АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ

МВД РОССИИ

На правах рукописи

Черникова Инна Павловна

Административно-правовой статус

подразделений по делам несовершеннолетних

милиции общественной безопасности

Специальность: 12.00.14 – административное право, финансовое право,

информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2006

Диссертация выполнена на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Елагин Александр Георгиевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Фатьянов Алексей Александрович

кандидат юридических наук

Стеблецова Людмила Алексеевна

Ведущая организация: Московский университет МВД России

Защита состоится «_5_» октября 2006 г. в 14 час. 30 на заседании диссертационного совета К 203.002.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд. 415 - 417.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

Автореферат разослан «____» __________ 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, профессор В.И. Старков

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Процесс масштабных преобразований в экономической, социальной и политической сферах породил ряд негативных социальных последствий. Среди них можно выделить снижение уровня жизни значительной части населения, спад промышленного производства, увеличение роста преступлений и иных правонарушений.

Говоря о предупреждении преступности, нельзя не учитывать, что преступный путь несовершеннолетнего, начинаясь нередко с нарушений школьной дисциплины, идет, как правило, через совершение административных деликтов. В 2005 году в органы внутренних дел было доставлено около более 1 млн. 120 тыс. несовершеннолетних, из них: до 14 лет - 288 тыс., нуждающихся в помощи со стороны государства - 170 тыс., за совершение административных правонарушений - 555 тыс., за совершение преступлений -154 тыс., находящихся в розыске - 58 тыс.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию отметил, что в настоящее время назрела необходимость общими усилиями создать безопасные условия жизни, снизить уровень преступности в стране, улучшить состояние здоровья российской нации, остановить рост наркомании, оказать помощь молодым семьям, избавиться от детской беспризорности¹.

Выступая 1 июня 2005 года на расширенном заседании коллегии, посвященной вопросам профилактики правонарушений несовершеннолетних, министр внутренних дел Р.Г. Нургалиев отметил, что «страну накрыла третья по масштабам волна беспризорности после Гражданской и Великой Отечественной войн. Даже по самым приблизительным подсчетам, в России более 700 тыс. детей-сирот, 2 млн. подростков неграмотны, более 6 млн. несовершеннолетних находятся в социально неблагоприятных условиях, 4 млн. употребляют наркотики, из них около 1 млн. наркозависимы»².

С конца прошлого века в России наметился реальный переход от так называемой каратель­ной превентивной практики к охранно-защитной, выражающейся в комплексе мер медико-психолого-педагогической и социально-правовой поддержки семей и детей группы риска. Кара­тельная практика имела свою дли­тельную историю в нашем государстве, но на фоне происходящих сейчас в Российской Федерации социально-политических, экономичес­ких перемен, она яв­но изжила себя; требуются новые подходы в решении проблемы профилактики отклоняющегося поведения несовершеннолетних. Указ Президента РФ от 6 сентября 1993 г. «О предупреждении от­клоняющегося поведения и охране прав несовершеннолетних» по­ложил начало в России новой социальной практики и легализовал создание инфраструктуры, ориентированной на социальную про­филактику, помощь, поддержку при профилактике отклоняющегося поведения несовершеннолетних. Позднее основные принципы ох­ранно-защитной превенции были закреплены Федеральным законом № 120 «Об основах системы профилак­тики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»¹. В данном законе отражены государственные субъекты, которые обязаны: а) обеспечивать предупреждение безнадзорности и правонарушений; б) осуществлять охрану прав несовершеннолетних; в) контролировать состояние воспитательной работы с ними; г) оказывать социально-психологическую, социально-правовую и педагогическую помощь семьям и несовершеннолетним.

Значительный объем функций по предупреждению правонарушений несовершеннолетних среди специализированных служб ОВД возложен на подразделения по делам несовершеннолетних районных, городских отделов (управлений) внутренних дел, отделов (управлений) внутренних дел муниципальных образований, отделов (управлений) внутренних дел закрытых административно-территориальных образований, отделов (управлений) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте². Правовое положение указанных подразделений, их права и обязанности, основные направления деятельности и др. отражены в широком перечне нормативно-правовых актов.

Подразделения по делам несовершеннолетних являются элементом механизма государственной системы профилактики, наряду с которыми в нее входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы образования, здравоохранения, социальной защиты населения, занятости, а также иные подразделения органов внутренних дел³.

Однако, в связи с существующей разветвленной системой профилактических органов, подразделения по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности не имеют полномочий по отношению к государственным и государственно-общественным органам, их представления и сообщения носят не обязательный, а рекомендательный или информационный характер, а восстановить нарушенные права несовершеннолетних сотрудники ПДН могут зачастую лишь через органы прокуратуры.

Несмотря на то, что система органов профилактики, их права и обязанности закреплены на законодательном уровне, положительной динамики в подростковой среде не отмечается. Поэтому возникла необходимость совершенствования законодательства, регламентирующего административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних, как одного из основных специализированных субъектов, занимающихся профилактикой безнадзорности и правонарушений в подростковой среде.

Все вышеуказанное и определило актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы исследования. При разработке темы диссертационного исследования использовались общетеоретические правовые положения, разработанные А.П. Алехиным, В.Н. Бутылиным, И.И. Веремеенко, И.А. Галаганом, А.А. Кармолицким, Ю.М. Козловым, Л.М. Колодкиным, Ф.Е. Колонтаевским, И.Ш. Килясхановым, А.М. Кононовым, А.П. Кореневым, А.А. Магомедовым, Л.Л. Поповым, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Стариловым, Ю.А. Тихомировым, А.А. Фатьяновым, В.Ф. Цепелевым и другими.

