Глава 2. Монарх – глава государства и исполнительной власти

Полномочия монарха рассматри­ваются в настоящей работе по трем отдельным группам.

Первую группу образуют повсеместно присущие ста­тусу главы государства личные прерогативы монарха.

Во вторую группу включены полномочия монарха, связанные с исполнительной деятельностью правительст­ва и государственного аппарата.

Третья группа охватывает компетенцию монарха в отношении деятельности законодательных органов и пра­вительства по осуществлению законодательной власти. К числу таких органов относятся парламент Марокко и парламенты, существовавшие в Иордании, на Бахрейне и в Кувейте до середины 70-х годов, а также законосо­вещательные учреждения Катара, ОАЭ и Абу-Даби. Взаимоотношения монарха с правительством рассмат­риваются, таким образом, и во второй и в третьей груп­пах. К последней относится и личное нормотворчество правителей арабских монархических стран.

1.1 Прерогативы монарха как главы государства

Фактический и юридический статус главы государства в арабских монархических странах в немалой степени связан с историческими особенностями возникнове­ния и развития института монархии в каждой отдель­ной стране. В различных странах эти особенности по-разному сказываются на современном статусе монарха в зависимости от того, в каком объеме сохраняются в настоящее время те социально-экономические и политические условия, при которых формировались правящие династии. Особенно велико влияние исторических особенностей процесса возникновения монархии на по­ложение правителей монархических государств Персид­ского залива.               

Ныне существующие династии Кувейта, Бахрейна, Катара и эмиратов ОАЭ появились в условиях племенного строя, когда все население этих стран охватыва­лось одной или несколькими конфедерациями племен. Племена, в свою очередь, подразделялись на кланы, ро­ды, семейства, старейшие члены которых избирали племенных вождей - шейхов. Племенные вожди постепенно распространя­ли влияние за рамки своего племени и более или менее прочно укрепляли свою власть в пределах конфедера­ции племен.

Этот процесс, в результате которого выборный правитель превращал свое семейство в правящую династию с неоспоримой наследственной властью, происходил по­степенно и охватывал обычно несколько поколений пред­ставителей данного рода шейхов. Так, в середине XVIII в. предки нынешнего правителя Бахрейна пользовались влиянием лишь в небольшой области с центром в поселении Зубара на северо-восточном побережье бухты Бахрейн. Только в начале XIX в, они окончательно утвердили свою власть над всем Бахрейнским архипела­гом. Династия шейхов Аль Нахайян, правившая в области оазиса Эль-Айн, распространила свою власть на всю территорию Абу-Даби только в XX в.

Процессы становления династий в странах Персид­ского залива не были изолированы друг от друга, по­скольку кочевой или полукочевой образ жизни большин­ства населения Аравийского полуострова обусловливал постоянную миграцию племен, переселение влиятельных родов из одной местности в другую, разделение этих ро­дов на ветви.

В качестве характерного примера следует сослаться на тот факт, что правители Кувейта (семейство Ас-са-бах, пришедшее к власти в 1756 г., т. е. раньше всех других, кроме Омана, монархов зоны Персидского зали­ва), правители Бахрейна (семейство Аль Халифа) и короли Саудовской Аравии (ас-Сауд) являются выход­цами из одной конфедерации племен (Анайза) и, более того, из одного племени (бани утуб), родина которого - Неджд[1]. В Шардже и в Рас-эль-Хайме власть принад­лежит представителям двух отделившихся друг от дру­га ветвей семейства аль-Касими. Это же семейство пра­вило и в шейхстве Кяльба, которое до 1951 г. призна­валось Англией и соседними шейхствами как самостоя­тельное государство. Однако после убийства правителя Кяльбы шейха Хамеда Бен Сайда аль-Касими, не имев­шего наследников по мужской линии, Кяльба безболез­ненно вошла в состав Шарджи, управляемой другой ветвью аль-Касими. Последний факт доказывает, что на современном этапе династии, некогда избранные пра­вящими, настолько прочно захватили власть, что прак­тически ни при каких условиях на их место не может быть избрано другое семейство. Поэтому племенное об­щество Кяльбы с готовностью пошло на изменение сво­ей государственной принадлежности, с тем, чтобы сохра­нить верность правящему семейству.

