ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ГОСУДАРСТВА В АКЦИОНЕРНОМ ОБЩЕСТВЕ: МИССИЯ ПОЧЕТНА И ВЫПОЛНИМА
Прежде чем анализировать механизм участия представителя государства в управлении акционерными обществами, часть акций которых принадлежит Республике Беларусь, необходимо отметить следующее. Действующее национальное законодательство о хозяйственных обществах в полном объеме не регулирует вопросы управления в АО. Так, вне сферы правового регулирования находится важнейшее звено в системе управления обществом - наблюдательный совет. По большинству вопросов установления процедур проведения и созыва собрания акционеров, заседаний наблюдательного совета закон отсылает к уставу общества.
Важнейшие решения, связанные с деятельностью общества, принимает собрание акционеров. Однако собирается оно редко и практически не может осуществлять ни текущий контроль за действиями директора, ни тем более экстренное вмешательство, например когда интересы АО оказываются под угрозой. А ведь именно наблюдательный совет формулирует вопросы повестки дня очередного собрания акционеров, определяя тем самым и направление его работы. Таким образом, роль наблюдательного совета акционерного общества (и представителя государства в нем) как органа контроля и своеобразного арбитража, стимулирующего и корректирующего работу директора, возрастает. Именно наблюдательному совету принадлежит фактически направляющая роль в работе общества между собраниями акционеров
Между тем деятельность наблюдательного совета в Беларуси регулируется на практике нормами не централизованными, а корпоративными, то есть уставами акционерных обществ. Неслучайно единственное постановление Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 07.06.2001 № 4, которое обобщает судебную практику применения хозяйственными судами законодательства о хозяйственных обществах, "молчит", по нашему мнению, о таком органе, как наблюдательный совет. Ведь законодательные нормы, регулирующие его статус, порядок работы и другие аспекты, в республике отсутствуют. И нам доводилось знакомиться с конкретными уставами, в которые "просочились" пока противоречащие законодательству РБ нормы, в частности о кумулятивном голосовании на собрании акционеров при выборах членов наблюдательного совета, заимствованные из российского права.
Большую надежду все заинтересованные лица возлагают на разрабатываемый в Беларуси закон о хозяйственных обществах. Разумеется, этот закон еще не обрел окончательного вида. Однако мы посчитали возможным, исследуя механизм участия представителя государства в работе наблюдательного совета, опереться на основные принципы (не нормы!) регулирования деятельности этого органа управления обществом, которые вытекают из российского законодательства. Ведь проект белорусского закона об обществах согласно Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10.04.2002 № 205, должен учитывать интеграционные процессы между Беларусью и Россией, унификацию законодательства этих государств. Кроме того, планом совместных действий Правительства Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь и Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации по введению единой денежной единицы Союзного государства на 2001-2005 годы прямо предусмотрена унификация законодательств двух стран об акционерных обществах.
Членство в наблюдательном совете
Место наблюдательного совета в российской системе управления акционерными обществами ближе к американской системе управления (хотя сам термин "наблюдательный совет" присущ немецкой, то есть европейской системе акционерного права). Это означает, что в состав наблюдательного совета входят как обычные члены - доверенные лица акционеров, в том числе представители государства, так и независимые (так называемые независимые директора). Функции между членами наблюдательного совета не распределяются - за дела общества отвечает наблюдательный совет в целом.
С чем же (с большой долей вероятности) придется столкнуться представителям государства в наблюдательных советах после изменения белорусского акционерного законодательства?
На членов наблюдательного совета, включая представителей государства, будет возложена гражданско-правовая обязанность действовать в интересах АО добросовестно и разумно. Они могут нести личную ответственность перед обществом в виде возмещения убытков, причиненных последнему их виновными действиями (бездействием). Иск о возмещении убытков могут подавать само общество или акционер, владеющий определенным пакетом его акций.