В юридической науке профилактика правонарушений несовершеннолетних является одним из перспективных направлений. Вопросы предупреждения правонарушений несовершеннолетних затронуты в исследованиях Ю.М. Антоняна, А.А. Бакаева, Л.И. Беляевой, Е.В. Головкина, А.И. Долговой, А.Н. Кривоносова, В.Н. Кудрявцева, В.А. Лелекова, В.И. Попова и др.

Изучением административной ответственности, в том числе и несовершеннолетних, занимались А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Л.А. Стеблецова, М.С. Студеникина, А.В. Корепин, Е.Ю. Корчагина, А.А. Ушацкая, и др.

Отдельные вопросы, касающиеся основных направлений деятельности органов внутренних дел и подразделений по делам несовершеннолетних, как элемента административно-правового статуса, рассматривались в работах Д.А. Корецкого, Ф.Е. Колонтаевского, Т.Ю. Обыденовой, Т.В. Палеховой, Б.В. Россинского, А.С. Усковой, А.Ю. Якимова и др.

Проблемы производства по делам об административных правонарушениях затронуты в исследованиях В.М., Безденежных, А.С. Бондаренко, В.Р. Кисина, А.П. Коренева, И.Г. Солодкой, Ю.В. Надольской и др.

Однако комплексного исследования административно-правового статуса подразделения по делам несовершеннолетних, их роли в государственной системе профилактики, процессуальной деятельности органов внутренних дел по делам об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, учитывая изменения, произошедшие в социально-экономической, политической, культурной сферах жизни, в криминальной обстановке, в юридической литературе не проводилось.

Первым монографическим исследованием организации работы подразделений по делам несовершеннолетних за последние пять лет стала работа Е.А. Крыловой. Но следует отметить, что она рассматривает работу ПДН через административную деятельность органов внутренних дел наряду с другими подразделениями.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственными и негосударственными органами деятельности по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений среди несовершеннолетних, а также по привлечению к административной ответственности несовершеннолетних правонарушителей.

Предметом исследования является административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности.

Цели и задачи исследования. Цель научного исследования состоит в анализе административно-правового положения подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности и выработке конкретных предложений, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования статуса данных подразделений, а также на повышение эффективности деятельности подразделений по делам несовершеннолетних (ПДН).

Для достижения указанной цели в качестве основных задач определены:

- определение места подразделений по делам несовершеннолетних в государственной системе профилактики;

- рассмотрение элементов административно-правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних и внесение предложений по его совершенствованию;

- анализ нормативно-правовой основы, регламентирующей административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних;

- рассмотрение проводимой подразделениями по делам несовершеннолетних и другими службами милиции общественной безопасности профилактики среди несовершеннолетних, как одной из основных функций данных подразделений;

- изучение практики привлечения несовершеннолетних к административной ответственности и выявление пробелов в осуществлении данной деятельности;

- анализ взаимодействия подразделений по делам несовершеннолетних с другими органами системы профилактики;

- формулирование предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового законодательства по привлечению несовершеннолетних, их родителей, а также лиц, их заменяющих к административной ответственности.

Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные положения теории познания, теории административного права, социологии, общей теории управления.

Исследования проводились с использованием частных методов научного познания (наблюдение, изучение документов, статистического и практического материала), предполагающих реализацию возможностей сравнительно-правового, конкретно-социологического, исторического, логического анализа.

Анализировались нормы федерального законодательства РФ, постановления Правительства РФ, приказы МВД России, материалы изучения и обобщения практики деятельности подразделений по делам несовершеннолетних. В ходе работы над исследованием диссертант использовал собственный опыт работы в ПДН ГУВД Воронежской области.

Научная новизна исследования. Данная работа является одной из первых попыток комплексного исследования административно-правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности. Автором рассмотрена деятельность ПДН по привлечению несовершеннолетних к административной ответственности, а также выявлены недостатки этой деятельности.

^{В работе обосновывает необходимость внесения предложений по совершенствованию административного законодательства: 1) впервые формулиру}ются цели и задачи подразделений по делам несовершеннолетних; 2) введение новых видов административных правонарушений и ответственности за них; 3) по укреплению взаимодействия подразделений по делам несовершеннолетних, иных органов государственной системы профилактики и негосударственных органов правоохранительной направленности.

Положения выносимые на защиту:

1. Противоправные деяния несовершеннолетних остаются одним из существенных факторов, определяющих криминогенную ситуацию в стране. Недостаточное и несвоевременное реагирование на совершение подростками административных правонарушений приводит к формированию у них ощущения безнаказанности и вседозволенности, следствием чего является последующее совершение несовершеннолетними уголовно-наказуемых деяний.

2. Изменение парадигмы деятельности подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности с карательной превентивной практики на охранно-защитную.

3. Авторское определение понятий:

- административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности, который представляет собой совокупность целей, задач и функций данных подразделений, их организационно-структурное построение, права, обязанности, подведомственность, финансирование, ответственность и гарантии реализации государственных принципов профилактической деятельности и охранно-защитной превенции;

- взаимодействия подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности органов внутренних дел с другими субъек­тами профилактики. Как одна из основных функций указанных подразделений, она представляет собой урегулированную нормами права совместную деятельность ПДН и государственных и негосударственных субъектов системы профилактики, направленную на достижение эффективных результатов по профилактике правонарушений несовершеннолетних и защите их прав.

