федерального Закона об Общественной Палате РФ можно сделать вывод о том, что данная организация призвана сотрудничать с органами политической власти, как исполнительной, так и законодательной. Но напрямую на принятие решений Общественная Плата РФ не может влиять. Её решения и результаты экспертизы носят лишь рекомендательный характер, и эффективность её работы зависит, за частую, на прямую от авторитета, которым обладают члены Общественной Платы.
По результатам анализа законодательных актов, касающихся функционирования Общественной палаты, автором был сделан вывод, что данные законодательные акты определяют данное понятие лишь исходя из выполняемых её функций. Контент-анализ СМИ дал следующее определение Общественной палаты: «Общественная палата Российской Федерации — совещательный орган, созданный для осуществления связи между гражданским обществом и представителями власти».
Общественная палат РФ так же не обладает законодательной инициативой и не обладает политической властью. Основная задача Общественной Палаты состоит в организации «переговорной площадки для проведения общественных экспертиз ключевых законодательных актов»[92]. Кроме этого комиссии Общественной Палаты активно участвуют в экспертизе законопроектов, что также можно охарактеризовать как осуществление контрольных функций на стадии принятия решений и обеспечение «обратной связи» органов власти и общественных организаций. В целом всё же можно подчеркнуть большую роль Общественной палаты РФ в формировании гражданского общества в стране. Общественная палата призвана стать посредником в диалоге между властью и обществом. А так же, по мнению некоторых экспертов, выполняет часть функций Парламента РФ.
§3. Деятельность Общественной палаты Российской Федерации в 2005–2009 гг.
Деятельность Общественной палаты Российской Федерации подробно отражена в документах, посвящённых итогам работы за 2006-2007 г. и 2008 г. а так же подробно освещена средствами массовой информации. Так же Аппаратом Общественной палаты Российской Федерации публикуются ежегодные доклады о состоянии гражданского общества и своей деятельности, сборники материалов общественных слушаний. Общественная Палата стремиться к наибольшему освещению совей деятельности для максимальной информированности граждан[93].
Среди основных приоритетных направлений деятельности Общественной Платы Российской Федерации выделяется защита прав человека. Это находило свое отражение и в экспертной работе многих комиссий и в прямом контакте с общественными организациями и органами государственной власти, и в «быстром реагировании» на возникавшие конфликтные ситуации в тех или иных регионах страны. Так, в феврале 2006 года Комиссия по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебно-правовой системы рассмотрела ситуацию вокруг нарушения прав военнослужащих в армии. Итогом стало заявление о системном и массовом характере «дедовщины» в Российской армии на примере трагедии рядового Андрея Сычева. Была создана рабочая группа по изучению проблемы неуставных взаимоотношений в воинских подразделениях, которая, в том числе, выступила с инициативами о создании системы общественного контроля в Российской армии. Члены рабочей группы пришли к общему выводу, что наиболее эффективным инструментом контроля со стороны общества за ситуацией в Вооруженных Силах могут стать общественные советы при воинских частях[94]. Инициатива Палаты была поддержана Министерством обороны России. В ноябре 2006 года министр обороны Российской Федерации объявил о создании в воинских частях родительских комитетов. При Минобороны образован Общественный совет, куда вошли и члены Общественной палаты Российской Федерации[95].
Так же в течение 2006 года члены Общественной Платы Российской Федерации принимали активное участие в таких публичных событиях, как в марте 2006 суд по делу водителя О. Щербинского, обвиненного в совершении ДТП, в котором погиб губернатор Алтайского края М.Евдокимов. В результате обвинительный приговор был отменён. В июне э года члены Общественной палаты приняли участие в разрешении конфликта, возникшего из-за принудительного выселения горожан в московском микрорайоне Южное Бутово в связи с планами его застройки. Членам Общественной палаты удалось установить диалог между жителями микрорайона и московскими властями, а затем выйти на решение проблем путем переговоров[96].
2007 год стал активным периодом в работе Общественной палаты по проблематике защиты прав человека. Именно тогда состоялась встреча членов Комиссии по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебно правовой системы и членов рабочей группы по вопросам соблюдения законности при проведении публичных массовых мероприятий с руководством и сотрудниками ОМОНа, участвовавшими в обеспечении общественного порядка во время уличных шествий в Москве 14 апреля 2007 года. Также в мае прошли слушания по вопросу реализации Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам оформления прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» и развития нормативно-правовой базы по вопросу осуществления «дачной амнистии». Далее на первый план вышли проблемы, связанные с защитой прав российских граждан за рубежом, защитой прав иностранных граждан в Российской Федерации, защитой прав граждан России в непризнанных республиках[97].
В 2008 году деятельность Общественной палаты в сфере защиты прав человека связана с Грузинско-Осетинской войной. Общественная палата РФ принимала активное участие по вопросам объективного освещения данной ситуации в СМИ. По их инициативе в Цхенвал были приглашены западные журналисты, что бы они могли лично удостовериться в повсеместном нарушении прав человека. Так же членами Общественной палаты РФ были открыты счета по сбору средств для оказания помощи, пострадавшим в этой войне, главы различных комиссий выезжали на территорию Осетии, были созданы проекты по оказанию помощи пострадавшим и восстановлению нормальной жизни региона[98].
С 2006 года Общественная Палат РФ принимает активное участие в избирательном процессе, внося корректировки и рекомендательные положения по проведению выборов. По инициативе Общественной палаты Российской Федерации, прежде всего члена Комиссии по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебно-правовой системы А.С. Пржездомского, формируется система подготовки общественных наблюдателей на выборах, впервые организуется сеть пунктов «горячей линии» связи с избирателями. Данная инициатива Общественной палаты стала новой формой работы с гражданами России по обеспечению их избирательных прав[99].
В феврале 2007 года совет Общественной палаты Российской Федерации принимает обращение «К политическим партиям России!». В документе содержится призыв к обеспечению более полноценного представительства женщин в списках кандидатов в депутаты, а значит – и в структурах власти, в соответствии с нормами действующего законодательства. Подготовленные Координационным советом общественные наблюдатели участвовали в контроле на региональных выборах 11 марта[100].
В ноябре 2007 года прошло заседание Координационного совета неправительственных организаций по защите избирательных прав граждан с участием членов Общественной палаты. В заседании принял участие председатель ЦИК Российской Федерации В.Е. Чуров[101]. Наконец, в ходе выборов в Государственную Думу 2 декабря 2007 года в полную силу заработала сеть «горячей линии» связи с избирателями. За время работы «горячей линии» поступило 32460 обращений граждан. Информация с этих пунктов поступала и в избирательные комиссии субъектов Федерации, и в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации для оперативного устранения выявленных нарушений.
В 2008 году в сфере избирательного процесса Российской федерации Общественная палата предприняла следующие действия. 2 марта 2008 года, прошли выборы Президента Российской Федерации. Общественная палата Российской Федерации еще до начала агитации за кандидатов объявила о своем намерении принять активное участие в наблюдении за выборами, в придании им максимально открытого, публичного характера для того, чтобы эта политическая акция прошла честно, без всяких нарушений, помогла бы выявить настроения и волю избирателей.Сноска
По инициативе Общественной Палаты РФ в ходе кампании по выборам Президента Российской Федерации в 49 регионах были открыты пункты «горячей линии», где избиратели могли получить интересующую их информацию информацию. Это было сделано, для обеспечения общественного контроля за соблюдением свободы волеизъявления граждан[102].
Деятельность Общественной палаты Российской Федерации направлена в том числе на консолидацию и развитие институтов гражданского общества. Так, в апреле 2006 года по инициативе Общественной палаты Российской Федерации был проведен форум представителей региональных общественных палат, общественных советов и аналогичных структур. В октябре – ноябре 2006 года Общественной палатой были направлены предложения о создании общественных советов в 68 федеральных ведомств. Члены Палаты напрямую участвовали в формировании и работе этих советов[103].
Общественная палата рассматривала вопросы социальной политики, и так же самостоятельно формулировала новые подходы к социальным трудностям, как борьба с бедностью, преодоление демографического кризиса, в том числе предлагала введение единой системы социальных стандартов[104]. Эти инициативы, в частности, были представлены общественности в апреле 2006 года на общественных слушаниях «О стратегии преодоления бедности в России», организованных Комиссией по вопросам социального развития. На слушаниях рассмотрены вопросы взаимодействия органов власти всех уровней и органов местного самоуправления с общественными организациями в выработке совместной стратегии преодоления бедности, нищеты и отчуждения[105]. А в июле 2006 года была создана и начала действовать рабочая группа по созданию единой системы социальных стандартов качества жизни. В феврале 2007 года она представила первый проект системы социальных стандартов качества жизни. В сентябре 2006 года из Общественной палаты Российской Федерации первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведеву было направлено обращение по вопросу обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, – выпускников интернатных учреждений[106]. Позже была достигнута договоренность об учете предложений Общественной палаты при реализации приоритетного проекта «Доступное жилье».
В марте 2007 года члены Общественной палаты приняли участие в совещании с первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Д.А.Медведевым по проблематике места человеческого капитала в стратегии национального развития. Помимо этого, Палата постоянно обращалась по собственному почину к проблемам пенсионного обеспечения граждан России, обеспечения людей с инвалидностью техническими средствами реабилитации, обеспечения социального здоровья населения.
Комиссия Общественной палаты по вопросам социального развития в июне 2007 года провела общественные слушания на тему «Законодательные инициативы в сфере семейного устройства детей сирот и профилактики социального сиротства»[107].