Это дает основание утверждать, что выборные пра­вящие семейства, не являющиеся монархическими в строго юридическом смысле, к настоящему времени да­же в наиболее слаборазвитых эмиратах приобрели пер­вое необходимое для монарха качество - наследствен­ный характер власти. Очевидно, это качество отсутство­вало на том этапе, когда власть правящего семейства могла быть передана другому семейству в результате волеизъявления представителей племенного общества Власть выборного племенного вождя нельзя, по-видимому, считать сходной с властью выборного монарха: слишком тесной, непосредственной по характеру была связь первого со всем племенным обществом. В процессе осуществления своих функций монарх был вынужден, подчиняясь требованиям племенной традиции, постоянно учитывать мнение шейхской верхушки и следовать ему в большинстве принципиальных вопросов.

Следовательно, монархия в подлинном значении этого слова возникла в отдельных эмиратах ОАЭ, отставших от соседних государств по уровню своего социально-экономического развития, лишь в текущем столетии. Несколько раньше аналогичная трансформация характера власти племенного вождя произошла в Кувейте и на Бахрейне. После завершения этой трансформации правителям удалось в короткий период укрепить свои власть и создать на месте разлагавшейся традиционной племенной демократии деспотический режим.

Процесс возникновения монархии в Омане и Маскате носил специфический характер, протекая в тесно связи с религиозным движением. Господствовавшие Омане каноны исламской группы ибадитов требовали совмещения светской и духовной власти в руках выборного правителя - имама. В 1789 г. в нарушение этих канонов имам Сайд Бен Ахмед из правившего с 1749 г. семейства Аль Бу Саидов передал своему сыну Хамеду светскую власть, оставив себе только духовную. Преследуемый гонениями ортодоксальных ибадитов, Хамед ограничил свое влияние областью Маската. После смерти Хамеда власть перешла в руки его брата, который 1792 г. провозгласил себя султаном Маската[2].

Особым образом установила свою власть династия Саудидов. (ас-Сауд), правящая ныне в Саудовской Ара­вии. В начале XX в. это влиятельное семейство было изгнано своими соперниками из Неджда. Однако уже в 1902 г. эмир Ибн Сауд захватил Эр-Рияд - главный город Неджда и, постепенно захватывая все новые тер­ритории и расширяя границы владений, объединил под своей властью значительную часть Аравийского полуост­рова. В 1932 г. он провозгласил себя королем Саудов­ской Аравии.

Таким образом, вполне очевидными становятся при­чины, обусловливающие различия в отношениях, сло­жившихся между монархами и традиционной частью населения эмиратов Персидского залива, а также меж­ду монархами и подданными в Омане и Саудовской Аравии. В первом случае правители всячески стремятся подчеркнуть присущие своему статусу элементы патер­нализма и пытаются представить себя в роли храните­лей племенных традиций. Монархи же Омана и Саудов­ской Аравии, с самого начала вынужденные укреплять свою власть в условиях упорной борьбы с религиозны­ми и политическими противниками, открыто демонстри­руют репрессивные и авторитарные черты своего прав­ления. Это определяет многие важные особенности их фактического статуса.

Монархия Марокко также возникла в эпоху господ­ства традиционной племенной системы. Однако сравни­тельно раннее зарождение капиталистических отноше­ний, обусловивших вытеснение племенных структур, явилось причиной того, что ранние исторические особен­ности возникновения монархии в этой стране не получи­ли заметного отражения в развитии марокканской мо­нархии в XX в.

Монархия в Иордании сформировалась под эгидой Великобритании и исключительно в результате ее уси­лий. В 1921 г. на престол в британской подмандатной территории - Трансиордании был возведен ставленник западных кругов, сын хиджазского короля Хусейна из хашимитской династии Абдаллах[3]. Уже в 1928 г. вступила в силу конституция Трансиордании (Органический закон), урегулировавшая статус мо­нарха.

Таким образом, роль исторических особенностей про­цесса возникновения монархии при формировании современного статуса главы государства наиболее чётко прослеживается в странах, не имеющих конституций, особенно в эмиратах персидского залива. В сумме время непрерывного правления стоящих ныне у власти семи правителей составляет 194 года, т. е. В среднем более 27 лет на каждого. [4]

Прежде чем приступить непосредственно к рассмотрению компетенции монархов в странах Арабского Востока, необходимо отметить  связь статуса главы государства с формой государственного устройства. В унитарных монархиях все полномочия главы государства сосредоточенны в руках одного лица – наследственного правителя (короля, султана, эмира или шейха). По иному обстоит дело в федерации ОАЭ. Конституция этой страны, так же как и других монархических государств устанавливает единоличный пост главы государства, – им является  глава федерации (разд. 2 гл. 4 конституции), избираемый Высшим Советом семи правителей из числа своих членов сроком на пять лет. Однако фактически сама же конституция распределяет полномочия обычно осуществляемые главой государства, между председателем федерации и Высшим Советом.