Членами наблюдательного совета станут исключительно физические лица. Эти лица будут работать в наблюдательном совете персонально, и, самое главное, закон не будет устанавливать им обязанность исполнять свои полномочия в зависимости от позиции акционеров, которыми эти лица были выдвинуты и поддержаны при избрании в наблюдательный совет. В связи с этим следует внести ясность в сущность отношений, складывающихся при исполнении членами наблюдательного совета своих обязанностей. Дело в том, что сейчас на практике (вследствие, на наш взгляд, отсутствия законодательных норм, регулирующих деятельность наблюдательного совета) члены наблюдательного совета рассматриваются как представители акционеров, которые их выдвинули, то есть как лица, совершающие от имени этих акционеров юридически значимые действия (сделки) в силу полномочия, основанного на волеизъявлении представляемого (юридическом факте). Поэтому подразумевается, что между членом наблюдательного совета и акционером устанавливается гражданско-правовая связь в виде представительства, основанная только на факте избрания. Нам встречались протоколы заседаний наблюдательного совета с участием лиц, уполномоченных на голосование в нем в порядке передоверия. Но ведь никакой гражданско-правовой связи такой факт сам по себе не порождает! Даже если наблюдательный совет сформирован акционерами, это не означает, что решения совета приняты с участием акционеров. Отвечает член наблюдательного совета перед АО за последствия совершенных им действий самостоятельно, то есть как член его выборного органа управления, а не как представитель некоего акционера.
Вместе с тем член наблюдательного совета может находиться в трудовых или в гражданско-правовых отношениях с акционером общества. В этом случае между ними заключается, например, договор поручения на представительство интересов, в том числе и в органе управления АО. И тогда акционер вправе обязать члена наблюдательного совета согласно должностной инструкции либо соответствующей норме названного договора выполнять определенные действия при участии в работе наблюдательного совета в качестве его члена. Причем порядок исполнения этих обязанностей может быть облечен акционером-государством в форму нормативного правового акта (пример - положение о представителе государства), а акционером - юридическим лицом - в форму локального правового акта (пример - положение о представителе предприятия). Здесь действительно имеет место правовая связь между акционером и физическим лицом - членом наблюдательного совета: трудовая либо гражданско-правовая. И отвечать такое физическое лицо будет перед акционером в дисциплинарном либо гражданско-правовом порядке за нарушение должностной инструкции (нормы договора), выразившееся, к примеру, в голосовании с нарушением полученных от акционера указаний, в том числе повлекшем причинение акционеру ущерба.
Проблема с представительством интересов государства
В настоящее время полномочия представителя государства выполняют в основном государственные служащие, состоящие в штате министерств, комитетов, и работники концернов, подчиненных Правительству. Однако число таких хозяйственных обществ, которые создаются в процессе приватизации, а также таких, в которых Республика Беларусь становится участником как приобретатель акций (доли в уставном фонде), с каждым годом растет. Как следствие, встает вопрос о качестве управления в отраслевых органах, ведь количество обществ не соответствует возможностям системы госуправления и ресурсам, выделяемым на управление. Все возрастающее число субъектов негосударственной формы собственности, производственно-хозяйственная деятельность которых является составной частью отрасли, требует назначения все большего количества представителей государства и увеличения численности специальных структурных подразделений министерств и концернов, вырабатывающих и согласующих их позицию при принятии решений в органах управления названных субъектов хозяйствования.
Кроме того, государству необходимо выдвигать все большее количество кандидатур для избрания членов наблюдательных советов. Существующими уставами АО, участником которых выступает государство, предусмотрено увеличение числа голосов члена наблюдательного совета, пропорциональное размеру пакета акций, принадлежащего выдвинувшему его акционеру (например, 80% акций - 8 голосов, что позволяло выдвинуть для избрания в совет одного-двух человек, при этом имеющих возможность проводить необходимые для акционера решения). Но после вступления в силу нового акционерного законодательства, регулирующего порядок голосования в наблюдательном совете по принципу "каждому его члену - один голос", для гарантированного принятия решений, необходимых государству, придется "наполнять" наблюдательные советы все большим количеством лиц, действующих в его интересах. Простой подсчет показывает, что в условиях среднего количества членов наблюдательного совета (равного 7) и наличия 366 открытых акционерных обществ, контрольный пакет акций которых (более 50%) принадлежит Республике Беларусь (на 01.01.2004), понадобится выдвинуть от имени государства для избрания членами наблюдательных советов около 1500 лиц. И это только по акциям в республиканской собственности без учета АО, в которых у государства нет контрольного пакета, но в которых необходимо обеспечивать представительство его интересов в наблюдательных советах.