В мае 2006 года и апреле 2007 года под эгидой Общественной палаты проведены второй и третий всероссийские форумы «Здоровье нации – основа процветания России». В сентябре 2006 года на пленарном заседании Палата выдвинула ряд инициатив, направленных на улучшение деятельности системы здравоохранения[108], в числе этих инициатив – новые системы финансирования приоритетного национального проекта «Здравоохранение», необходимость повышения базовой зарплаты работников здравоохранения, замены не менее 50% устаревшего оборудования в больницах и поликлиниках, расширения числа льготников[109].
Слушания по проблемам финансирования здравоохранения и качества оказания медицинской помощи прошли в ноябре 2007 года, а по концептуальным вопросам развития здравоохранения – в декабре 2007 года.
В 2008 году в рамках государственных задач инновационного развития и приумножения социального капитала в органы государственной власти были направлены рекомендации по дополнению Государственной концепции социально-экономического развития России. Было проведено большое количество круглых столов по вопросам Социальной политики. Диапазон «круглых столов» и слушаний, организованных Комиссией, был чрезвычайно широк - от вопросов защиты материнства и детства, от анализа ситуации вокруг новостройки в областном центре до образа России в современном мире[110]. Так, например, проблемам введения социальных стандартов были посвящены «круглый стол» по вопросу:«Социальные стандарты качества жизни: научно-методические основы, нормативно-правовая база, опыт разработки и применения», проведенный 28 марта, «круглый стол» «Стандарты социальной безопасности: международный аспект» 22 сентября, совместное заседание с Комиссией по делам ветеранов, военнослужащих и членов их семей 13 мая. Эти вопросы поднимались и во время слушаний «Бедность в России - пути выхода: мнение общественности и малообеспеченных групп населения», посвященных Дню борьбы с бедностью, состоявшихся 17 октября[111].
В июле 2006 года Комиссия по вопросам интеллектуального потенциала нации обратилась в Генеральную прокуратуру России с просьбой выступить в защиту прав детей-инвалидов на получение образования. В результате была организована проверка исполнения законодательства в сфере социальной защиты детей-инвалидов и соблюдения их прав на образование[112]. Так же по инициативе Палаты проводились общественные слушания по вопросам высшего образования и модернизации системы образования. Так, в январе 2007 года были проведены общественные слушания в Уральском федеральном округе о ходе реализации приоритетного национального проекта «Образование». Комиссия по интеллектуальному потенциалу нации занималась и проблемами отдельных высших учебных заведений. В 2007 году при Комиссии по вопросам интеллектуального потенциала нации была создана общественно-экспертная группа для рассмотрения и разрешения между преподавателями и студентами на социологическом факультете МГУ им. Ломоносова. Этот сюжет в контексте повышения роли гражданских организаций в социальной политике[113]. С одной стороны, налицо превращение студенческого протеста в организованный общественный контроль над учебным процессом. С другой - создание общественной экспертной комиссии по анализу работы одного из факультетов крупнейшего государственного вуза может стать прецедентом усиления общественного влияния на государственную образовательную политику.[114]
В 2008 году основная деятельность была в рамках направления «Гражданского образования», где в субъектах федерации по инициативе Общественной палаты реализовались различные молодёжные программы, дискуссионные столы, экологические школы. Так же в апреле 2008 в Санкт-Петербурге в рамках общественно-педагогического форума была затронута проблема исторического образования, с точки зрения воспитания и стандартов нового поколения[115].
Местное самоуправление как развивающийся социальный институт, сталкивающийся с множеством трудностей, постоянно находится в центре внимания Общественной палаты Российской Федерации. По инициативе Общественной палаты, прежде всего Комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления, рассматривались вопросы жилищного строительства, жилищно-коммунального хозяйства, финансирования местного самоуправления. Общественная палата выступала инициатором прямых контактов людей из регионов с федеральной властью. А точнее, в июне 2006 года прошли общественно-экспертные слушания по вопросам реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» с участием министра регионального развития России В.А.Яковлева.
В 2008 году 22 мая прошло заседание Комиссии по местному самоуправлению и жилищной политике. В повестке: О проведении общественных слушаний «Эффективное местное самоуправление - опора гражданского общества» в Красноярске, а также круглых столов по проблемам местного самоуправления в Иркутске и Калининграде в июне 2008 года. О проведении экспертного опроса «Анализ готовности регионов России к реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[116]. На данном этапе в регионах происходила реформа местного самоуправления, в результате которой регионы изменили свою структуры, и в каждом субъекте РФ появились городские округа и муниципальные районы, городские и сельские поселения. А так же прошли дополнительные выборы в местные органы власти[117].
Общественная палата с самого начала своей работы значительное внимание уделяла также и проблемам экономического характера, причем не только вопросам развития сырьевых отраслей, но и вопросам перехода России на инновационную модель экономики, а также вопросам инфраструктурного развития. В июле 2006 года было принято обращение членов Палаты по вопросу о кризисных явлениях на алкогольном рынке. В обращении выражалась озабоченность в связи с межведомственной несогласованностью, в результате которой возник искусственный дефицит качественной легальной алкогольной продукции. В январе 2007 года совет Общественной палаты выступил с обращением в связи с критической ситуацией, сложившейся в отрасли международных автомобильных перевозок в Калининградской области[118].
В 2008 Палата привлекала внимание к таким проблемам, как реформа технического регулирования. В результате Государственная дума должна в ближайшие годы утвердить порядка 40 технических регламентов на различную продукцию. В данных регламентах впервые на законодательном уровне исчерпывающим образом определяются ключевые понятия и классифицируются виды соковой, молочной, рыбной и других видов продукции[119]. Сегодня эта сфера является одной из приоритетных в процессе инновационного развития экономики России. Внимание в этой проблеме даст возможность в максимальной степени обеспечить гармонизацию принципов технического регулирования в Российской Федерации с международно-признанными процедурами и правилами, создав при этом барьеры для выпуска некачественной продукции. Проблемы финансового сектора России обсуждались на протяжении всего 2008 года, первоочерёдными обсуждались проблемы мирового финансового кризиса и его последствий[120].
Общественная палата формулировала позицию российской общественности и по энергетической проблематике. Так, в мае 2006 года по ее инициативе в г. Москве состоялась конференция «Россия – энергетическая сверхдержава». Конференция собрала ведущих экспертов страны в этой сфере. В июне была создана рабочая группа Общественной палаты «Перспективы энергетического развития России», которая сосредоточилась на проблемах энергосбережения, децентрализации энергетики, нетрадиционных источников энергии, инноваций в энергетике, разработки экономических и законодательных инициатив, направленных на создание «технологических коридоров», задающих направление технологического развития отрасли. В 2008 году обсуждения связанные с энергетическими ресурсами были напрямую связаны с экологией. В апреле обсуждались перспективы развития гидроэнергетики. В июле прошёл «Круглый стол» «Механизмы государственной энергетической политики до 2030 года». [121]
Различные комиссии Общественной палаты Российской Федерации в 2006 – 2008 годах обращались также и к проблемам гармонизации межэтнических отношений в стране, воспитанию толерантности, согласия, солидарности в российском обществе[122]. Эта деятельность находила свое выражение и в экспертизе законопроектов, и в обсуждении наиболее актуальных тем, и в формировании общественной атмосферы вокруг проблем поликультурного развития России. Работа в основном велась по трем направлениям: в направлении развития Северного Кавказа как региона совместного проживания многих российских народов, в направлении совершенствования практической политики в отношении коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, в направлении укрепления позиций русского языка как фактора консолидации народов России.
Так, например, в марте 2007 года была проведена конференция на тему: «Женщины за мир и справедливость на Северном Кавказе», общественные слушания в г. Пятигорске «Взаимодействие общества и власти в укреплении стабильности и гражданского согласия на Северном Кавказе». По итогам этих мероприятий принимались рекомендации общественным организациям и органам власти, обращения к народам Северного Кавказа от имени Комиссии по вопросам толерантности и свободы совести.
По результатам данной деятельности была создана программа по «Внедрению толерантности», которую намерено лоббировать зарегистрированное в Москве антиэкстремистское движение «Наша Россия». Движение состоит из членов Общественной палаты и лояльных Кремлю правозащитников. Программа предусматривает "подготовку образовательных программ по внедрению толерантности", "коррекцию роли этносов" в учебниках истории, изучение западного антиэкстремистского законодательства и проведение публичных антифашистских акций за государственный счет. Участники "Нашей России" считают, что она должна стоить не менее 150 миллионов рублей и будет рассчитана на пять лет[123].
В октябре 2006 года члены Общественной палаты Российской Федерации приняли участие в обсуждении изменений Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, а также проекта Концепции Федеральной целевой программы «Этнокультурное развитие регионов России на 2007– 2010 годы и до 2015 года». Заключение на проект Концепции программы направлено Председателю Правительства Российской Федерации.
В январе 2007 года состоялось совещание представителей региональных общественных организаций «Этническое и религиозное многообразие России как основа стабильности и развития общества».
Самыми громкими для России стали события в карельской Кондопоге, куда члены Палаты в сентябре 2006 года выезжали для анализа ситуации и разрешения конфликта. Палата приняла также специальное заявление. В документе отмечалось, что региональные власти должны предпринимать решительные действия по предотвращению и прекращению насильственных актов и актов вандализма, а также по наказанию преступников из числа инициаторов происшествия[124].
Ранее, в феврале 2006 года, такую форму заявления Общественная палата Российской Федерации использовала для выражения своего отношения в связи с ситуацией, сложившейся после публикации в европейских газетах карикатуры на пророка Мухаммеда. В принятом документе российским средствам массовой информации рекомендовалось воздержаться от участия в разжигании конфликта[125]. Кроме того, Общественная палата выступила с заявлением, в котором призвала провести расследование в отношении ряда российских политиков, которые, по мнению общественности, должны понести ответственность за проведение 23 февраля в Москве митингов и шествий представителей радикальных националистических движений[126]. В октябре 2006 года было опубликовано заявление по поводу российско-грузинского конфликта, в котором отмечалось, что «отношения между Россией и Грузией не должны определяться ни антироссийской политикой режима в Тбилиси, ни «антигрузинской кампанией» недальновидных чиновников». Через два месяца члены Палаты приняли обращение к Федеральному Собранию по вопросу о необходимости совершенствования законодательства в сфере противодействия экстремизму.