Модель главы государства ОАЭ обладает некоторым сходством с выборной монархией Федерация Малайзия, где совет правителей из девяти султанатов монархических штатов избирает из своего состава главу государства на пятилетний срок.

Одной из основных особенностей правового положения монарха является то, что власть его считается “юридически непроизводной от какой-либо другой власти, органа или избирательного корпуса, что свойственно республике”[5]. Однако в таком случае следует отметить, что у главы Федерации Малайзия и тем более у главы ОАЭ есть существенное отличие от статуса монарха. Оба они входят в состав совета правителей в силу непроизводного характера своей власти в монархии - субъекте федерации. С другой стороны, их полномочия на посту главы федеративного государства носят чисто производный характер и даются им по решению совета правителей.

Следовательно, определяя форму правления в ОАЭ как монархическую, необходимо уточнить, что здесь уникальная модель главы государства обладает чертами, свойственными и наследственной монархии и выборной монархии, и республике - и единоличному и коллегиальному главе государства.

В дальнейшем изложении в понятие главы государства ОАЭ сосредоточены будут включаться два органа - Высший совет и избираемый им председатель федерации.

Важнейшим правом монарха, которое,  собственно и отличает его от главы республиканского государства, является право передачи власти в порядке наследования. Поэтому изучение статуса монархов следует начать с вопросов престолонаследия. Общим для всех арабских  монархий правилом служит ограничение передачи власти рамками одного семейства, причем женщины не входят в круг возможных наследников престола.

В странах, не имеющих писаной конституции, престолонаследие регулируется обычаями. До недавнего времени наиболее важную роль в вопросах связанных  с передачей власти, играли в монархиях Аравийской полуострова семейные советы правящей династии (в меньшей степени это касается султаната Оман). Необходимость вынесения вопросов престолонаследия на семейный совет объясняется характерными чертами присущими правящим семействам в этом районе. Почти все они весьма многочисленны. Так, общее количество членов правящего в Катаре семейства составляет значительную часть населения страны - 20000 человек, при этом более 500 из них обладают титулом шейха. В абу-дабийской династии аль-Нахаян шейхов более 30; ветвь аль-Касими правящая в Рас-эль-Хайме, насчитывает более 40 шейхов[6]

Кроме того, многим династиям свойственно разделение на самостоятельные и часто враждующие ветви. Так, от первого правителя Аль Тани идут три ветви - Бани Хамед (выходцем из нее являет­ся нынешний правитель Катара шейх Халифа), Бани Али (к этой ветви принадлежал свергнутый в 1972 г, правитель шейх Ахмад) и Бани Халед (представлена министром экономики и торговли шейхом Насиром)[7]. Семья правителей Абу-Даби Аль Нахайян состоит из двух ветвей - Бани Султан и Бани Халифа.

Такие особенности состава правящих династий при отсутствии семенного совета - органа, выносящего со­гласованные решения шейхов, создали бы постоянную вражду внутри правящих семейств и могли бы стать серьезными факторами дестабилизации их власти.

После смерти правителя совет шейхов избирал из числа его ближайших родственников нового правителя. Им мог стать старший, а иногда и младший сын, пле­мянник, родной или двоюродный брат, дядя. Женщина в соответствии с религиозными нормами ни в коем слу­чае не входит в круг наследников престола. Однако кос­венное влияние женщин правящего семейства на осуще­ствление государственной власти иногда бывает очень велико. Известно, что в течение большей части первой половины нынешнего столетия реальной властью в шейхстве Дубаи обладала мать правителя Хусса Бинт аль-Мурр (Хусса Умм Рашид)[8].

До недавнего времени (а кое-где, вероятно, и до сих пор) в вопросах передачи власти воля совета шейхов нередко превалировала над личными устремлениями правителя. В монархическом Йемене после смерти има­ма Яхьи в 1948 г. власть даже была передана в руки другого семейства и имамом был избран Абдаллах аль-Вазир; сыну же Яхьи Ахмеду пришлось восстанав­ливать правление своей династии с помощью силы. В Катаре правивший до 1972 г. шейх Ахмед так и не сумел сделать своего сына шейха Абдель Азиза наследным принцем, поскольку этот пост был занят шейхом Халифой, которого поддерживало большинство в семей­ном совете.

В последнее время в эмиратах - членах ОАЭ полу­чила применение практика, в соответствии с которой правитель назначает своего преемника. Чаще всего это один из его сыновей, достигший 18 лет. В случае ж отсутствия наследного принца наследником престола назначается следующий по мужской линии член семьи, обычно брат. Характерно, что правители Умм-эль-Кайвайна и Аджмана уже теперь передали сыновьям - на­следным принцам - многие из своих прерогатив, в том числе право участия в работе Высшего совета ОАЭ.