Подготовка представителя государства
Интересы дела требуют, чтобы представители государства в органы управления АО отбирались весьма тщательно - как с точки зрения личных качеств, так и профессиональной квалификации. Решение проблем, возникающих в финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования, требует определенного опыта и знаний в вопросах управления акционерными обществами, трудового законодательства, ведения бухгалтерского учета и отчетности, осуществления дополнительной эмиссии акций, распоряжения имуществом обществ (его оценки, передачи в залог, внесения в виде вклада в уставные фонды иных хозяйственных обществ, отчуждения и т.д.), обращения ценных бумаг и финансовых инструментов, анализа финансового состояния и др.
Представителями государства в органах управления акционерных обществ могут быть граждане Республики Беларусь, имеющие высшее образование и стаж работы не менее 5 лет, прошедшие специальную подготовку и аттестованные на право осуществлять полномочия представителя государства. Собственник, то есть государство, должен снабдить их соответствующими знаниями. Министерством экономики Республики Беларусь совместно с Институтом приватизации и менеджмента организованы постоянно действующие курсы по программе, утвержденной Фондом государственного имущества Министерства экономики. Согласно Положению об аттестации кандидатов на право быть назначенными представителями государства в органах управления акционерных обществ и иных юридических лиц, акции (доли) которых принадлежат Республике Беларусь, утвержденному постановлением Министерства экономики Республики Беларусь от 12.07.2002 № 153, аттестация включает компьютерное тестирование, рассмотрение аттестационной комиссией результатов тестирования и принятие решений об аттестации претендента. Фондом ведется реестр лиц, прошедших аттестацию и получивших удостоверение на право быть назначенными представителями государства в органах управления АО.
Кто может быть представителем государства
В настоящее время большинство из назначенных отраслевыми министерствами и концернами представителей государства выполняют полномочия представителя дополнительно к обязанностям по занимаемой должности на основании гражданско-правового договора. Они могут получать вознаграждение в случае избрания в наблюдательный совет общества и, кроме того, им возмещаются командировочные расходы за счет его средств. Одновременно часть этих представителей является государственными служащими и согласно постановлению Совета Министров Республики Беларусь от 28.06.2002 № 876 не получает в хозяйственных обществах вознаграждения за выполнение функций представителя государства. Вознаграждение за выполнение полномочий представителя государства в органах управления акционерных обществ этим госслужащим выплачивает наниматель согласно п. 1 постановления Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь от 22.08.2002 № 116, что исключает наличие гражданско-правовых отношений. Кроме того, госслужащему запрещено заниматься в рабочее время другой оплачиваемой работой (деятельностью), кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики (ст. 22 Закона Республики Беларусь от 14.06.2003 № 204-З "О государственной службе в Республике Беларусь").
Таким образом, возникает вопрос о правомерности осуществления государственными служащими полномочий представителя государства на основании отдельных гражданско-правовых договоров. На наш взгляд, данные полномочия должны входить в должностные обязанности соответствующих государственных служащих, поскольку они (полномочия) осуществляются в целях реализации компетенции государственного органа, в котором работают эти госслужащие, по управлению принадлежащими государству акциями. Иные лица (не госслужащие), как работающие, так и неработающие в органе управления, могут исполнять полномочия представителя государства в соответствии с гражданско-правовым договором, заключенным с этим органом.