В 2008 году в сфере борьбы с экстремизмом и ксенофобией были осуществлены следующие программы.[127] На симпозиуме 22 апреля «Москва и Россия - без национального и религиозного экстремизма», говорилось, что экстремизм, как и вообще преступность, находятся в прямой взаимосвязи с безработицей. Увеличение количества безработных на 1% дает взлет преступности на 5%[128].
Теме содействия реформирования армии также были посвящены различные инициативы Общественной палаты. Комиссия по вопросам социального развития в 2006 – 2008 годах сосредоточивалась на проблемах социального положения военнослужащих и лиц, ушедших в запас, Комиссия по вопросам регионального развития и местного самоуправления рассматривала на своих общественных слушаниях ход строительства жилья для военнослужащих. Участники данных комиссий выезжали на места застройки квартир для военнослужащих, следили за процессом строительства а также собирали жалобы от военнослужащих, которые по тем или иным причинам имели проблемы с жильём. В рабочих группах данные вопросы рассматривались индивидуально[129]. Так же, Общественной палатой РФ совместно с Главной военной прокуратуры была получена информация что, в первом полугодии 2008 года выявлено около 2,5 тысяч нарушений законов, об устранении которых правомочному командованию внесено 410 представлений, опротестовано 213 незаконных правовых актов, в защиту прав граждан в суды направлено 232 исковых заявлений. По результатам прокурорских проверок восстановлены права 12062 лиц[130].
Свобода слова и проблемы средств массовой информации Общественная палата значительное внимание уделяла вопросам развития телевидения, радио, печати, Интернета в России. Так же общественная Палата РФ уделила внимание случаям нарушения прав журналистов. Так, в феврале 2006 года члены Общественной палаты выступили с заявлением в защиту волгоградской газеты «Городские вести», закрытой городскими властями в связи с появившейся в одном из номеров издания карикатурой, изображающей Христа, Будду, Моисея и пророка Мухаммеда. После проведения консультаций членов Палаты с руководством города было принято решение местной администрацией о возобновлении работы издания под новым названием «Волгоградская газета». Помимо этого, предметом анализа Палаты становились положение региональных средств массовой информации, организация гражданского контроля за соблюдением законодательства в сфере регулирования деятельности печатной и электронной прессы, формирования новой нравственной атмосферы журналистики, проблемы подписки и распространения печати, сохранения и развития прессы на языках народов России. Этому были посвящены общественные слушания, «круглые столы», дискуссии, проведенные в Общественной палате[131].
В 2008 году Комиссия по коммуникациям, информационной политике и свободе слова в средствах массовой информации 18 февраля на заседании Комиссии определила направления деятельности Комиссии: Свобода слова и права журналистов, юридическая поддержка региональных средств массовой информации, этика СМИ, развитие цифрового телевидения, индекс свободы слова в субъектах Российской Федерации - эти направления назвали приоритетными в своей работе на два года члены Комиссии.
27 марта состоялся «круглый стол» «Закон о СМИ - инструмент давления или гарантия свободы творчества? Практика надзора в сфере телевидения», организованный Комиссией совместно с Национальной ассоциацией телерадиовещателей (НАТ) и Общественной коллегией по жалобам на прессу.
17 апреля состоялось совместное заседание Комитета Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи и Комиссии Общественной палаты по коммуникациям, информационной политике и свободе слова в СМИ, посвященное вопросам подписки на периодические печатные издания[132].
28 апреля Комиссией была создана рабочая группа по экспертизе законопроекта № 8601-5 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» (в части ответственности за
распространение сведений клеветнического характера). 13 мая состоялось заседание рабочей группы и было принято заключение. Вредным, противоречащим законодательству и необоснованным назвали члены рабочей группы законопроект «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации». В течение 2008 года Комиссией была проведена общественная экспертиза двух законопроектов. Заключения направлены в Государственную Думу ФС РФ: № 8601-5 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» (в части ответственности за распространение сведений клеветнического характера) и № 98078807-2 «Об обеспечении прав гражданина Российской Федерации на честь и достоинство».
Для изучения одной из острейших проблем современного общества – коррупции, в Общественной палате была образована подкомиссия по проблемам противодействия коррупции. Ею создана интеллектуальная основа для формирования базы данных «Реестр коррупционных ниш», подготовлены памятки «Если у Вас вымогают взятку» и «Если Вам угрожает рейдерство». Памятки содержали доступное юридическое толкование правовых норм, касающихся вымогательств, насильственных захватов собственности. Целью этих брошюр было то, чтобы, ознакомившись с ними, гражданин был в состоянии юридически грамотно противодействовать попыткам вымогательства, отстаивать самостоятельно свои права[133].
В феврале 2008 года Институт общественного проектирования обнародовал в Общественной палате Российской Федерации доклад «Природа и структура коррупции в России» Эксперты придерживаются мнения, что коррупция в России приняла огромный размах и распространена на всех уровнях и во всех сферах жизни общества и государства. Более того, многие эксперты считают, что за последние годы в России произошел рост коррупции[134]. Авторы исследования выделили основные причины, которые способствуют возникновению и развитию коррупции в нашей стране. В 2006-2008 годах масштабы коррупции, по оценкам аналитиков, по меньшей мере, удвоились. В 2006 году бюджет российских коррупционных отношений оценивался в 240 млрд долл., что было сопоставимо с параметрами федерального бюджета того же года. В 2008 году коррупционный оборот, согласно данным экспертов, достиг 480 млрд долл. Общественная палата выступила с инициативой создания Комитета общественного контроля Российской Федерации, который бы возглавил борьбу с коррупцией[135].
Вопросам природопользования и охраны окружающей среды Общественная палата также традиционно уделяла первостепенное внимание. В марте 2006 года совет Общественной палаты в целях предупреждения экологической катастрофы выступил против строительства нефтепровода «Восточная Сибирь – Тихий океан» вблизи озера Байкал. Президент России поддержал предложение общественности о переносе нефтепровода на север от Байкала. Основным инициатором в обсуждении проблем природопользования и природоохраны выступала Комиссия по экологической безопасности и охране окружающей среды. Она проводила и выездные мероприятия, и «круглые столы», и конференции. В них принимали участие представители других комиссий Палаты. Ключевым событием, во многом определившим основные направления работы Комиссии в 2008 году, была Встреча Первого заместителя Председателя Правительства РФ Д.А.Медведева с представителями экологической общественности. В ходе встречи экология впервые была определена в качестве одного из приоритетов развития России. Под таким названием «Экология -приоритет развития России» проходил целых ряд мероприятий Комиссии. Слушания под названием «Экология - приоритет развития России: экологическая политика и гражданское общество» прошли по всем семи федеральным округам. Члены и эксперты Комиссии принимали участие в работе Высшего экологического совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Комиссией были подготовлены экспертные предложения по совершенствованию механизмов реализации Водного и Лесного кодексов (к Пленарному заседанию Общественной палаты Российской Федерации 24 мая), предложения по совершенствованию законопроектов «Об охоте» и «О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Российской Федерации», комментарии к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года[136].
Общественная палата Российской Федерации рассматривала также развитие благотворительности в стране как важную задачу для бизнеса и общественности. С этой целью были проведены многие мероприятия, способствовавшие популяризации милосердия, волонтерства, благотворительности.
Рассмотрев основные направления деятельности и их результаты Общественной палаты РФ в период с 2006 по конец 2008 года можно сделать следующий вывод.
Основная работа Общественно палаты РФ была проведена по проблемам, которые находятся в компетенции нескольких комиссий. Работа была проведена по 14 сферам: Защита прав человека; Избирательный процесс; Консолидация и развитие институтов гражданского общества; Социальная политика; Здравоохранение; Образование; Местное самоуправление и жилищная политика; Экономика; Энергетическая проблематика; Межэтнические отношения; Реформирование армии; Свобода слова и проблемы СМИ; Коррупция; Вопросы природопользования и охраны окружающей среды;
Так основной формой работы Общественной палаты являются пленарные заседания и различные слушания по общественно важным проблемам, то чрезвычайно сложно проследить конкретные результаты деятельности по различным сферам. По многим вопросам, касающимся различных законопроектов и постановлений были проведены экспертизы и даны рекомендации. Но данные рекомендации не всегда учитывались органами власти, что является абсолютно законным. Так как законодательно закреплено, что решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер. Но также имел место и удачный опыт, когда предложения, внесённые Общественной палатой, учитывались при разработке законов.
Действия, которые имели конкретный результат, были связаны с деятельностью общественных некоммерческих организаций, сотрудничавших с общественной палатой.
В результате проведённого исследования законодательств, касающихся работы Общественной палаты Российской федерации, а так же в результате проведённого анализа средств массовой информации была рассмотрена история Общественной палаты, роли место палаты в системе органов власти и основные направления деятельности.
В результате исследования было выявлено, что основная задача Общественной Палаты состоит в организации «переговорной площадки для проведения общественных экспертиз ключевых законодательных актов»[137].
Огромную роль при формировании данного института сыграл президент РФ В. Путин. Он посчитал, что в России необходимо развивать институты гражданского общества и привлекать общественность к государственной политике. К формированию палаты были привлечены различные общественные организации[138].
Федеральный Закон на основе которого палата осуществляет свою деятельность разработан парламентом Российской федерации, так же палата действует на основе принятого ей самой регламента.