В Саудовской Аравии после смерти Ибн ас-Сауда престол наследуют его сыновья в порядке старшинства.

Практика назначения преемников не означает, что роль семейных советов игнорируется - она сохраняется, хотя и в меньшем объеме, чем прежде. Влияние семей­ного совета даже закреплено в ст. 21 Основного закона Катара. Она гласит, что назначение наследника престо­ла осуществляется “декретом эмира, принятым после консультации с влиятельными лицами, обладающими полнотой власти в стране, и при согласии большинства из них с решением”. В Саудовской Аравии в ноябре 1964 г. король Сауд был отстранен от власти решением королевской семьи и Совета улемов. В соответствии с изданным ими специальным актом - фетвой власть пе­решла в руки Фейсала.

И все-таки семейные советы династий постепенно утрачивают позиции органа, решающего вопросы престо­лонаследия. В Шардже после попытки переворота в конце января 1972 г., когда был убит правитель шейх Халед Бен Мухаммед аль-Касими, правивший с 1965 г., Высший совет ОАЭ фактически признал нового прави­теля, который к тому моменту еще не получил одобре­ния Совета шейхов правящей в эмирате династии. Ког­да в ОАЭ было объявлено, что шейх Султан Бен Мухам­мед, брат убитого правителя, признается его законным наследником, династия аль-Касими еще только обсуж­дала вопрос, передать ли власть ему или одному из двух других претендентов.

Вообще, такой способ передачи монархической власти, как дворцовый переворот, не отвергается кате­горически нормами традиционного общества Аравийско­го полуострова. Опыт дворцовых переворотов в странах Аравийского полуострова свидетельствует о том, что рез­кие перемены в руководстве часто позволяют здесь осу­ществить меры по поддержанию режима и ослаблению напряженности в системе руководства и в то же время никогда не приводят к изменению важных общественно-политических процессов. Напротив, результатом таких переворотов, как, например, в Абу-Даби, Омане, Катаре (соответственно в 1966, 1970 и 1972 гг.), явилось лишь укрепление стабильности монархии и политической системы в целом путем водворения более популярного правителя.

В конституционных монархиях престолонаследие ре­гулируется или самим основным законом, или же сово­купностью положений конституции и специального кон­ституционного закона о престолонаследии. Последний из двух этих способов более распространен в арабских монархиях; он использовался прежде в монархических Ливии, Ираке, а ныне применяется в Катаре, Кувейте, на Бахрейне.

Значительно раньше других правителей Персидского залива законодательство о наследовании власти ввел правитель Бахрейна шейх Иса Бен СальманАльХалифа. Еще в 1898 г., убедившись в том, что семейный совет не всегда ограждает бахрейнскую династию от внутрен­них распрей, правитель издал акт, подписанный также представителями аристократических кругов страны, по которому престол должен переходить к старшему сыну бывшего правителя. Чтобы обеспечить исполнение нового порядка престолонаследия, шейх Иса добился согласия и поддержки со стороны Великобритании[9]. Ны­не действующее конституционное законодательство Бахрейна устанавливает то же самое правило: в ст. 1 кон­ституции записано, что “власть на Бахрейне является наследственной и переходит от Его Величества шейха Исы Бен Сальмана Аль Халифы к его старшему сыну, затем к старшему сыну этого сына” и т. д. Впрочем, эта статья, а также предусмотренный ею и конкретизирую­щий ее положения конституционный Закон о престолонаследии оставляют за эмиром право назначить наслед­ником престола любого из своих сыновей, а не только старшего. При этом эмир должен издать специальный декрет, соответствующий конституционному законодательству. В настоящее время наследным принцем Бах­рейна является старший сын эмира, занимающий также пост министра обороны.

В Кувейте ни конституция, ни Закон о престолона­следии не указывают, кого именно из своих родствен­ников и членов семьи эмир должен назначить наследни­ком. Однако кандидатура, предложенная эмиром, долж­на быть одобрена большинством голосов членов Национального собрания на специальном заседании. Если эмир затрудняется назначить наследника, то в соответствии со ст. 4 конституции и ст. 6 Закона о престолонаследии он называет не менее трех потомков покойного Мубара-ка ас-Сабаха (основателя династии), одному из кото­рых Национальное собрание должно отдать предпочте­ние как наследнику престола.