Ответственность представителя государства
В соответствии с действующим законодательством нарушение представителем государства - работником органа, который управляет принадлежащими государству акциями в соответствии со своими должностными обязанностями, установленного порядка согласования проектов решений, принимаемых органами управления акционерного общества, а также неисполнение указаний, данных ему органом управления, влечет дисциплинарную ответственность. Аналогичные нарушения, допущенные представителем государства, осуществляющим свои полномочия на основе гражданско-правового договора, влекут ответственность, предусмотренную договором и законодательством. Типовая форма такого договора при решении вопроса об ответственности не оговаривает оснований ее наступления и размера, а также отсылает к законодательству. При этом согласно Положению о представителе государства в органах управления акционерных обществ и иных юридических лиц, акции (доли) которых принадлежат Республике Беларусь, утвержденному постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.12.1998 № 2031 (далее - Положение), и типовой форме договора представитель государства не несет ответственности за последствия решений, за которые он проголосовал в соответствии с указаниями органа, его назначившего.
Таким образом, законодательством урегулированы составы проступков, предусматривающих дисциплинарную ответственность представителя государства в рамках трудовых отношений. Причем к дисциплинарной ответственности могут быть привлечены только представители государства, которые ненадлежащим образом исполняют свои должностные обязанности.
О какой же тогда ответственности "в соответствии с законодательством" говорится в Положении и договоре? Попробуем разобраться.
Оснований для наступления материальной ответственности в рамках трудового законодательства в данном случае нет, так как отсутствует причиненный нанимателю ущерб.
По нашему мнению, возможны случаи выхода за рамки дисциплинарной ответственности - вплоть до наступления уголовной ответственности. Например, в случае, когда госслужащий, исполняющий полномочия представителя государства согласно должностным обязанностям, при принятии решений органами управления общества голосует вразрез с указаниями органа управления, вследствие чего правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам причинен крупный ущерб или существенный вред 2  . Уголовная ответственность, подчеркнем, наступает для должностного лица - работника госоргана (а не члена наблюдательного совета!), обладающего специальными признаками субъекта преступления против интересов службы (уполномоченного в установленном порядке на совершение юридически значимых действий) за противоправное поведение (превышение служебных полномочий), то есть за умышленное совершение действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных ему по службе. С наступлением уголовной ответственности может возникнуть и гражданско-правовая (имущественная) ответственность представителя государства при предъявлении в рамках уголовного дела гражданского иска о возмещении ущерба.
А вот имущественная ответственность представителя государства как члена наблюдательного совета перед АО, если она не предусмотрена уставом общества, невозможна. Это объясняется тем, что на члена наблюдательного совета не возложено обязательство совершать в пользу общества определенное действие (действовать в интересах общества добросовестно и разумно). Как следствие, члены наблюдательного совета не несут ответственности перед обществом за убытки, причиненные виновными действиями (бездействием), в том числе и солидарной.
Специфика работы представителя государства
Необходимо отметить, что представитель государства, несмотря на уровень его профессиональной подготовки и степень личной ответственности, физически не может осуществлять полный контроль за финансово-хозяйственной деятельностью АО. Но он должен провести анализ фактического состояния дел и подготовить соответствующие предложения по улучшению экономических показателей общества. Представитель государства вправе требовать проведения собрания, заседания наблюдательного совета или аудиторской проверки деятельности общества, а также вносить предложение в отраслевой орган о проведении внеплановой ведомственной ревизии или иной установленной проверки общества, получать от исполнительного органа общества информацию о его деятельности, данные о конъюнктуре рынка выпускаемой продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг) и потребляемого сырья (работ, услуг), другие документы.
Перечень вопросов, по которым представитель государства обязан согласовывать свою позицию с органом, осуществляющим управление акциями, определен Положением и является исчерпывающим. Это означает, что по остальным вопросам представитель государства вправе принять решение самостоятельно. Вместе с тем Положение не запрещает ему "подстраховаться" и заручиться письменным указанием органа управления по иному вопросу. Но деятельность субъекта хозяйствования настолько многогранна, что на все случаи жизни готовый ответ не всегда найдется сразу, в том числе и в органе управления акциями. Поэтому представитель государства должен быть готов принять соответствующее решение лично, основываясь на своем знании законодательства, устава общества и интересов государства-акционера, которое он представляет.