В Федеральном Законе Российской Федерации от 4 апреля 2005 года №32-ФЗ «Об Общественной Палате Российской Федерации» прописаны Правовая основа деятельности Общественной палаты, цели и задачи, Порядок формирования Общественной палаты РФ[139].
В соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» в Регламенте Общественной Палаты Российской Федерации от 22 января 2006 года установлены правила внутренней организации, процедуры и порядок деятельности Общественной палаты Российской Федерации по осуществлению своих полномочий[140].
После подробного изучения Федерального Закона об Общественной Палате РФ, так же была определена роль и место Общественной палаты РФ в системе органов государственной власти. Данная организация призвана сотрудничать с органами политической власти, как исполнительной, так и законодательной. Но напрямую на принятие решений Общественная Плата РФ не может влиять. Её решения и результаты экспертизы носят лишь рекомендательный характер, и эффективность её работы зависит, за частую, на прямую от авторитета, которым обладают члены Общественной Платы. Общественная палата не обладает правом законодательной инициативы и политической властью, так же она не обладает правом вето. Но она обладает экспертной функцией и полномочиями общественного контроля.
В результате анализа нормативных документов было установлено, что Общественная палата Российской Федерации — совещательный орган, созданный для осуществления связи между гражданским обществом и представителями власти.
Рассмотрев основные направления деятельности и их результаты Общественной палаты РФ в период с 2005 по 2009 года можно сделать следующий вывод, что работа была проведена по 14 сферам. (Защита прав человека; Избирательный процесс; Консолидация и развитие институтов гражданского общества; Социальная политика; Здравоохранение; Образование; Местное самоуправление и жилищная политика; Экономика; Энергетическая проблематика; Межэтнические отношения; Реформирование армии; Свобода слова и проблемы СМИ; Коррупция; Вопросы природопользования и охраны окружающей среды;)
Деятельность Общественной Палаты находится на стадии обсуждения законопроектов: «Общественная палата вправе давать заключения о нарушении законодательства, проводить экспертизу проектов законов, проводить слушания по общественно важным проблемам»[141]. Кроме этого комиссии Общественной Палаты активно участвуют в экспертизе законопроектов, что также можно охарактеризовать как осуществление контрольных функций на стадии принятия решений и обеспечение «обратной связи» органов власти и общественных организаций. Если обратиться к материалам комиссий Общественной Палаты, то можно обнаружить, что их деятельность во многом сосредоточена на проведении «круглых столов» и обсуждений общественно важных вопросов. По результатам их деятельности принимаются обращения к органам власти, имеющие рекомендательный характер. Такого рода деятельность способствует артикуляции и агрегации интересов тех групп, которые включены в дискуссию в рамках совещательного органа. Руководящие органы Общественной Палаты имеют «право направлять членов Общественной палаты для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ». На практике подобного рода участия, а главное, их воздействие на принятие решений, довольно сложно оценить, так же как и сложно проследить конкретные результаты деятельности.

Глава 2. Региональные общественные палаты как элемент гражданского общества
§1. Общественная палата Калининградской области как элемент гражданского общества
В России также активно функционирую региональные общественные палаты. Они существуют в качестве независимых некоммерческих организаций и во многих случаях служат примером реального механизма взаимодействия некоммерческих организаций и власти. Региональные законодательство, регулирующее деятельность общественных палат, существует в 33 субъектах Российской Федерации.
В Калининградской области в период с 2001 по 2007 год так же функционировала Общественная палата. Но общественная палата Калининградской области официально была создана в 2007 году вместе с принятием Калининградской Областной Думы Закона Калининградской области об общественной палате[142].
На создание нормативно-правового документа, регулирующего деятельность Общественной палаты Калининградской области, так же оказал виляние факт принятия Государственной Думой РФ 4 апреля 2005 федерального закона «Об Общественной Палате РФ»[143]. Далее, после формирования федеральной Общественной палаты, по инициативе президента, они стали создаваться на региональном уровне[144], в каждом субъекте федерации. Так как общественная палата в Калининградской области появилась задолго до того, как на федеральном уровне была создана аналогичная структура, то опыт ее работы впоследствии лег в основу формирования палат в иных регионах России[145].
Новый законопроект был написан по аналогии с законом об Общественной палате России, следовательно имеет с ним много общего. Данный закон был подписан губернатором Г.В. Боосом, который принял активное участие в создании Калининградской общественной палаты. По словам полномочного представителя губернатора в думе Тамары Кузяевой, у новой общественной палаты должно быть больше полномочий и возможностей для контроля работы исполнительной и законодательной ветвей власти,[146] чем у палаты первого созыва.
На основании Закона об Общественной палате Калининградской области и Регламента Общественной Палаты Калининградской области, и описанных там функций и полномочий, можно определить Общественную палату Калининградской области как институт гражданского общества, который призван обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации, проживающих на территории Калининградской области, с органами государственной власти Калининградской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области, в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод. В том числе в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории Калининградской области[147].
Расходы на содержание и материально-техническое оснащение Палаты финансируются за счет средств областного бюджета.
Согласно нормативной базе Калининградская общественная палата состоит из 36 членов[148].
На начальном этапе формирования Губернатор Калининградской области в соответствии с пунктом 9 статьи 8 Закона об Общественной палате Калининградской области,[149] по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, высшими учебными заведениями и творческими союзами, осуществляющими свою деятельность на территории Калининградской области, определяет кандидатуры двенадцати граждан Российской Федерации, имеющих заслуги перед государством и обществом и Калининградской областью, и предлагает этим гражданам войти в состав Общественной палаты. Так же в состав входят 12 представителей подразделений общероссийских и межрегиональных общественных объединений, региональных общественных объединений и 12 представителей местных общественных объединений[150]. Срок полномочий региональной Общественной палаты составляет 3 года[151]. На переходный период разработана иная процедура формирования Палаты - вместе с Губернатором выдвигать свои кандидатуры будут областная Дума, действующий Координационный совет Общественной палаты и Совет муниципальных образований. Второй и последующие составы Палаты будут формироваться по постоянным правилам в три этапа: выдвиженцы губернатора утверждают кандидатуры, предложенные структурными подразделениями общероссийских общественных объединений и региональными организациями, а потом они вместе завершают комплектование Палаты коллегами из местных общественных объединений[152]. Не могут быть членами Палаты чиновники, депутаты, члены какой-либо политической партии, лица, имеющие непогашенную (неснятую) судимость[153].
Порядок назначения членов вызвал противоречивую оценку у депутатов Областной Думы Калининградской области. Членов российской общественной палаты назначает президент, который избран всенародно. А калининградский губернатор был назначен, а не избран, и поэтому, по мнению ряда парламентариев, он не вправе формировать общественную палату[154]. Согласно другой точке зрения, полномочного представителя губернатора в думе Тамары Кузяевой, губернатор так же избран всенародно, так как избран представительным органом (областной думой). А депутаты областной думы в свою очередь избираются всенародно. Следовательно, губернатор, назначенный областной думой по представлению президента, может проходить процедуру назначения представителей общественной палаты своим указом. Однако сам губернатор на такой процедуре не настаивает и дает депутатам областной думы подумать[155].
Общественная палата Калининградской области по мнению её членов, это та площадка, которая может и должна использоваться для того, чтобы граждане могли сказать о своих проблемах, внести свои предложения властям. Одна из важнейших задач Общественной палаты это - развитие гражданского общества, проведение общественной экспертизы региональных законопроектов, осуществление общественного контроля за деятельностью органов власти[156]. На открытии первого очередного заседания Общественной палаты 27 октября 2008 года Калининградской области выступил губернатор Калининградской области Георгий Боос, а так же председатель областной Думы Сергеем Булычевым.
По мнению губернатора область связывает большие надежды с работой людей, которым доверено представлять общественные интересы. Палату губернатор назвал одним из самых важных институтов гражданского общества, миссией которого является общественное согласие «Функции и задачи Общественной палаты, безусловно, важны, и полномочия у нее широкие. Здесь будут формироваться экспертные мнения по различным социально-экономическим программам, здесь будет публичная переговорная площадка по формированию правильных решений в развитии региона» [157]. Губернатор так же отметил, что Общественная палата «в некотором смысле будет и органом, предостерегающим власти от ошибок как тактического, так и, возможно, стратегического характера». Губернатор выразил уверенность, что Общественная палата будет работоспособным органом и выполнит миссию, возложенную на нее обществом. Комментируя журналистам это событие, Георгий Боос дал положительную оценку прежней Общественной палате, созданной в 2001 году. Ее деятельность не была законодательно закреплена, однако позволила наработать опыт и послужила основой для появления палаты в рамках регионального правового поля.
Из 36 членов только что сформированной общественной палаты на данном заседании присутствовали 34. Один из членов был в командировке, а другого еще предстояло избрать на данном заседании[158].
Первое заседание полностью выполнило заявленную повестку дня. Был утвержден регламент Общественной палаты Калининградской области, который является ключевым документом в работе общественной палаты. Регламент был подготовлен в соответствии с требованиями статьи 2 закона Калининградской области «Об Общественной палате Калининградской области» и рекомендациями статьи 61 часть 2 Регламента Общественной палаты Российской Федерации, осуществляющей методологическое руководство деятельностью общественных палат.
В соответствии с регламентом собрание выбрало председателя палаты и его заместителя. Среди кандидатов на должность председателя особо были выделены ректора Российского государственного университета имени Иммануила Канта Андрей Павлович Клемешева и вице-президента регионального Союза промышленников и предпринимателей, член экономического Совета при губернаторе, Гарий Дмитриевич Чмыхов. Так же были выдвинуты и другие кандидаты, но ими был взят самоотвод. В результате единогласного выбора участников голосования председателем был назначен Гарий Дмитриевич Чмыхов, который шёл по списку участников, сформированному губернатором.
А заместителем стал директор Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия народного хозяйства при правительстве Российской Федерации» Нина Изофатова.