4. Обосновывается необходимость закрепления в Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, конкретизирующей административно-правовой статус данных подразделений, целей и задач их деятельности.

5. Отсутствие должной превенции на ранних стадиях формирования установок противоправного поведения у несовершеннолетнего, недостатки практики производства об административных правонарушениях, осуществляемого в отношении несовершеннолетних правонарушителей, родителей и лиц, их заменяющих, приводят впоследствии к совершению ими деяний с более высокой степенью общественной опасности.

В превентивной работе подразделений по делам несовершеннолетних необходимо учитывать положительные формы и методы работы полиции зарубежных государств по профилактике правонарушений в подростковой среде.

6. Представляется целесообразным повсеместное создание в структуре подразделений по делам несовершеннолетних института школьных инспекторов милиции.

7. Предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства РФ в сфере предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе:

• дополнение в ст. 9 закона «О милиции» - «Основные задачи милиции общественной безопасности»: предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и иных антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому

• внесение в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации дополнения, касающиеся административной ответственности несовершеннолетних за потребление алкогольных коктейлей, родителей или лиц, их заменяющих, вовлекающих подростков в потребление алкогольных коктейлей, взрослых, осуществляющих продажу алкогольных коктейлей лицам, не достигшим восемнадцатилетнего возраста;

• включение в Федеральный закон №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (в ред. от 1.01.2006г.) алкогольных коктейлей в перечень напитков, запрещенных для продажи несовершеннолетним;

• дополнение в Инструкцию по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел:

а) п. 2.11. Взаимодействуют с негосударственными органами и учреждениями правоохранительного характера;

б) п. 23.5. после слов «с государственными органами профилактики» дополнить; «а также с негосударственными органами правоохранительной направленности».

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в проведении всестороннего анализа административно-правового регулирования статуса ПДН, который позволил внести предложения по совершенствованию административно-правового статуса данных подразделений, совершенствовать организацию взаимодействия ПДН с другими органами профилактики, в том числе с негосударственными органами правоохранительной направленности.

Научное исследование компетенции, основных функций подразделений по делам несовершеннолетних представляет собой определенный вклад в разработку теоретических основ профилактической деятельности и создает методические предпосылки для совершенствования деятельности подразделений по делам несовершеннолетних.

Практическая значимость работы определяется совокупностью выдвинутых предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, закрепляющего реализацию административно-правового статуса ПДН.

Результаты исследования могут быть использованы:

- в практической деятельности органов, осуществляющих профилактическую работу с несовершеннолетними;

- в научно-исследовательской деятельности;

- в учебном процессе общеобразовательных учреждений МВД России при изучении курсов «Административное право»; «Административная деятельность органов внутренних дел»;

- при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.

Обоснованность и достоверность результатов исследования достигнуты использованием утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблеме; комплексным характером исследования; изучением соответствующего эмпирического материала, а также апробацией результатов исследования.

Автором изучено международное, советское, действующее российское законодательство, относящиеся к предмету исследования; специальная и научная литература по конституционному, административному праву, а также науки управления и социологии права.

Выводы и рекомендации исследования основаны на материалах анализа практики деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Владимирской, Воронежской, Московской, Тюменской и иных областей, а также статистических данных ГИАЦ МВД России.

Апробация исследования Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры Управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора. Положения диссертации были внедрены в учебный процесс Воронежского учебного центра МВД России.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Административная деятельность ОВД», а также при проведении занятий с руководителями ПДН субъектов РФ на Высших академических курсах Академии управления МВД России. Кроме того, некоторые положения диссертационного исследования, имеющие практическую значимость, приняты к внедрению в ПДН МОБ ГУВД Воронежской области, что подтверждено соответствующим актом.

Структура и объем диссертации определялись целью и задачами исследования, а также требованиями, предъявляемыми к диссертационным исследованиям. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования, приводятся сведения об апробации и внедрении научных результатов.

Глава первая – «Административно-правовое положение подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности» - посвящена определению места подразделений по делам несовершеннолетних в системе государственных органов профилактики, исследованию законодательства, регулирующего административно-правовой статус указанных подразделений, а также компетенции ПДН.

Профилактика беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется системой органов, закрепленных Федеральным законом о профилактике.

Данные органы можно разделить на две основные группы:

• специализированные субъекты – органы и должностные лица, для которых осуществление профилактики в отношении несовершеннолетних является одним из основных направлений деятельности;

• неспециализированные субъекты – участники профилактической деятельности, которые выполняют задачи по предупреждению правонарушений несовершеннолетних наряду с основными функциями.

В соответствии с Законом о профилактике органы внутренних дел в пределах своей компетенции принимают участие в предупреждении правонарушений несовершеннолетних, а также оказывают в этих целях необходимое содействие подразделениям по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности, центрам временного содержания несовершеннолетних правонарушителей ОВД, подразделениям криминальной милиции ОВД, а также другим подразделениям ОВД, осуществляющим меры по предупреждению правонарушений несовершеннолетних¹.

Подразделения по делам несовершеннолетних среди специализированных служб ОВД выполняют значительный объем функций по предупреждению правонарушений подростков. В настоящее время ПДН, в соответствии с законом «О милиции»², Указом Президента РФ, утвердившим положением о МВД России³ и постановлением Правительства РФ, утвердившим структуру милиции общественной безопасности⁴, являясь ее составной частью, представляет собой структурный элемент органа внутренних дел, который имеет определенную компетенцию, территориальный и отраслевой масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, использует определенные методы работы для достижения поставленных целей, наделено полномочиями выступать по поручению государства и призвано в порядке исполнительной и распорядительной деятельности выполнять определенные функции.