Престолонаследие в Иордании и Марокко регули­руется конституциями. Ст. 28 конституции Иордании подробно определяет, в каких случаях кто из родственников умершего короля наследует престол. Однако по инициативе короля Хусейна к ней была принята поправ­ка, позволившая ему назначить наследником престола своего брата Хасана в обход конституционных поло­жений, требующих перехода власти от отца к старшему сыну. Такое же требование содержится и в ст. 20 кон­ституции Марокко. Вообще система престолонаследия, в соответствии с которой власть переходит от отца к старшему сыну, является наиболее распространенной в монархиях Ближнего и Среднего Востока. В частности, такая система была закреплена в ст. 20 конституции Ирака 1925 г., в ст. 44 конституции Ливии 1951 г.

В тесной связи с престолонаследием находится во­прос о регентстве, хотя после начала 50-х годов, когда регентские советы правили в Египте при малолетнем наследнике отрекшегося от престола Фарука и в Иор­дании при несовершеннолетнем Хусейне - сыне короля Талала, признанного душевнобольным, регентское прав­ление не имело места в арабских монархиях. В государ­ственном праве монархических государств Персидского залива, Омана и Саудовской Аравии этот институт во­обще отсутствует, поскольку в условиях существования весьма многочисленных правящих семейств трудно представить себе ситуацию, при которой возникла бы нужда в регентстве. Во время пребывания монарха за рубежом или в случае его болезни функции главы го­сударства осуществляет здесь постоянный или назначен­ный для данного случая заместитель правителя. В эми­ратах - членах ОАЭ, в Омане и Саудовской Аравии практика их назначения регулируется обычаем; в Ку­вейте, на Бахрейне и в Катаре - соответственно ст. 61, 34 и 21 конституций, а в ОАЭ на уровне Федерации  -  разд. II гл. IV конституции.

Впрочем, ст. 4 кувейтского Закона о престолонаследии предусматривает, что в случае, если престол станет вакантным прежде, чем будет назначен наследник пре­стола, функции главы государства будут осуществлять­ся советом министров в течение восьми дней, т. е. до избрания наследника престола в экстренном порядке.

Возможность регентства предусмотрена в государст­венном праве, в частности в конституциях Марокко и Иордании. В ст. 21 конституции Марокко содержится положение, в соответствии с которым Регентский совет не только осуществляет права короны до восемнадцати­летия монарха, но и действует в качестве консультатив­ного органа при короле до достижения последним 22 лет.

Арабские монархи обладают целым рядом таких традиционных прав, как право на особый титул, пра­во учреждения различных орденов и знаков почета и награждения ими, право принимать присягу на верность от некоторых государственных служащих высшего ранга, вступающих в должность, право присвоения почетных титулов и др.

Во многих арабских монархических странах исклю­чительно важное идеологическое и политическое значе­ние имеет принадлежащая правителям высшая духов­ная власть. Например, конституция Марокко закреп­ляет за королем особый религиозный титул – “Повели­тель правоверных” (Амир аль-муминин) и провозгла­шает, что король “следит за соблюдением ислама” (ст. 19). Учитывая огромную роль религиозной власти в Саудовской Аравии, которую осуществляет король (яв­ляющийся одновременно имамом - верховным иерар­хом ислама в стране), можно опре­делить существующий здесь режим власти как “абсолютистско-теократическую монархию”.

С религиозной властью исторически теcно связаны прерогативы монархов в области судебной власти, В эмиратах-членах ОАЭ, за исключением Абу-Даби и Дубаи, значительная часть судопроизводства до недав­него времени осуществлялась самими правителями. К кади дела поступали только в том случае, если с их решением правителю и членам его семьи не удавалось справиться самостоятельно. Начиная с 1974 г., когда федеральный министр юстиции представил законопроект об организации федеральных судов по всей территории ОАЭ и об изъятии у местных судов юрисдикции по мно­гим вопросам, объем судебной деятельности правителей в этих эмиратах неуклонно сокращается. Султан Ома­на до сих пор лично рассматривает апелляции на реше­ния верховного суда в Маскате. В Саудовской Аравии король также является высшей судебной инстанцией, в которую могут обращаться с апелляциями по любым гражданским и уголовным делам не только подданные королевства, но и иностранцы [10].