Так же были сформированы следующие семь комиссии по различным направлениям:
Комиссия по регламенту и этике.
Комиссия по социальной политике и здравоохранению.
Комиссия по образованию, науке, молодёжной политике, физкультуре и спорту.
Комиссия по культуре, сохранению историко-культурного и духовного наследия.
Комиссия по региональному развитию и экономической политике.
Комиссия по правозащитной деятельности.
Комиссия по развитию гражданского общества.
Данные комиссии, по мнению членов общественной палаты наиболее полно охватывают основные проблемы Калининградской области и подчёркивают специфику.[159]
На первом заседании был принят регламент, который является основным в работе палаты. Но на данный момент Общественная палата Калининградской области не обладает всем необходимым пакетом документов для обеспечения полноценной работы.
9 декабря 2007 года на очередном заседании Общественной палаты был принят Кодекс Этики члена Калининградской Общественной палаты, в котором устанавливаются обязательные для каждого члена Общественной палаты правила поведения при осуществлении им своих полномочий, основанных на морально-нравственных нормах, уважении к обществу и к своим коллегам.
16 апреля 2009 года на очередном заседании Совета Общественной палаты были приняты следующие необходимый для работы положения:
Типовое положение о рабочих группах Общественной палаты, в котором был прописан порядок деятельности рабочих групп, которые являются основным межкомиссионным рабочим органом Общественной палаты[160]. Рабочие группы создаются по предоставлению комиссий для решения более узких вопросов в рамках профиля данных комиссий[161].
Так же путём всеобщего голосования были утверждены Положения о направлениях деятельности Комиссий общественной палаты, где были зафиксированы цели, задачи, основные формы работы комиссий и состав.
А так же положение о порядке обеспечения деятельно Общественной палаты Аппаратом Общественной палаты, где прописаны такие необходимые пункты как финансовое, материально-техническое, организационное, информационное обеспечение Общественной палаты.
В новой редакции Устава области, который был рассмотрен областной Думой на зимней сессии, было зафиксировано, что Общественная палата является также и субъектом законодательной инициативы.
Важным является, что фактически Общественная палата Калининградской области осуществляла свою деятельность с 2001 года и была одной из первых общественных палат в России. Она была учреждена 30 мая 2001 как форма взаимодействия граждан с органами власти (администрацией области, областной думой, главным федеральным инспектором в Калининградской области), в рамках которого осуществляется обсуждение, консультации и согласование позиций по всем важным вопросам жизни региона. В палату вошло 181 объединение, а работа велась по 13 направлениям, количество членов палаты превышало 60 человек и было неограниченно[162].
В апреле 2001 года в здании Областной администрации прошло заседание инициативной группы по созданию Общественной палаты Калининградской области. Посетили сбор представители около 25 известных в регионе движений и партий. Председательствовали заместитель губернатора Анатолий Ромашко[163] и его подчиненная Ольга Дубовая. Основной задачей создаваемой палаты по словам Анатолия Ромашко является консолидация сил[164]. По мнению местных наблюдателей, администрация области рассматривала Палату в качестве преемника движения «Созидание»[165], поддерживающего губернатора области В. Егорова[166].
Данный институт гражданского общества не был юридически зарегистрирован, так же отсутствовали какие-либо документы, регламентирующие работы данного органа.
За период существования неофициальной общественной палаты её члены собирались на очередные заседания раз в три месяца, а на внеочередные раз месяц
В течение пяти лет Калининградская общественная палата действовала довольно активно. Но последние два года существования Общественной палаты Калининградской области первого состава работа палаты сошла на нет[167].
В 2006 году среди последних решений, принятых первым составом палаты, стало несогласие Общественной палаты по поводу отмены калининградским губернатором Георгий Боос действовавшую до него практику ежегодного выступления главы региона с посланием о социально-экономическом развитии области.[168] Позже во фракции «Единая Россия» в областной Думе было принято решение, о реформировании Общественной палаты Калининградской области. В областном правительстве эта инициатива была поддержана и работа по созданию закона, официально закрепляющего функционирование Общественной палаты Калининградской области, была начата, так как прежде нормативно-правового документа, регулировавшего деятельность такой структуры, не существовало.
То есть на создание официальной Общественной Палаты Калининградской области оказал влияние комплекс факторов, связанный как с деятельностью региональных властных структур, так и распоряжение федерального уровня.
Общественная палата Калининградской области это институт гражданского общества, который призван осуществлять связь между жителями региона с органами власти. Данный институт имел 2 этапа в своём существовании. На первом этапе с 2001 г. по 2007 г. он был неинституциализирован и функционировал исключительно на основе инициативы его участников. После назначения в Калининградской области губернатора и попытки общественной палаты вмешаться в его деятельность, было принято решение о переформировании данного органа, и о его законодательном закреплении для более эффективной работы и в том числе контроля со стороны губернатора. Контроль так же выразился в том, что в новый состав вошли 12 человек по списку, сформированному губернатором. В том числе, председателем новой институциализированной общественной палаты стал человек, прошедший в палату по списку губернатора.
После подробного изучения законодательств, предшествующих формированию общественных палат, можно сказать, что Закон об Общественной палате Калининградской области лишь незначительно отличается от Федерального закона об Общественной Палате Российской Федерации.
Общественная палата Калининградской области это институт гражданского общества, который был создан сверху по инициативе президента, а затем губернатора Калининградской области, при этом существующий на базе общественной палаты первого созыва, созданной главами общественных объединений по собственной инициативе.
§2. Общественная палата Нижегородской области как элемент гражданского общества.
Примером Общественной Палаты в отличном от Калининградской области регионе с другими условиями является Общественная палата Нижегородской области.
Закон «Об Общественной палате Нижегородской области» был принят Депутатами Законодательного Собрания Нижегородской области на заседании 19 октября 2006, и положил начало ее формированию. Инициатива о создании данного законопроекта поступила 19 апреля 2006 года от председателя Нижегородского председателя областного Законодательного Собрания Евгения Люлина, сразу после того как он провёл встречу с председателем Общественной палаты Российской Федерации, академиком РАН, президентом Российского научного центра «Курчатовский институт» Евгением Велиховым[169].
Евгений Люлин подчеркнул, что при разработке данного закона должен быть учтён весь положительный опыт и сложности и недоработки, возникавшие на первом этапе работы Общественной палаты Российской федерации.
Председатель общественной палаты РФ в ходе встречи с целью передачи опыта ознакомил представителей Нижегородской области с направлениями работы Общественной палаты РФ[170].
Изначально губернатор предложил возглавить Общественную палату Александру Цапину, ранее возглавлявшему блок по взаимодействию с органами местного самоуправления Нижегородской области, а также представлявшему губернатора в Законодательном Собрании.
7 декабря 2006 года Губернатор Нижегородской области Валерий Шанцев утвердил список первых 15 членов Общественной палаты Нижегородской области[171].
Законодательно Губернатор области играет большую роль в формировании состава палата, помимо назначения 1/3 состава Общественной палаты, он так же рекомендует человека на пост председателя совета, а так же в сам совет Общественной палаты.
На данном этапе предполагалось, что деятельность Общественной палаты Нижегородской области будет направлена на защиту интересов жителей региона, их прав и свобод, прав общественных объединений при реализации государственной политики, а также на осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Исходя из законодательной базы, Общественная палата Нижегородской области это - форма объединения представителей населения Нижегородской области и общественных объединений для обеспечения взаимодействия жителей Нижегородской области с органами государственной власти Нижегородской области, органами местного самоуправления. С целью учета интересов жителей Нижегородской области, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления[172].
В соответствии со ст. 18 Закона Нижегородской области «Об Общественной палате Нижегородской области» расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной палаты, предусматриваются в областном бюджете на соответствующий финансовый год[173].
Порядок формирования Общественной палаты Нижегородской области согласно законодательству выглядит следующим образом. На начальном этапе формирования Губернатор Нижегородской области в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона об Общественной палате Нижегородской области,[174] по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, научными объединениями и творческими союзами определяет кандидатуры пятнадцати граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Нижегородской области и имеющих заслуги перед Нижегородской областью, и предлагает им войти в состав Общественной палаты. Так же в состав входят пятнадцать представителей региональных общественных объединений и региональных отделений общероссийских общественных объединений, зарегистрированных в Нижегородской области, региональных общественных объединений и пятнадцати представителей общественных объединений, действующих на территории муниципальных районов, городских округов Нижегородской области.[175]. Член Общественной палаты после избрания в данный орган не должен приостанавливать свое членство в политической партии[176]. Срок полномочий региональной Общественной палаты составляет 3 года[177]. Полномочия начинаются со дня проведения первого заседания. Согласно Закону об Общественной палате Нижегородской области, после окончания срока полномочий данный состав Общественной палаты продолжает действовать вплоть до формирования нового состава.
Процесс формирования общественной палата Нижегородской области не был воспринят однозначно. Депутат Законодательного Собрания Нижегородской области (ОЗС) Александр Косовских считает, что Общественная Плата Нижегородской области не может быть независимой от структур, инициировавших создание этого общественного органа. Об этом депутат заявил журналистам перед депутатскими слушаниями по проекту закона Нижегородской области «Об Общественной палате Нижегородской области». По его мнению, при наличии исполнительной и законодательной власти, Общественная палата не должна подменять собой одну из них, но это в той или иной степени произойдёт. По мнению А.Косовских, положительный момент создания Общественной палаты состоит в том, что люди с активной гражданской позицией, участвуя в работе Общественной палаты, так или иначе будут сотрудничать с властью, а не противодействовать ей[178].