Основой деятельности любого субъекта исполнительной власти является административно-правовой статус, к характеристикам которого относятся: официальное название, его положение в иерархии субъектов государственной власти, вопросы подчиненности; цели, задачи и функции, порядок его образования, реорганизации и упразднения; права и обязанности; формы и методы деятельности; структура органа; и многое другое. Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта административного права зависит от того, является ли он частью государственного механизма или нет; каким видом деятельности он занимается; является ли он самостоятельной единицей или включен в более крупную организационную структуру⁵.

Автор придерживается позиции Д.Н.Бахраха, выделяющего в административно-правовом статусе коллективных субъектов три главных блока: 1) целевой; 2) структурно-организационный; 3) компетенционный (компетенцию)¹.

Первым элементом административно-правового статуса являются цели, задачи и функции субъекта. В общем плане цель можно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, а в управленческих актах цель конкретизируется в перечне задач, выполняемых функциях.

Второй компонент правового статуса включает в себя нормативное регулирование порядка образования субъектов, их подчиненности, установления и изменения их организационных структур и др.

Компетенция представляет собой основную часть административно-правового статуса, которая состоит из совокупности властных полномочий, определенных предметов ведения и носящих властный характер.

Права и обязанности, связанные с осуществлением власти, участие в управленческих отношениях, в том числе и право на издание определенных нормативно-правовых актов, являются первым элементом компетенционного блока. Вторым элементом компетенции является подведомственность, представляющая собой правовое закрепление круга объектов, на которые распространяются властные полномочия².

Необходимо отметить, что кроме субъектов, относящихся к государственным органам и учреждениям, осуществляющих противодействие безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних, существуют и такие негосударственные институты, деятельность которых основана на личной инициативе граждан и организаций и носит сугубо профилактическую направленность (организация воскресных школ для несовершеннолетних при церковных приходах, организация летнего отдыха детей, в том числе из неблагополучных семей, организация кабинетов психологической и юридической помощи несовершеннолетним, оказавшимся в трудной жизненной ситуации и т.п.) ³.

Вовлечение общественности предполагает также и участие в формировании государственной политики в данной области, а, кроме того, и осуществление общественного контроля за деятельностью субъектов системы профилактики на всех уровнях в целях выявления случаев неправомерного использования представителями власти своих полномочий или неисполнения возложенных на них обязанностей и принятия неотложных мер по данным фактам⁴. Характеризуя социальные отношения, возникающие между общественностью и субъектами профилактики, необходимо отметить, что законодательно не закреплен механизм правового регулирования взаимодействия между ними.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 года №272 образована Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав. Она является координационным органом обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. В состав данной комиссии входят представители различных органов исполнительной власти.

Следует отметить, что возглавляет данную комиссию министр внутренних дел, хотя на уровне субъектов федерации деятельность по профилактике правонарушений несовершеннолетних и защите их прав координируют КДН и ЗП. В рамках перехода к охранно-защитной превенции в отношении подростков было бы целесообразно переименовать Правительственную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав в Правительственную комиссию по защите прав и законных интересов несовершеннолетних.

Общественные отношения, возникающие в процессе профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних реализуются на нормативной правовой основе. Участники этих отношений обладают взаимными субъективными правами и обязанностями, то есть вступают в законодательно закрепленные правоотношения. Именно юри­дические нормы, отражая то или иное взаимодействие людей, устанавли­вают модели определенных правоотношений, в которых конкретное пове­дение индивида соотносится с общественными потребностями и государ­ственными целями правового регулирования.

Сложившаяся в настоящее время система правового регулирования, включающая в себя различные нормативно-правовые акты, закрепляет общие цели и задачи органов системы профилактики, а также конкретизирует элементы статуса подразделений по делам несовершеннолетних.

В Законе о профилактике регламентированы общие задачи всех указанных субъектов профилактики, реализуемые в пределах их полномочий. Такими задачами являются:

• предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

• обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

• социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

• выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

Однако Положение о милиции общественной безопасности, а также Инструкция по организации работы ПДН не определяют конкретные цели и задачи по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которые на практике осуществляются данными подразделениями.

В целях совершенствования профилактической деятельности принята Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений. В ней закреплены права и обязанности подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности в данном направлении. Следует отметить, что данная инструкция не рассматривает деятельность ЦВСНП по предупреждению правонарушений несовершеннолетних.

Контроль за деятельностью ПДН и их организационно-методическое обеспечение осуществляются специализированными подразделениями аппаратов МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, УВД (ОВД) УРО МВД России.

Должностные лица подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел пользуются правами, предусмотренными п. 3 ст. 12 и п. 2 ст. 21 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120—ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

ПДН ОВД строят свою работу по зональному принципу. Размеры и границы территории, обслуживаемой инспекторами и старшими инспекторами по делам несовершеннолетних, определяются начальником органа внутренних дел района, города, иного муниципального образования с учетом оперативной обстановки, численности инспекторов ПДН, предусмотренной штатным расписанием ОВД, установленных нормативов в соответствии со ст. 9 Закона Российской Федерации «О милиции».

В соответствии с нормативами, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209, одна должность инспектора ПДН вводится на 4—5 тыс. несовершеннолетних.

В настоящее время актуальным является вопрос создания в структуре ПДН института школьных инспекторов милиции, которые могли бы оказаться способными осуществлять профилактику подростковой преступности и насилия в школах.