Свою трудовую деятельность представитель государства фактически осуществляет в несколько этапов:
   - участие в подготовке проектов решений органов управления акционерного общества;
   - согласование отдельных проектов решений с органом, осуществляющим управление акциями;
   - участие в обсуждении вопросов на заседании наблюдательного совета и собрании акционеров;
   - участие в голосовании, подписание протокола решений.
В связи с этим представитель государства заинтересован в том, чтобы в уставе АО были детально проработаны основные вопросы: установление ясных и прозрачных правил процедуры общества, изменение уставного фонда, назначение и освобождение от должности руководителя общества, отчуждение и залог имущества АО, распределение прибыли (выплата дивидендов), реорганизация и ликвидация общества 3  . Представитель государства - член наблюдательного совета должен голосовать за такой количественный состав наблюдательного совета (учитывая соотношение числа представителей государства и остальных акционеров, их право на квалифицированное число голосов), который обеспечивал бы на заседаниях совета представителям государства количество голосов, адекватное доле государства в уставном фонд. Это гарантирует проведение необходимых государству решений в наблюдательных советах таких акционерных обществ.
Законность - превыше всего
Само собой разумеется, что в отличие от иных акционеров представитель государства не имеет права нарушать один из основных принципов своей деятельности - принцип законности. Он выражается в строгом соответствии решений органов управления общества, принимаемых с участием представителя государства, требованиям законодательства и устава общества, а также голосовании против предлагаемых проектов решений, противоречащих законодательству и уставу (даже выгодных всем акционерам).
Если при подготовке проектов решений собрания акционеров представитель государства принимает непосредственное участие и может упредить "слабо подготовленные" проекты решений, поскольку они представляются собранию наблюдательным советом, то при подготовке проектов решений наблюдательного совета сделать это уже сложнее (эти проекты, как правило, готовятся председателем до проведения заседания наблюдательного совета). Свое отношение к ним представитель государства должен выразить прежде всего с позиций соблюдения требований законодательства, устава общества и интересов государства - и при согласовании с органом, осуществляющим управление акциями (не просто представить на согласование проекты решений, но и внести свои предложения по решению вопросов), и при обсуждении вопроса на заседании наблюдательного совета, собрании акционеров (довести до сведения участников нормы законодательства и устава, без учета которых подготовлен проект решения, привести убедительные аргументы в пользу другого решения), и при голосовании (голосовать "против", если решение вопроса лежит вне плоскости законодательства и устава АО; если же у представителя государства недостаточно голосов для отклонения такого решения и оно принимается, то он должен заявить свое особое мнение и приобщить его к протоколу).
На практике иногда нарушаются требования устава по голосованию на заседаниях наблюдательного совета и оформления протоколов заседаний, на которых присутствуют представители государства и протоколы которых ими подписываются. Между тем неправильное оформление протокола может свести на нет немалую работу представителя государства, проделанную им до принятия решения по подготовке проекта решения, по его согласованию, обсуждению.
Контроль за деятельностью директора и другие вопросы
Наблюдательный совет осуществляет контроль за деятельностью руководителя акционерного общества. Необходимость такого контроля очевидна, так как руководитель может наделяться широкими полномочиями в отношении имущества общества. На практике наделенный подобными полномочиями руководитель в отсутствие деятельных инструментов управления, контроля может способствовать переводу части финансовых потоков общества в так называемые организации-спутники, заключению корыстных сделок, приводящих к искусственному завышению себестоимости продукции, сокрытию от акционеров актуальной информации о состоянии дел и другим негативным последствиям.