Официальное мнение по данному поводу говорит, что у Общественной палаты есть свои чётко прописанные в законе и регламенте функции, которые никак не пересекаются с функциями ветвей власти, а решения палаты носят лишь рекомендательный характер. Роль общественной палаты заключается в способности донести до власти интересы общества и различных некоммерческих организаций[179].
12 января 2007, сразу после избрания оставшихся 15 членов Общественной палаты, которые представляли Совет муниципальных образований Нижегородской области, прошло первое заседание Общественной Платы.
Регламент Общественной Палаты Нижегородской области был принят на заседании палаты только 22 марта 2007 года.
На первом же заседании председателем Общественной палаты Нижегородской области был избран Ректор ННГУ Роман Стронгин.
Заместителями председателя Общественной палаты избраны заместитель гендиректора ОАО "НИТЕЛ" Александр Цапин и гендиректор ТПП Дмитрий Краснов.
Для координации деятельности Общественной палаты и осуществления взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями был избран постоянно действующий орган – Совет Общественной палаты, в состав которого вошли 9 человек[180]. Руководитель аппарата Общественной палаты был назначен на должность, а так же, согласно закону, может быть освобождён от должности губернатором Нижегородской области по представлению совета Общественной палаты[181].
На первом заседании для более полного и объективного рассмотрения наиболее социально-значимых проблем, упорядочения работы палаты в Общественной палате Нижегородской области создано 6 комиссий[182]:
Комиссия по развитию институтов гражданского общества
Комиссия по проблемам экономического развития в условиях глобализации
Комиссия по вопросам развития науки, образования и культуры
Комиссия по вопросам социальной политики и социальной защиты населения
Комиссия по обеспечению гарантий безопасности, защиты прав и свобод граждан
Комиссия по проблемам молодежи
Наличие следующих комиссий объясняется расстановкой членами палаты приоритетных ключевых вопросов в жизни региона Развитие гражданского общества: Экономическая политика и реализация приоритетных программ, социальная проблемы и социальная защита населения, образование, наука, проблемы молодежи, общественная безопасность, права человека и свобода слова[183].
Так же были созданы рабочие группы, включающие членов Общественной палаты, представителей органов государственной власти, общественных организаций и экспертного сообщества, для выработки различных рекомендаций по проблемам, поднимаемых общественными объединениями.
Исходя из Закона об Общественной Палате Нижегородской области, принятого Законодательным Собранием 19 октября 2006 год[184]:
При этом, стоит отметить, что решения Общественной палаты носят рекомендательный характер и принимаются в форме заключений, предложений и обращений[185].
Представительство в Общественной палате Нижегородской области охватывает практически весь спектр основных институтов гражданского общества Нижегородской области – общественные объединения ветеранов и инвалидов, профессиональные союзы, ассоциации промышленников, творческой интеллигенции, религиозные конфессии и национально-культурные организации, представители общественных объединений муниципальных образований Нижегородской области[186].
Другие органы государственной власти Нижегородской области сделали шаги навстречу институциональному закреплению нового органа для более эффективной его работу. Например, депутаты Законодательного Собрания Нижегородской области в свою очередь приняли решение о том, что в случае повторного обращения Общественной палаты по одному и тому же вопросу срок ответа должен составлять не более 15 дней[187].
Через три месяца после начала работы 22 марта 2007 года на очередном заседании Общественной палаты Нижегородской области вместе с Регламентом Общественной палаты Нижегородской области был утверждён Кодекс этики члена Общественной палаты Нижегородской области[188]. В котором фиксируется, что член Общественной палаты Нижегородской области, должен выполнять требования статьи 6 Закона Нижегородской области от 31.10.2006 г.№132-З «Об Общественной палате Нижегородской области». И сознавая нравственную ответственность перед населением Нижегородской области и перед общественными организациями за выполнение каждым членом палаты задач по обеспечению взаимодействия жителей Нижегородской области с органами государственной власти, органами местного самоуправления, в целях учета интересов жителей области, защиты их прав и свобод, прав общественных организаций и иных институтов гражданского общества при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления принимает настоящий Кодекс этики члена Общественной палаты[189].
Так же за время своего существования состав Общественной палаты Нижегородской области претерпел незначительные изменения. 28 декабря 2007 года Общественная палата Нижегородской области в соответствии с п.6,7 ч.4 ст.7 закона Нижегородской области от 31.10.2006 года №132-З «Об Общественной палате Нижегородской области» приняла Постановление о прекращении полномочий трёх членов Общественной палаты Нижегородской области. Их полномочия были приостановлены по следующим причинам:, полномочия В.Барулина прекращаются в связи с его назначением министром промышленности и инноваций региона; Э.Житухин является депутатом Думы Нижнего Новгорода, что, согласно областному закону "Об общественной палате", не позволяет ему быть членом палаты; а художник Н.Мочалин скончался[190]. В соответствии с ч.4 ст.4 закона Нижегородской области от 31.10.2006 года №132-З «Об Общественной палате Нижегородской области» Общественная палата предложила региональным общественным объединениям, региональным отделениям общероссийских общественных объединений, зарегистрированных в Нижегородской области, направить в Общественную палату предложения о включении своих представителей в состав Общественной палаты, оформленные решениями руководящих коллегиальных органов соответствующих объединений. В период с 10 января по 10 февраля 2008 года в Общественную палату поступали предложения от региональных общественных объединений, региональных отделений общероссийских общественных объединений о включении своих представителей в состав Общественной палаты Нижегородской области. На три вакантных места члена Общественной палаты Нижегородской области поступило 24 заявления. В соответствии с Законом Нижегородской области «Об Общественной палате Нижегородской области» 15 членов Общественной палаты, утвержденных Указом Губернатора Нижегородской области, 6 марта 2008 тайным голосованием избрали трёх недостающих членов Общественной палаты.[191]
Общественная палата Нижегородской области строит свою работу, исходя из предложений, поступающих от общественных объединений и граждан Нижегородской области[192]. В заседаниях Общественной палаты Нижегородской области принимают участие депутаты Государственной Думы, Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, члены Правительства Нижегородской области, депутаты Законодательного Собрания Нижегородской области, представители органов государственной власти Нижегородской области, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, научной общественности и экспертов[193]. Рекомендации, принимаемые на заседаниях Общественной палаты Нижегородской области, подготавливаются по результатам консультаций с соответствующими государственными структурами Нижегородской области, органами местного самоуправления, специалистами и общественными объединениями[194].
Исполняя функции общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, члены Общественной палаты Нижегородской области привлечены к работе различных экспертных советов и комиссий, созданных органами государственной власти Нижегородской области, члены региональной Общественной палаты принимают участие в разработке законодательных нормативных актов Нижегородской области.
На создание Общественной палаты Нижегородской области оказала влияние инициатива президента, а вследствие Общественной палаты федерального уровня и её председателя, а так же, в результате, и инициатива губернатора. В работе Общественной палаты Нижегородской области огромную роль играет губернатор области. Им, с подачи Общественной палаты федерального уровня, было инициировано создание региональной общественной палаты. а так же губернатор играл ключевую роль в формировании состава.
Общественная палата Нижегородской области это институт гражданского общества, который призван осуществлять связь между жителями региона с органами власти.
В результате проделанного исследования мы можем заключить, что в период с 12 января 2007 года по настоящий момент в Нижегородской области формируется новый тип общественной организации, осуществляющий согласование работы органов власти с интересами населения и поддержки развития гражданского общества.
После подробного изучения законодательств, предшествующих формированию общественных палат, можно сказать, что Закон об Общественной палате Нижегородской области лишь незначительно отличается от Федерального закона об Общественной Палате Российской Федерации.
Основа работы данного органа это – выявление на базе взаимодействия с общественными организациями актуальных проблем, в решении которых необходимо более эффективное взаимодействие общества, бизнеса, власти.
До создания данного органа в Нижегородской области не было института, выполняющего подобные функции и Общественная палата стала принципиально новым явлением.
§3. Институт Общественной палаты в России на примере Федеральной и Региональных Общественных палат
Региональные законодательство, регулирующее деятельность общественных палат, существует в 33 субъектах Российской Федерации. Региональные общественные палаты существуют в качестве независимых некоммерческих организаций и во многих случаях служат примером реального механизма взаимодействия некоммерческих организаций и власти.
Региональные общественные палаты были сформированы после принятия законов об «Общественных платах» местными законодательными органами власти после принятия в 2005 году Федерального Закона об Общественной Палате Российской Федерации, и соответственно имеют с ним много общего.
В данном исследовании в качестве примера формирования региональных Общественных палат были взяты палаты Калининградской и Нижегородской областей.
Законы, регламентирующие работу данных палаты, были разработаны региональными парламентами по законодательной инициативе губернаторов и на последнем этапе так же утверждены губернаторами областей..
Общественная палата Российской федерации была создана 4 апреля 2005 года, после принятие Государственной думой федерального закона «Об Общественной палате Российской федерации». Затем по хронологии 19 октября 2006 года была создана Общественная палата Нижегородской области , после принятия закона «Об Общественной палате Нижегородской области». И наконец Общественная палата Калининградской области была создана 20 сентября 2007 года после принятия закона «Об общественной палаты Калининградской области».
Калининградская и Нижегородская общественные палаты имеют схожие истории возникновения. Единственное принципиальное различие заключается в том, что в Калининградской области Общественная палата появилась задолго до распоряжения президента об организации региональных палат. А в Нижегородской области Общественная палата была сформирована лишь после распоряжения президента.
Федеральная Общественная палата была сформирована также после распоряжения президента, но до её появления на Федеральном уровне существовал уже подобный институт, который носил название Гражданского Форума. Деятельность данного института была стихийной и законодательно не была закреплена[195].
Общественная палата Российской федерации была создана 4 апреля 2005 года, после принятие Государственной думой федерального закона «Об Общественной палате Российской федерации». Общественная палата Нижегородской области была организована 19 октября 2006 года, после принятия закона «Об Общественной палате Нижегородской области». Общественная палата Калининградской области была создана 20 сентября 2007 года после принятия закона «Об общественной палаты Калининградской области».