В отличие от инспекторов ПДН, которые работают с несовершеннолетними на определенном участке, школьные инспектора милиции работают с учащимися конкретного учебного заведения. Кроме того, они обязаны также инспектировать микрорайон, в котором находится школа, и где, соответственно, проживает большая часть ее учеников.

В обязанности инспекторов входят выявление и раскрытие преступлений, совершенных на территории школы или ее учащимися, обеспечение общественного порядка, защита школьников от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, грубого обращения. Совместно со школьным психологом инспектор изучает образ жизни правонарушителей, причины и условия, способствующие их противоправному поведению. Значительное внимание уделяется ранней профилактике наркомании и алкоголизма среди подростков.

Школьные инспектора обладают большими возможностями для проведения профилактической работы. Они отслеживают классы, требующие особого внимания, в частности, классы коррекции, где обучаются в основном дети с задержкой психического развития и из неблагополучных семей, проводят беседы и читают лекции по мере необходимости. Школьные милиционеры часто присутствуют и на классных часах, работают с родителями. Как выясняется, не все мамы и папы представляют, где и как проводят свободное время их дети. Случается, что они узнают об этом от инспектора.

На коллегии МВД, которая проводилась 1 июня 2005 года, первый заместитель министра внутренних дел РФ Александр Чекалин отметил, что для организации работы школьного инспектора между МВД и Минобразования и науки достигнута договоренность о выделении в каждом общеобразовательном учреждении, где работают такие сотрудники, отдельного помещения.

Во второй главе – «Основные функции подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности» - рассмотрены проблемы реализации основных направлений деятельности ПДН.

Одной из основных функций ПДН является профилактика (общая, групповая и индивидуальная), в том числе, и ранняя (безнадзорности, беспризорности, правонарушений несовершеннолетних, а также совершенных в отношении них, помощь подросткам, оказавшимся в социально-опасном положении, работа с неблагополучными семьями, правовая пропаганда и т.п.).

Все профилактические мероприятия проводятся для достижения главной цели — предупреждения. Поэтому в криминологической литературе отмечается, что профилактика — это вид социальной деятельности, составной частью которой является целенаправленная работа по устранению или нейтрализации криминогенных факторов и обеспечение антикриминогенных условий как в сфере нравственного формирова­ния личности, так и в сфере ситуативных обстоятельств, могущих способствовать, облегчать или порождать решимость совершения конкретных посягательств на со­циальные ценности, охраняемые уголовным законом¹.

Существуют разногласия между представителями служб и подразделений органов внутренних дел в вопросе о приоритетности направлений в борьбе с преступностью несовершеннолетних. В чем проявляется единство мнений специалистов, так это в том, что на сегодняшний день не обеспечивается должный уровень организации профилактической работы, что в значительной степени связано с последовательным разрушением советской системы профилактики правонарушений, упразднением многих общественных институтов.

Необходимо отметить, что поскольку совершению преступления предшествует достаточно длительный период антиобщественного поведения, приоритетное внимание должно уделяться ранней профилактике². К мерам ранней профилактики относятся меры, направленные на предотвращение, заблаговременное предупреждение действия факторов, отрицательно влияющих на формирование личности и поведение подростков, устранение источников возможных негативных влияний, компенсацию негативных последствий социальных процессов. Например, выявление неблагополучных в воспитательном отношении семей, компенсация недостатков семейного воспитания, помощь в бытовом, трудовом устройстве несовершеннолетних, обеспечение досуговой занятости.

Профилактика правонарушений несовершеннолетних, чтобы быть эффективной, должна осуществляется посредством комплекса мер различного характера и направленности (в том числе, мерами административного предупреждения, пресечения, наказания, административно-процессуального обеспечения). Только на основе системного подхода можно воздействовать на сознание, социальные процессы и явления, порождающие противоправное поведение несовершеннолетних либо способствующие их проявлениям.

Представляется, что определение несовершеннолетних, с которыми необходимо осуществлять индивидуальную профилактическую работу, страдает неточностью. Ст. 1 закона о профилактике дает слишком широкое понятие несовершеннолетнего: «лицо в возрасте до 18 лет». Поскольку нижняя граница возраста не определена, постольку можно предположить, что речь идет о времени с момента рождения и до достижения 18 лет. Поэтому нельзя не согласиться с Палеховой Т.В., которая считает, что было бы целесообразнее закрепить положение, в соответствии с которым выделить две возрастные группы: «малолетние» – лица, не достигшие возраста четырнадцать лет (как это сделано в ч. 1 ст.28 ГК РФ) и «несовершеннолетние» – лица, которым исполнилось четырнадцать лет, но не исполнилось восемнадцать (ч. 1 ст. 26 ГК РФ, ч. 1 ст. 87 УК РФ)¹. В соответствии с такой градацией следовало бы точно определить субъектов, осуществляющих профилактическую деятельность с той или иной группой. В частности, необходимо определить нижний возрастной предел, с достижением которого, лицо может быть объектом воздействия со стороны органов внутренних дел. Существующая в настоящее время неопределенность позволяет утверждать, что ПДН могут осуществлять индивидуальную профилактическую работу с любыми возрастными группами лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста (т.е. с момента рождения до совершеннолетия).

Приказ МВД России №569 – 2000 требует от подразделений по делам несовершеннолетних проводить профилактическую работу, в частности в отношении несовершеннолетних, употребляющих наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо употребляющих одурманивающие вещества.