В подавляющем большинстве обществ, участником которых является государство, именно наблюдательный совет заключает трудовой договор с директором общества и в случае, если число голосов в наблюдательном совете, принадлежащих представителю государства, гарантирует принятие решения в интересах государства (а на это нацелена политика управления акционерными обществами с участием государства), то мнение этого представителя является решающим в определении кандидатуры директора и, как следствие, осуществлении дальнейшей деятельности общества. По инициативе представителя государства в устав АО включаются нормы, ограничивающие единоличные права директора по распоряжению собственностью общества. Так, согласно Примерному уставу к компетенции общего собрания акционеров может быть отнесено согласование сделок по отчуждению основных средств стоимостью более 50% балансовой стоимости активов общества; наблюдательный совет вправе согласовать сделки по отчуждению основных средств стоимостью от 10 до 50% балансовой стоимостью активов. Согласовать сделки по отчуждению основных средств в меньших объемах вправе опять-таки дирекция (коллегиальный исполнительный орган), а не директор единолично. При этом представитель государства не должен забывать о согласовании своей позиции с органом, его назначившим.
Что же касается определения стоимости отчуждаемого имущества общества, то представитель государства может инициировать его оценку в соответствии с Положением об оценке государственного имущества в редакции постановления Министерства по управлению государственным имуществом и приватизации Республики Беларусь, Министерства экономики Республики Беларусь и Министерства статистики и анализа Республики Беларусь от 12.06.2001 № 24/100/33.
Решения наблюдательного совета о распределении прибыли и выплате дивидендов необходимо готовить и принимать не в "урезанном виде", а в ясной и прозрачной форме (они должны включать: направление прибыли на формирование фондов общества, размер дивидендов в рублях на 1 акцию, сроки (начало и конец) выплаты дивидендов). Это тем более актуально, что дальнейшее движение денежных средств, начисленных в виде дивидендов на госпакет акций, регулируется нормами финансового права, предусматривающего жесткие санкции за их невыполнение.
При вынесении на собрание акционеров вопросов об изменении уставного фонда, реорганизации или ликвидации общества следует учитывать требование законодательства о согласовании такого решения с органом приватизации. Ненормальной является ситуация, когда за таким согласованием по вине представителя государства обращаются уже после того, как собрание приняло решения, либо тогда, когда соответствующие изменения в устав уже зарегистрированы в исполкоме. Ведь в случае отказа необходимо будет созывать собрание для отмены ранее принятого решения, вновь вносить изменения в устав и их регистрировать.
Поводя итог вышесказанному, еще раз подчеркнем: представитель государства является ключевой фигурой в налаживании теснейшей связи органов государственного управления, реализующих полномочия государства - собственника акций, и акционерных обществ. Вместе с тем, очевидно, назрела необходимость увеличить специально подготовленный штат сотрудников в этих органах, занимающихся исключительно вопросами, связанными с участием в управлении негосударственными юридическими лицами. Задача их предельно ясна - выработка эффективных инструментов проведения государственной экономической политики в деятельности АО.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1.  Конституция Республики Беларусь 1994 года. Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года. Минск «Беларусь» 1997г.
2.  Гражданский кодекс Республики Беларусь от 19 ноября 1998 г.: с комментариями к разделам / Коммент. В. Ф. Чигира // Мн.: Амалфея , 1999.
3.  Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь от 10 декабря -1998 г. // Мн.: Амалфея, - 1999.
4.  Гражданское право: Учебник, под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого, М.: Проспект. – Т. 2. – 2000.
5.  Гражданское право. Учебник. Часть 1. Издание третье, переработанное и дополненное. / Под ред. А. П. Сергеева. - М., ПРОСПЕКТ, 1998. - 632с.
6.  Гражданское право России. Курс лекций. Часть первая / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1996.
7.  Иоффе О. С. Советское гражданское право. Т.1 Л., 1958., Новицкий И. Б. Сделки. Исковая давность. М., 1954.
8.  Колбасин Д.А. Гражданское право. Общая часть. - Мн.: ПолиБиг. По заказу общественного объединения «Молодежное научное общество». 1999. - 374с.
9.  Комментарий к Гражданскому кодексу Республики Беларусь. В 2 книгах. Кн. 1. / Отв. ред. В. Ф. Чигир. – Мн.: Амалфея, 1999. – 624с.