Среди особенностей, специфически присущих стату­су монарха в отличие от главы республиканского госу­дарства, необходимо отметить принцип неприкосновен­ности личности монарха. Конституции современных арабских монархий закрепляют это положение. В ст. 20 конституции Катара записано, что эмир “обладает аб­солютной неприкосновенностью; уважение эмира - обязанность”. Эмир Кувейта обладает иммунитетом и не­прикосновенностью на основании ст. 54 конституции. Ст. 33 конституции Бахрейна объявляет личность пра­вителя неприкосновенной и священной; аналогичные по­ложения содержатся в ст. 30 конституции Иордании и в ст. 23 конституции Марокко. Неприкосновенность мо­нархов Саудовской Аравии, Омана и эмиратов - членов ОАЭ охраняется нормами мусульманского права. Посягательство на жизнь монарха рассматривается как включающее и посягательство на религию, поскольку происхождение власти монарха в странах Арабского Востока считается божественным. За подобное пре­ступление мусульманское уголовное право предусматри­вает особо суровое наказание. Так, эмир Фейсал Ибн Мусаид, убивший своего дядю, короля Саудовской Ара­вии Фейсала в 1975 г., был обезглавлен на глазах у многотысячной толпы тремя ударами сабли через ми­нутные интервалы [11].

Важнейшее политическое значение имеет закреплен­ное за главой государства всех конституционных араб­ских монархий, кроме Катара, право введения чрезвы­чайного положения. Однако и в катарской конституции содержится указание на возможность “возникновения чрезвычайной ситуации, требующей принятия срочных мер” (ст. 27). При этом полномочия эмира, который, кстати, сам и определяет, является ли ситуация чрезвычайной, еще более расширяются за счет и без того узкой компетенции законосовещательного органа - Консультативного совета.

В ОАЭ конституционное закрепление права введения чрезвычайного положения имело бы так же мало смысла, как и в Катаре, если бы не федеративный характер государства. Институт чрезвычайного положения введен в конституцию, ст. 146 которой гласит: “Чрезвычайное положение объявляется декретом, одобренным Высшим советом, по предложению главы Федерации и согласия Совета министров”. По-видимому, эта статья была включена для того, чтобы предусмотреть возможность законного вмешательства в дела эмирата - субъекта федерации в случае, если бы в нем оказались год угрозой политические и социально-экономические принципы, признанные в ОАЭ.

В Иордании роль монарха в решении вопроса о введении чрезвычайного положения выглядит, по букве конституции, более чем скромно. В ст. 125 записано, что венное положение может быть введено королевским указом лишь во исполнение решения совета министров. В дальнейшем, однако, монарх может издавать акты, даже противоречащие действующему законодательству, но имеющие приоритет в период действия военного положения. Гораздо более самостоятельную роль может сыграть в деле введения чрезвычайного положения король Марокко. Ст. 35 конституции Марокко требует, чтобы король, прежде чем путем издания дахира (этим термином в Марокко обозначаются все акты, издаваемые кролём, в конституции Иордании для обозначения аналогичного понятия используется термин ирадэ)  ввести чрезвычайное положение, провел консультацию с председателем Палаты представителей и обратился к народу со специальным посланием[12].

Конституции Кувейта и Бахрейна (соответственно т. 69 и 36) предоставляют эмиру полную свободу в решении вопроса о введении чрезвычайного положения, которое осуществляется посредством издания эмирского декрета. В этих странах, однако, для продления срока действия чрезвычайного положения, необходимо решение Национального собрания, принимаемое простым большинством голосов его членов. При этом такая процедура одобрения должна повторяться каждые три ме­сяца.

Кик видно, конституции арабских монархических стран сосредоточивают в руках монархов в большинст­ве случаев достаточно широкие полномочия, связанные с введением и использованием чрезвычайного положе­ния. В последние десятилетия чрезвычайное положение не раз вводилось в этих странах (на Бахрейне в 1956г., в Марокко с 1965 по 1970 г.). Тем не менее, как показа­ли события последних лет, в критических ситуациях мо­нархи арабских государств предпочитают не прибегать к чрезвычайному положению, применяя более надеж­ные, с их точки зрения, средства. Режим, существую­щий в настоящее время в Кувейте, на Бахрейне, в Иордании и существовавший до выборов 1977 г. в Ма­рокко, представлял, по существу, как отмечалось выше, нечто весьма близкое к чрезвычайному положению. В то же время по форме и по методам он существенно отли­чается от конституционного чрезвычайного положения, и главное его преимущество перед последним - воз­можность использования без ограничения какими-либо определенными сроками.

Монархи имеют право на денежное содержание, ко­торое выделяется по цивильному листу из бюджетных ассигнований. Помимо этого, у них имеются доходы от личного имущества, составляющие колоссальные суммы, особенно в нефтедобывающих государствах. В Иорда­нии, Кувейте и Марокко размер сумм, выделяемых мо­нарху, определяется, согласно конституциям этих стран, решением парламента. Ст. 33 конституции Бахрейна предоставляет эмиру право самостоятельно установить размер своего ежегодного содержания, о чем правитель издает специальный декрет. Конституция Катара вооб­ще обходит молчанием вопрос о доходах эмира, наделяя его, таким образом, правом лично определять их раз­мер.