В настоящее время реальное создание системы антинаркотической профилактики в подростковой среде не представляется возможным, потому что отсутствует достоверная, научная оценка наркоситуации среди подросткового населения в целом и в отдельных субъектах Российской Федерации, не выработаны критерии, на которые следует опираться при этом.

Все большее значение в обеспечении профилактической работы с несовершеннолетними правонарушителями и их родителями приобретает административно-юрисдикционная деятельность сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних. Так, в 2005 году сотрудниками данной службы было составлено почти 930 тысяч материалов об административных несовершеннолетних. В указанный период осуществлялось административное производство по 867 тысячам фактов правонарушений, из них в отношении более полумиллиона лиц, совершивших проступки, связанные с ущемлением прав и законных интересов несовершеннолетних. Кроме того, было выявлено более 135 тысяч несовершеннолетних, находившихся в состоянии опьянения в общественных местах.

Не смотря на возросшую эффективность деятельности сотрудников ПДН по выявлению подростков, совершивших административные правонарушения, следует отметить тот факт, что при конструировании норм действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, касающихся несовершеннолетних, были допущены серьезные просчеты. Так, в КоАП РФ не определена административная ответственность родителей или лиц, их заменяющих, за совершение несовершеннолетним правонарушения до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность (за исключением ст. 20.22 КоАП РФ). Вследствие этого профилактическая деятельность соответствующих подразделений органов внутренних дел, как правило, не достигает своей цели.

Ч.1 ст. 6.10 КоАП РФ предусматривает ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в употребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе, а также алкогольной и спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта менее 12 процентов объема готовой продукции. Законодателем перечислены места, где запрещено совершить данные действия. Это: детские, образовательные и медицинские организации, все виды общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, организации культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения, а парки, скверы, улицы в данной перечисляются в ч.2 данной статьи. Однако Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»¹ в перечень спиртных напитков не включает алкогольные коктейли с содержанием этилового спирта до 9 процентов объема готовой продукции. Это исключает возможность привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении данного административного правонарушения.

Имеются также трудности при применении должностными лицами административных наказаний за правонарушения при исполнении решений по делам об административных правонарушениях, совершенных подростками - иностранными гражданами и лицами без гражданства. В КоАП РФ отсутствует указание на то, где и какие комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав должны рассматривать дела об административных правонарушениях этих лиц, что закономерно приводит к безнаказанности правонарушителей.

В КоАП РФ должным образом не регламентирована процедура привлечения к ответственности по ст. 5.35 «Неисполнение родителями и иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних» в случаях, когда данные лица постоянно проживают в других регионах России либо в странах ближнего зарубежья. Согласно установленного порядка протоколы об административном нарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ отправляются в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по месту жительства правонарушителей. Это затрудняет возможность их привлечения к административной ответственности.

Существенные затруднения вызывают вопросы производства по делам об административных правонарушениях, касающихся вовлечения несовершеннолетних в попрошайничество или их использования в попрошайничестве. В КоАП РФ ответственности за данное правонарушение не предусмотрено. Для применения же норм УК РФ (ст. 151) на практике органами прокуратуры требуется документально зафиксированная система вовлечения в бродяжничество и попрошайничество. Поэтому правоприменители вынуждены привлекать к ответственности родителей таких несовершеннолетних и лиц, их заменяющих, по другим статьям КоАП РФ, в частности по ст. 5.35.

Действующее законодательство РФ закрепляет, что в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел.

Единство цели и различие функций предполагают необходимость координации и взаимодействия субъектов данной системы. Иначе говоря, для достижения эффективной работы системы профилактическая деятельность ее элементов должна строиться на началах взаимодействия функционально специализированных конкурирующих субъектов, объединенных общей целью, итогом которого станет не «сумма результатов отдельных звеньев», а многократно возросший «совокупный результат системы».

В настоящее время многие исследователи проблем борьбы с преступностью несовершеннолетних указывают на необходимость создания единого территориального координирующего органа, способного объединить усилия всех субъектов системы предупреж­дения, осуществлять согласование общих и частных целей между заинтере­сованными учреждениями, проводить единую социальную политику, на­правленную на нейтрализацию негативных факторов, влияющих на социализацию несовершеннолетних. Однако единого мнения, ка­кому органу следовало бы поручить такую работу, на сегодняшний день не сложилось.

Так, одни исследователи считают, что существующая система комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав утратила возможность эффек­тивно выполнять данные функции, и поэтому видят выход в ликвидации та­ких комиссий и создании ювенальных судов, которым были бы предоставле­ны полномочия, не столько карательные, сколько контрольно-надзорные.

Другие предлагают возложить ответственность за решение всех воспи­тательных и предупредительных проблем конкретной территории (район, го­род и т.д.) на центры социального обслуживания населения при постепенном выводе и переподчинении учреждений предупреждения системы МВД Рос­сии непосредственно муниципальным органам.

Третьи видят резервы в деятельности комиссий по делам несо­вершеннолетних и защите их прав, возлагая на них ответственность за орга­низационное руководство субъектами предупреждения на соответствующей территории совместно с отделами по работе с молодежью администраций районов (городов).

Нельзя не согласиться с точкой зрения последней группы исследователей, т.к., на наш взгляд, в настоящее время отсутствует необходимость создания нового координирующего органа, поскольку КДН и ЗП является коллегиальным органом, включающим представителей практи­чески всех заинтересованных ведомств, занимающихся вопросами образова­ния, здравоохранения, социальной защиты населения, предупреждения пра­вонарушений несовершеннолетних на территории муниципальных образова­ний. Передача полномочий по организации процесса координации предупредительной работы какому-либо государственному ве­домству означала бы приоритетность и доминирование его над другими субъектами предупреждения, что может негативно сказаться на функциони­ровании всей системы предупреждения в целом.