Исходя из определений Общественных палат, данных в данной работе, можно вывести общее определение института Общественной палаты:
Общественная палата в России - это институт гражданского общества, который призван обеспечить взаимодействие граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований, в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод. В том числе в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории России.
Все расходы на содержание палат согласно законам о палатах в России целиком ложится на бюджет, федеральный и областной соответственно.
Способ формирования палат тоже не имеет принципиальных различий.
Общественная Палат РФ формируется из 42 граждан РФ, утверждаемых президентом РФ, 42 представителей общественных российских объединений и 42 представителей межрегиональных и региональных общественных объединений. Всего в Федеральной палате 126 членов.
Общественная палата Калининградской области состоит из 36 членов. Сначала губернатор области утверждает 12 членов, потом в состав входят 12 представителей подразделений общероссийских и межрегиональных общественных объединений, региональных общественных объединений и 12 представителей местных общественных объединений. В Общественной палате Нижегородской области формирование состава происходит аналогично, только в другой пропорции, так как Нижегородская палата состоит из 45 человек, то есть 1/3 назначаемую на каждом этапе составляет 15 человек. Нижегородская область превосходит по численности Калининградскую, и соответственно количество участников палаты тоже превышает по численности Калининградскую палату. Эксперты считают, что Общественная Палата РФ формируется по демократическому принципу, так как президент, который формирует основу палаты является демократически избранным, и соответственно его выбор участников палаты опосредовано демократичен. Разногласия проявляются на региональном уровне, так как губернаторы, формирующие основу состава палат, являются назначенными, а не демократически избранными. Но часть экспертов считают, что тут так же нет противоречий, так как губернатор был избран при участии региональных парламентов, которые являются демократически избранными, и соответственно губернатор тоже опосредовано всенародно избран.
Палаты функционируют согласно идентичному пакету законов, которые они принимают самостоятельно, за исключением основного Закона, который принимается парламентами. Все палаты функционируют согласно регламенту и кодексу этики, которые разрабатывают самостоятельно на основе основного закона. Но приняты данные законы на разных этапах функционирования палат. В плате федерального уровня и палате Калининградской области регламент был принят на первом же заседании, а в Нижегородской области лишь через два месяца, вместе с кодексом этики. Это можно объяснить наличием опыта функционирования подобной организации. В Калининградской области регламент разрабатывался костяком палаты первого созыва, который был утверждён губернатором для нового созыва. На федеральном уровне регламент также разрабатывался той частью состава палаты, который был утверждён президентом. Кодекс этики на всех уровнях был принят позже.
На первом собрании палаты Федерального уровня присутствовал президент, а на собраниях палат регионального уровня губернатор. Удостоверения членов палат так же были подписаны президентом и губернатором соответственно.
На первом заседании также с подачи губернатора (президента) избирается аппарат общественной палаты, председатель и его заместитель.
Общественные палаты разделены на комиссии. Их количество и направления варьируются в зависимости от основных проблемных вопросов, стоящих перед палатами, их количество не установлено в федеральном законе и является индивидуальным для каждого региона. 6 комиссий в Общественной палате Нижегородской области, 7 комиссий в палате Калининградской области. На федеральном уровне в новом составе 17 комиссий.
Так же по основным актуальным вопросам формируются рабочие группы.
Деятельность федеральной палаты связана в основном с проблемами, которые активно освещаются в средствах массовой информации, а так же федеральная общественная палата инициирует организацию различных общественных мероприятий в регионах.
Институт общественных палат на федеральном и региональном уровне имеет одинаковые законодательно закреплённые черты. Палаты осуществляют свою деятельность согласно регламенту и кодексу этики, а так же выпускают ежегодные отчёты о своей деятельности. Все палаты финансируются за счёт бюджета, имеют одинаковые полномочия и права, способ осуществления деятельности и методы работы. Общественные палаты в России не являются юридическими лицами и не имеют законодательной инициатив и не имеют политической власти. Их решения носят исключительно рекомендательный характер и их эффективность, как региональных, так и федеральных, зависят от авторитета участников, их личных связей и рычагов воздействия на органы, обладающие политической властью. Так же деятельность палат зависит от органов исполнительной власти, так как губернатор или президент, соответственно, могут отозвать кого-либо из членов аппарата.
Их деятельность активно освещается в средствах массовой информации. Отличие есть только лишь в истории образования палат. Так же из-за различной специфики регионов различаются основные вопросы, требующие решения, а соответственно комиссии и рабочие группы по их решению. По мнению части экспертов Общественные палаты созданы исполнительной для того, что бы они исполняли функцию выражения общественных интересов, которую должен выполнять Парламент в России.
В данной главе были рассмотрены две региональные Общественные палаты Калининградской и Нижегородской областей. После подробного анализа их законодательства и деятельности между ними были выделены общие черты, как важная роль губернатора в формировании и осуществлении деятельности палаты. Законодательство и регламент региональных палат основаны на законодательстве и регламенте Федеральной Общественной палаты. Комиссии региональных палат так же идентичны, и имеют лишь незначительные отличия Региональные палаты активно сотрудничают с Федеральной. Порядок формирования Общественных палат в России так же одинаков. Палаты в Регионах России выполняют одинаковые функции и результаты их деятельности так же схожи.
Проект Общественной палаты, созданный правительством, на данный момент развивается самостоятельно. Можно сказать, что по своему масштабу и по масштабу воздействия на общество он оказался значительней, чем на первый вщгляд. Дело прежде всего в его эшелонированности — резкой активизации в связи с формированием Общественных Палат на уровне федеральных округов, регионов. Кроме того, не исключено, что демонстративная активность Общественных Палат призвана сыграть важную имиджевую роль в глазах Запада. По мнению Николая Петрова[196], в своем нынешнем виде Общественая палата представляет собой некий гибрид колонны «общественных организаций» на Съезде народных депутатов СССР и ельцинского Президентского совета. Функции ее неясны, а механизм формирования демократичен настолько, насколько демократичен сам нынешний режим: первую треть назначает президент по собственному усмотрению, а потом эта «президентская» составляющая устанавливает механизм отбора второй (федеральной) и третьей (региональной) компонент[197].

Заключение
В результате проведённого исследования Общественной палаты Российской федерации, а так же региональных Общественных палат на примере Общественной палаты Калининградской области и Нижегородской области, нами было установлено:
Во-первых:
По результатам исследования истории становления и развития Общественной палаты РФ было выявлено, что это достаточно молодой институт гражданского общества, который существует всего 4 года, начиная с 2006. Огромную роль при формировании данного института сыграл президент РФ В. Путин. Он посчитал, что в России необходимо развивать институты гражданского общества и привлекать общественность к государственной политике. К формированию палаты были привлечены различные общественные организации[198].
Федеральный Закон на основе которого палата осуществляет свою деятельность разработан парламентом Российской федерации, так же палата действует на основе принятого ей самой регламента.
В Федеральном Законе Российской Федерации от 4 апреля 2005 года №32-ФЗ «Об Общественной Палате Российской Федерации» прописаны Правовая основа деятельности Общественной палаты, цели и задачи, Порядок формирования Общественной палаты РФ[199].
В соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» в Регламенте Общественной Палаты Российской Федерации от 22 января 2006 года установлены правила внутренней организации, процедуры и порядок деятельности Общественной палаты Российской Федерации по осуществлению своих полномочий[200].
После подробного изучения Федерального Закона об Общественной Палате РФ, так же была определена роль и место Общественной палаты РФ в системе органов государственной власти. Данная организация призвана сотрудничать с органами политической власти, как исполнительной, так и законодательной. Но напрямую на принятие решений Общественная Плата РФ не может влиять. Её решения и результаты экспертизы носят лишь рекомендательный характер, и эффективность её работы зависит, за частую, на прямую от авторитета, которым обладают члены Общественной Платы. Общественная палата не обладает правом законодательной инициативы и политической властью, так же она не обладает правом вето. Но она обладает экспертной функцией и полномочиями общественного контроля.
В результате анализа нормативных документов было установлено, что Общественная палата Российской Федерации — совещательный орган, созданный для осуществления связи между гражданским обществом и представителями власти.
Во-вторых:
Рассмотрев основные направления деятельности и их результаты Общественной палаты РФ в период с 2005 по 2009 года можно сделать следующий вывод, что работа была проведена по 14 сферам. (Защита прав человека; Избирательный процесс; Консолидация и развитие институтов гражданского общества; Социальная политика; Здравоохранение; Образование; Местное самоуправление и жилищная политика; Экономика; Энергетическая проблематика; Межэтнические отношения; Реформирование армии; Свобода слова и проблемы СМИ; Коррупция; Вопросы природопользования и охраны окружающей среды;)
Так основной формой работы Общественной палаты являются пленарные заседания и различные слушания по общественно важным проблемам, то чрезвычайно сложно проследить конкретные результаты по различным сферам. По многим вопросам, касающимся различных законопроектов и постановлений были проведены экспертизы и даны рекомендации. которые не всегда учитывались органами власти, что является абсолютно законным.
Члены общественной палаты могут принимать участие в заседаниях парламента и его комитетов. Так как законодательно закреплено, что решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер. Но также имел место и удачный опыт, когда предложения, внесённые Общественной палатой, учитывались при разработке законов.
В-третьих:
Было установлено, что в России также активно функционирую региональные общественные палаты. Они существуют в качестве независимых некоммерческих организаций. Региональные законодательство, регулирующее деятельность общественных палат, существует в 33 субъектах Российской Федерации.