В эмиратах ОАЭ, Омане и Саудовской Аравии пра­вители ничем не ограничены в расходовании государст­венных средств на личные нужды, поскольку вообще все финансовые ресурсы этих стран находятся в их полном распоряжении. Применительно к этим государствам, сле­довательно, не приходится говорить о цивильном листе как фиксированной форме содержания монарха. Тем не менее в последние годы правители абсолютных монар­хий вынуждены сокращать свои личные и семейные рас­ходы. В период протектората в эмиратах Персидского залива 1/3 нефтяных поступлений помещалась в лондон­ские банки на имя правителей и еще 1/3 выделялась на содержание государственного аппарата, т. е. главным образом на нужды правящей аристократической верхуш­ки во главе с семейством монарха[13]. Нежелание или не­способность правителей осуществить хотя бы минималь­ные социальные мероприятия, их неумение реализовать нефтяные доходы в целях укрепления существующих ре­жимов, стабилизации правления в немалой степени по­служили причиной дворцовых переворотов в Абу-Даби в 1966 г., в Омане в 1970 г., в Катаре в 1972 г. Новые правители, пришедшие к власти,  стали проводить бо­лее гибкую политику в вопросах расходования государственных средств.

В Катаре шейх Хали­фа Бен Хамад Аль Тани пошел на особенно резкое сокращение фамильных имущественных привиле­гий. Однако это не вызвало оппозиции его правлению внутри правящего семейства, потому что большинство шейхов Аль Тани сознавало необходимость срочного укрепления престижа монархии, пошатнувшегося в годы правления непопулярного Ахмада. В то же время от­дельные правители в абсолютных монархиях по-прежне­му широко используют государственные финансы по личному усмотрению. Например, монархия Саудовской Аравии финансировала участие марокканских войск в войне с повстанцами в Заире в 1977 г. По сообщениям кувейтской газеты “Аль-Анба”, Саудовская Аравия согласилась помочь финансировать создание так называе­мых “межафриканских сил вмешательства”, призванных выполнять жандармские функции на этом континенте[14].

К числу прерогатив, традиционно присущих статусу главы государства, относятся функции монарха в об­ласти внешних сношений. Ст. 33 конституции Иордании уполномочивает короля объявлять войну и заключать мир, а также ратифицировать международные договоры, которые, однако, в своем большинстве должны предвари­тельно быть одобрены Национальным собранием. В Марокко полномочия короля в этой области не­сколько шире: во-первых, меньшее, чем в Иордании, ко­личество международных договоров нуждается в пред­варительном утверждении парламента; во-вторых, конституция (ст. 31) закрепляет за монархом право назна­чения дипломатических представителей в зарубежные страны и международные организации. Такими же пол­номочиями в области внешней политики обладают эми­ры Кувейта и Бахрейна, однако, их права по заключе­нию международных договоров практически вообще не ограничены: конституции этих государств требуют лишь, чтобы после заключения договор был передан на рас­смотрение Национального собрания.

Наиболее широко трактуются внешнеполитические полномочия главы государства в Катаре и ОАЭ. В кон­ституциях обоих государств закреплено положение, со­гласно которому глава государства Катар (ст. 23, п. 1) и глава федерации ОАЭ (ст. 54, п. 9) представляют го­сударство внутри страны, перед другими странами, а также в международных организациях. Главы госу­дарств в обеих странах - эмир Катара (ст. 24) и Выс­ший совет ОАЭ (ст. 47) наделены неограниченными полномочиями по заключению международных догово­ров.

В арабских монархических странах, не имеющих кон­ституции, внешняя политика полностью находится в руках правителя.

2.2 Монарх, правительство и государственный аппарат

Влияние, которым обладают арабские монархи в осуществлении функций государства, наиболее ярко прослеживается в конституционном праве и политической практике, связанной с исполнительной властью, деятельностью правительства и государственного аппарата.

Повышение роли органов исполнительной власти - явление, характерное практически для всех современных государств. В арабских монархических государствах исключительно высока роль органов исполнительной власти, и тот факт, что позиции монархов особенно сильны в области исполнительной власти, связан со следующими обстоятельствами. Во-первых, нужно иметь в виду, что законодательство как один из методов осуществления государственной власти появилось в большинстве арабских монархических стран лишь сравнительно недавно, а в некоторых из них еще только формируется. Поэтому традиционное влияние монархических правителей разделяют с ними именно правительства или подобные им органы. Во-вторых, в составе правительства обычно имеются, а нередко и преобладают, лица, близкие к монарху по своему социальному происхождению, политическим интересам или даже связанные с ним родствен­ными отношениями.