Сегодня, если нормы административно-правового регулирования положения КДН и ЗП будут приведены в соответствие с существующим законодательством, именно комиссии реально могут стать единым государственным межведомствен­ным органом, выполняющим функции управления, координации и контроля за деятельностью различных ведомств и подведомственных учреждений по реализации задач предупреждения безнадзорности и правонарушений несо­вершеннолетних, защите их прав.

Система профилактики правонарушений несовершеннолетних, как мы уже отмечали ранее, представляет собой совокупность органов и учреждений, выполняющих определенный круг задач для достижения единой цели. Однако механизм взаимодействия элементов системы с негосударственными органами правоохранительного характера законодательно не закреплен.

В этой связи достоин внимания опыт республики Башкортостан, где с 1993 года воссоздана и доработана правовая база, регламентирующая деятельность общественных органов правоохранительного характера, а также их взаимодействие с государственными органами системы профилактики, предприятиями, учреждениями и иными организациями.

Данные добровольные объединения граждан и юридических лиц, образуемые в целях содействия правоохранительным органам в охране общественного порядка, могут создаваться в форме: социально-профилактических центров в микрорайонах; советов профилактики на предприятиях, в учреждениях, акционерных обществах, коллективных хозяйствах, совхозах и других предприятиях независимо от форм собственности; добровольных народных дружин; других видов общественных органов.

Социально-профилактические центры (СПЦ), созданные на базе бывших общественных пунктов, объединяют в микрорайоне работу народных дружин, отрядов содействия милиции, товарищеских судов, домовых, уличных комитетов, общественных инспекций по делам несовершеннолетних, по охране общественного порядка и профилактике правонарушений. Решениями глав администраций за каждым СПЦ закреплены предприятия, учреждения, организации, в обязанности которых вменено оказание помощи и содействие эффективной деятельности СПЦ.

Важным моментом является нормативное закрепление мер социальной защиты и льгот для членов общественных органов. В случае поступления заявления от членов общественных органов об угрозе посягательства на их жизнь, здоровье и имущество или членов их семей, связанной с выполнением ими законной деятельности, органы внутренних дел обязаны принять необходимые меры по обеспечению их безопасности, сохранности принадлежащего им имущества.

В случае гибели члена общественного органа во время исполнения им своих обязанностей по охране общественного порядка семье пострадавшего и его иждивенцам выплачивается единовременное пособие - 500 минимальных размеров оплаты труда и в установленном законом порядке назначается пенсия по случаю потери кормильца.

При получении членом общественного органа травмы при исполнении им своих обязанностей по охране общественного порядка, повлекшей стойкую утрату трудоспособности, ему выплачивается единовременное пособие - 200 минимальных размеров оплаты труда, а при утрате трудо­способности - в установленном законом порядке назначается также пенсия по инвалидности.

В заключении в диссертации формулируются следующие положения и выводы.

1. В правовых актах, регламентирующих деятельность ПДН МОБ, отражены важнейшие составляющие административно-правового статуса, а именно: цели, задачи и функции подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности; их создание, реорганизация и ликвидация; взаимодействие с другими подразделениями ОВД, органами государственной власти; финансирование и материально-техническое обеспечение.

Административно-правовой статус индивидуализирует положение ПДН, как субъекта государственного управления, так как закрепляет не только компетенционный блок, но и определяет цели и задачи данных подразделений, их организационную структуру и многое другое.

Существующая в настоящее время система правового регулирования включает в себя различные нормативно-правовые акты, закрепляющие общие цели и задачи органов системы профилактики.

Однако Закон «О милиции», Положения о МВД, о милиции общественной безопасности, Инструкция по организации работы ПДН ОВД не определяют конкретные цели и задачи, которые стоят перед этими подразделениями в сфере борьбы с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних.

В диссертационном исследовании осуществлена попытка сформулировать цели и задачи деятельности подразделений по делам несовершеннолетних.

Целями деятельности ПДН являются:

• формирование законопослушного поведения и положительной социализации граждан;

• своевременное выявление лиц, нуждающихся в профилактическом воздействии;

• содействие органам законодательной и исполнительной власти в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Задачами деятельности ПДН являются:

1. охрана общественного порядка и безопасности;

2) предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних;

3) систематическое выявление и анализ явлений (процессов, факторов, причин, условий, обстоятельств), способствующих совершению противоправных деяний;

4) обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

5) социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

6) выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий;

7) взаимодействие с другими органами профилактики, в том числе, с негосударственными органами правоохранительного характера.

2. Негативные тенденции социально-демографической обстановки в стране, виктимизация и криминализация подростковой среды свидетельствуют о недостаточной эффективности отечественного правового регулирования в сфере обеспечения безопасности несовершеннолетних и профилактики их противоправного поведения.

В настоящее время актуальным является вопрос повсеместного создания института школьных инспекторов милиции, которые могли бы оказаться способными противостоять подростковой преступности и насилию в школах.

Проведено исследование показало, что имеются положительные результаты деятельности данного института в субъектах РФ, где он существует. В отличие от инспекторов ПДН, которые работают с несовершеннолетними на определенном участке, школьные инспектора милиции работают с учащимися конкретного учебного заведения. Также они обязаны инспектировать микрорайон, в котором находится школа, и где, соответственно, проживает большая часть ее учеников.