По средствам компаративного кроссрегионального сравнения по стратегии наибольшего различия были выявлены следующие сходства и незначительные различия. На создание официальной Общественной Палаты Калининградской области оказал влияние комплекс факторов, связанный как с деятельностью региональных властных структур, так и распоряжение федерального уровня. А на создание Общественной палаты Иркутской области оказала влияние инициатива президента, а вследствие Общественной палаты федерального уровня и её председателя, а так же, в результате, и инициатива губернатора. Так отличие существует в истории создания, так как в Калининградской области законодательно незакреплённая Общественная палата существовала с 2001 года, а в Нижегородской области это принципиально новый институт.
Общественная палата Калининградской области и Нижегородской областей это институт гражданского общества, который призван осуществлять связь между жителями региона с органами власти. Они действуют на основании идентичных законодательств, разработанных на основе федерального. Имеют одинаковую структуру. Губернатор в данных регионах играет в работе палат важную роль. А так же обе палаты активно сотрудничают с Федеральной.
В-четвёртых:
Результате сравнения нормативно-правовой базы федерального и регионального уровня, а так же и направлений их деятельности было обобщено, что Общественная палата в России - это институт гражданского общества, который призван обеспечить взаимодействие граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований, в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод.
Институт общественных палат на федеральном и региональном уровне имеет одинаковые законодательно закреплённые черты. Палаты осуществляют свою деятельность согласно регламенту и кодексу этики, а так же выпускают ежегодные отчёты о своей деятельности. Все палаты финансируются за счёт бюджета, имеют одинаковые полномочия и права, способ осуществления деятельности и методы работы. Общественные палаты в России не являются юридическими лицами и не имеют законодательной инициатив и не имеют политической власти. Их решения носят исключительно рекомендательный характер и их эффективность, как региональных, так и федеральных, зависят от авторитета участников, их личных связей и рычагов воздействия на органы, обладающие политической властью. Так же деятельность палат зависит от органов исполнительной власти, так как губернатор или президент, соответственно, могут отозвать кого-либо из членов аппарата.
Их деятельность активно освещается в средствах массовой информации. Отличие есть только лишь в истории образования палат. Так же из-за различной специфики регионов различаются основные вопросы, требующие решения, а соответственно комиссии и рабочие группы по их решению. По мнению части экспертов, Общественные палаты созданы исполнительной властью для того, что бы они исполняли функцию выражения общественных интересов, которую должен выполнять Парламент в России.

Список литературы
1.                Абакумов С.А. Гражданское общество и власть, противники или партнёры/ Абакумов С.А. - М.: Имидж Пресс, 2005. - 296 с.
2.                Абакумов С.А. От гражданского форума до создания Общественной палаты: 2001-2005/ Абакумов С.А . - М.: Имидж пресс, 2005. – 343 с.
3.                Акрамовская, А. Правовые основы взаимодействия власти и некоммерческих организаций в России . – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://nkozakon.ru/publications/1125/, дата посещения 1.05.2009
4.                Борисов, А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации» (Постатейный)/А.Н. Борисов. - М.: Юстицинформ, 2006. - 168 с.
5.                Грудцына, Л.Ю. Общественная палата – спектакль национального масштаба [Текст] /Л.Ю. Грудицина // Адвокат. - № 5 – 2006
6.                Кабышев, С.В., Вешкин, А.А. Общественная Палата: её роль и место в Российской политике [Текст] / С.В. Кабышев, А.А. Вешкин// Формула Права. -1(4) – 2005 - С. 47-54
7.                Кара-Мурза, А.А. Общественная палата: ее роль и место в российской политике [Текст] /А.А. Кара Мурза// Формула права.- № 1 (4) - 2005
8.                Минин, С. Реформа в собственном соку – «Российская Бизнес-газета» №678 от 11 ноября 2008 г. . – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://www.rg.ru/2008/11/11/tehreglamenty.html, дата посещения 2.05.2009
9.                Мироненко, А. Как нам обустроить Общественную Палату // Российская газета. – 2005. - 7 окт.
10.           Мулин, С. Нация набрала немного совести // Новая газета. – 2005. - 3-5 окт.
11.           О деятельности Общественной палаты Российской Федерации в 2006-2007 гг. - М.: 2008. - 150 с.
12.           О работе Общественной палаты Российской Федерации в 2008 г. . – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://oprf.ru/files/analitc_rew08.pdf , дата посещения 13.04.2009
13.           Подберёзкин, А.И., Абакумов, С.А. Гражданское общество и будущее Российской Федерации: в поиске эффективного алгоритма развития. / Подберёзкин, А.И., Абакумов, С.А. - М.: Имидж Пресс, 2004. – 435 с.
14.           Петров, Н. Общественная палата: для власти или для общества? [Текст]/ Н. Петров // Pro et contra. - Т. 10. - № 1 – 2006. - С. 40–59.
15.           Руденко, В. Консультативные общественные советы: особенности организации и деятельности [Текст] / В. Руденко// Политэкс. – Т.2 - № 3 – 206. - С. 143–155.
16.           Садовникова, Г.Д. Общественная палата РФ и ее роль в развитии институтов народного представительства в России [Текст]/Г.Д. Садовникова // Конституционное и муниципальное право. - № 1 – 2006. - С. 17-20
17.           Тарасенко, А.В. Роль совещательных органов в политических системах со слабым парламентом [Текст]/ А.В. Тарасенко// Журнал Политическая Экспертиза. – № 4 – 2007.
18.           Фоков, А.П. Об общественной палате Российской Федерации [Текст] / А.П. Фоков// Российский судья. - № 11 – 2005, С. 1-3
19.           Чичерин, Б.Н. О народном представительстве // Конституционное право. Хрестоматия. Конституционно-правовая мысль XIX – XX века. 2-ое изд. М.: Юридический колледж МГУ, 1996. - с.261
20.           Блог Общественной Палаты РФ . – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://www.oprf.ru/ru/blog/tags/коррупция, дата посещения 29.04.2009
21.           Бюллетени центра экстремальной журналистики . – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://www.cjes.ru/bulletins/?lang=rus&bid=3161, дата посещения 3.05.2009
22.           В День защитника Отечества в Москве проходят шествия и митинги. http://www.newsru.com/russia/23feb2006/23feb.html, дата посещения 14.04.2009
23.           В Нижегородской области в 2006 году будет принят закон об Общественной палате 20.04.2006 - Гранты и Конкурсы. – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://infogrant.ru/fulldoc_sr.dws?dui=33663, дата посещения 1.05.2009
24.           Всероссийский форум Здоровье нации Основа Процветания России. – [Элетрон. ресурс]. Режим доступа http://www.znopr.ru/media/news/5040.html, дата посещения 07.04.2009
25.           Выступление Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании прав РФ 13 сентября 2004 г. // Российская газета. – 2004. - 14 сент.
26.           Грани.ру . – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://www.grani.ru/Society/m.110035.html, дата посещения 14.04.2009
27.           Губернатор Калининградской области Георгий Боос открыл первое заседание новой Общественной палаты . – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://kaliningradnews.ru/?p=780, дата посещения 1.04.2009
28.           Закон об общественной палате Калининградской Области от 20 сентября 2007 г. - [Электрон. ресурс].- Режим доступа - www.garant.ru/hotlaw/mon/103396.htm, дата посещения 8 февраля 2009 г.
29.           Закон об Общественной палате Нижегородской области от 19 октября 2006 г. - [Электрон. ресурс]. - Режим доступа - http://www.palata-nn.ru/documents/zakon_o_palate, дата посещения 2.05.2009
30.           Заключение Правительства РФ от 30.11.2004 № 5530п-П15 На проект Федерального закона Об Общественной палате Российской Федерации. - [Электрон. ресурс].- Режим доступа - http://www.lawmix.ru/law_project.php?id=7913, дата посещения 15.04.2009
31.           Закс.ру - Сайт о политической жизни Северо-Запада. – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://www.zaks.ru/new/archive/view/20148, дата посещения 22.04.2009
32.           Западный форпост укрепят адмирал-губернатором Газета «Коммерсантъ» № 141(2026) от 03.08.2000 - [Электрон. ресурс].- Режим доступа - http://kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=154527, дата посещения 1.05.2009
33.           Зачем нужно общественная палата? Интервью председателя Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций Сергея Александровича Попова на радио «Маяк». – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://old.radiomayak.ru/schedules/6852/18910.html, дата посещения 1.05.2009
34.           Институт Управления Социальными Процессами . – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://www.socpolitika.ru/rus/social_policy_monitoring/institutes/document211.shtml, дата помещения 14.04.2009
35.           Информационное агентство Росбалт - Общественная палата обеспокоена событиями в Кондопоге . – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://www.rosbalt.ru/2006/09/03/265936.html, дата посещения 2.05.2009
36.           Калининградская областная дума. – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://duma.kaliningrad.org, дата посещения 23.04.2009
37.           К закону об Общественной палате калининградской области - Правовая система гарант - [Электрон. ресурс].- Режим доступа - http://www.garant.ru/hotlaw/mon/103396.htm, дата посещения 13.03.2009
38.           Кодекс Этики членов Общественной Палаты РФ . – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://oprf.ru/ru/about/493/, дата посещения 1.05.2009
39.           Кодекс этики членов Нижегородской Общественной палаты . – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://www.palata-nn.ru/documents/kodeks, дата посещения 1.05.2009
40.           Кодекс Этики членов Общественной Палаты Калининградской области от 19 сентября 2008 года Режим доступа - www.garant.ru/hotlaw/mon/1033544.htm, дата посещения 8.03.2009 г.
41.           Конфликт между преподавателями и студентами на социологическом факультете МГУ не утихает. В общественное обсуждение включилась Общественная палата - Socpolitika.ru . – [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://www.socpolitika.ru/rus/ngo/activity/document5342.shtml, дата посещения 14.09.2009