В их обязанности входят обеспечение общественного порядка, защита школьников от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, грубого обращения, работа с родителями учащихся и др.

3. Взаимодействие различных субъектов системы профилак­тики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних может быть эффек­тивным лишь в том случае, если оно будет представлять собой не набор случай­ных бессвязных мероприятий, а глубоко продуманную совокупность строго упорядоченных, увязанных друг с другом действий, разработанную с учетом конкретных условий и задач, решаемых каждым из взаимодействующих субъек­тов. При этом с организационно-правовой точки зрения все виды взаимодейст­вия должны найти свое отражение в соответствующих программах федерально­го, регионального и муниципальной уровней.

Несмотря на то, что за последние три-четыре года в Российской Федерации был создан ряд раз­личных нетрадиционных служб и учреждений, оказывающих социально-правовую, медико-психологическую помощь подросткам и семьям груп­пы риска, отсутствие нормативной базы, регламентирующей их взаимо­действие с системой органов профилактики, резко снижает эффектив­ность деятельности всех субъектов профилактики, в том числе и милиции общественной безопасности.

4. Существующие в настоящее время нормативные акты, регламентирующие привлечение несовершеннолетних, их родителей, а также лиц, их замещающих, к административной ответственности имеют определенные пробелы правового регулирования.

Так, представляется необходимым принятие федерального закона о внесении изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, который целесообразно дополнить нормами, предусматривающими:

• в ст. 5.35, ст. 19.15 КоАП РФ административную ответственность родителей (законных представителей) за совершение их детьми административных правонарушений (за исключением ст. 20.22 КоАП РФ, предусматривающей данную ответственность);

• в ст. 20.22 административную ответственность несовершеннолетних и их родителей (законных представителей) за распитие подростками алкогольных коктейлей в общественных местах;

• в ст. 6.10. административную ответственность несовершеннолетних и их родителей (законных представителей) за вовлечение несовершеннолетних в употребление алкогольных коктейлей;

• ст.14.16. административную ответственность юридических и физических лиц, осуществляющих продажу алкогольных коктейлей лицам, не достигшим 18-летнего возраста.

5. Система профилактики правонарушений несовершеннолетних, как мы уже отмечали ранее, представляет собой совокупность органов и учреждений, выполняющих определенный круг задач для достижения единой цели. Однако механизм взаимодействия элементов системы с негосударственными органами правоохранительного характера законодательно не закреплен.

В этой связи достоин внимания опыт республики Башкортостан, где с 1993 года воссоздана и доработана правовая база, регламентирующая деятельность общественных органов правоохранительного характера, а также их взаимодействие с государственными органами системы профилактики, предприятиями, учреждениями и иными организациями.

Данные добровольные объединения граждан и юридических лиц, образуемые в целях содействия правоохранительным органам в охране общественного порядка, могут создаваться в форме: социально-профилактических центров в микрорайонах; советов профилактики на предприятиях, в учреждениях, акционерных обществах, коллективных хозяйствах, совхозах и других предприятиях независимо от форм собственности; добровольных народных дружин; других видов общественных органов.

Социально-профилактические центры (СПЦ), созданные на базе бывших общественных пунктов, объединяют в микрорайоне работу народных дружин, отрядов содействия милиции, товарищеских судов, домовых, уличных комитетов, общественных инспекций по делам несовершеннолетних, по охране общественного порядка и профилактике правонарушений. Решениями глав администраций за каждым СПЦ закреплены предприятия, учреждения, организации, в обязанности которых вменено оказание помощи и содействие эффективной деятельности СПЦ.

Важным моментом является нормативное закрепление мер социальной защиты и льгот для членов общественных органов. В случае поступления заявления от членов общественных органов об угрозе посягательства на их жизнь, здоровье и имущество или членов их семей, связанной с выполнением ими законной деятельности, органы внутренних дел обязаны принять необходимые меры по обеспечению их безопасности, сохранности принадлежащего им имущества.

В случае гибели члена общественного органа во время исполнения им своих обязанностей по охране общественного порядка семье пострадавшего и его иждивенцам выплачивается единовременное пособие - 500 минимальных размеров оплаты труда и в установленном законом порядке назначается пенсия по случаю потери кормильца.

При получении членом общественного органа травмы при исполнении им своих обязанностей по охране общественного порядка, повлекшей стойкую утрату трудоспособности, ему выплачивается единовременное пособие - 200 минимальных размеров оплаты труда, а при утрате трудо­способности - в установленном законом порядке назначается также пенсия по инвалидности.

6. Высказанные в работе предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности позволят повысить эффективность деятельности указанных подразделений и в целом повлиять на криминогенную ситуацию в подростковой среде.

Основные положения диссертации отражены в 3 научных статьях общим объемом 0,8 п.л.:

1. Пономарева И.П. Административные правонарушения, посягающие на права несовершеннолетних // Сборник материалов всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью». Часть 1. Воронеж, 2003 – 0,3 п.л.

2. Черникова И.П. Полномочия подразделений по делам несовершеннолетних по предупреждению правонарушений // Молодежная политика Российской Федерации и правоохранительные органы. Академия управления МВД России. Сборник статей. Москва, 2004. – 0,3 п.л.

3. Черникова И.П. Проблемы привлечения несовершеннолетних к административной ответственности // «Черные дыры» в российском законодательстве. Москва, 2006. №3 – 0,2 п.л.