С точки зрения уровня развития самих органов ис­полнительной власти и соответственно взаимоотношений монарха с ними арабские монархические страны можно разделить на несколько групп. Особую группу при этом составляют некоторые эмираты - члены ОАЭ, в кото­рых правительство как постоянно действующая система отраслевых ведомств с фиксированным составом вообще отсутствует. Это относится к Аджману, Фуджайре, Умм-эль-Кайвайну и Дубаи. Единственным институтом, на который возлагается здесь обсуждение политики и исполнение указаний правителя, служит так называемый диван эмира - орган назначаемых правителем со­ветников. Деятельность дивана призвана увязать инте­ресы самого правителя с интересами правящего дома, ведущих племен, видных общественных деятелей не из правящей семьи, крупных коммерсантов и религиозных лидеров. Традиционным форумом, на котором диван из­лагает эти интересы правителю, служит меджлис. Про­цедура ежедневного созыва меджлиса в этих эмиратах освящена традицией. Правитель Дубаи, правда, отка­зался от практики проведения меджлиса, но в этом эми­рате большим, чем в других, влиянием пользуется муни­ципалитет столицы - балядийа, состоящий из 16 назна­чаемых правителем представителей городского населе­ния, главным образом коммерсантов. Со временем содержание, которое вкладывается в понятие меджлис, подвергается изменению. Забегая вперед, можно при­вести пример Саудовской Аравии, где в форму меджли­са облекаются ежедневные приемы граждан по личным вопросам должностными лицами - министрами, вице-губернатором Эр-Рияда[15].

Первая ступень развития правительственного аппарата представлена в тех арабских монархиях, где правительство служит не только органом исполнительной части, но одновременно и законодательной, поскольку таковой не выделен в самостоятельный. К числу таких государств относятся Оман и Саудовская Аравия. Подобный же характер имеет правительство в системе внутреннего управления Рас-эль-Хаймы и Шарджи. В этих эмиратах правительственные учреждения дополняют сохраняющуюся практику проведения меджлиса и деятельности дивана эмира. В обоих эмиратах правительственные органы возникли лишь в 90-е годы. В Шардже важнейшими из них являются департаменты финансов, нефти и минеральных ресурсов, торговли, а также секретариат правителя. Всего департаментов на­читывается более десяти[16].

В Омане первое правительство было создано султаном Кабусом сразу же после его прихода к власти - 5 августа 1970 г. Назначенный премьер-министром дядя султана Тарик Бен Теймур сформировал кабинет, в который, помимо него, вошли еще четыре министра: юстиции, здравоохранения, просвещения и внутренних дел. За собой султан оставил также пост министра иностранных дел. Пост секретаря по делам обороны сохранился за английским генералом. В январе 1973 г. Кабус реорганизовал правительство: он возложил на себя функции премьер-министра, создал новые министерства, частично объединил или упразднил старые. Современная структура правительства включает более десяти мини­стерств, а также несколько ведомств, связанных с различными отраслями экономического планирования. По­мимо функций премьер-министра, султан осуществляет непосредственное руководство министерствами финансов и обороны. В настоящее время, кроме султана и его личного советника - правителя столицы Гувайни Бен Лихаба, в состав совета министров входят 17 лиц, занимающих посты министров, генеральных директоров и секретарей.

Причиной появления правительств послужила акти­визация экономической и политической жизни в районе Персидского залива и в связи с этим некоторое услож­нение задач, которые должно решать государство. В то же время следует отметить, что создание современного правительственного аппарата в этих странах не явилось всецело следствием необходимости по-новому выполнять государственные функции, а в значительной мере отра­зило личные пожелания правителей. Во всяком случае, опыт Аджмана, Фуджайры, Умм-эль-Кайвайна, а также богатейшего нефтедобывающего эмирата Дубаи пока­зывает, что правители большинства эмиратов на данном этапе могут обходиться и без правительств.

 Гораздо более высоко развит правительственный ап­парат в Саудовской Аравии. Главное его качественное отличие состоит в том, что его компетенция и полномочия зафиксированы в государственно-правовом акте - За­коне о совете министров 1958 г. Правительство Саудов­ской Аравии было создано еще в 1932 г. в соответствии с королевским декретом от 29 декабря 1931. Специфи­ческая особенность этого правительства заключается здесь еще и в том, что оно явилось первым общесаудов­ским органом, в то время как в отдельных частях стра­ны уже существовали различные правительственные органы местного значения - особенно в Хиджазе, где в 1926 г. вступил в силу Основной закон Королевства Хиджаз. Ныне многие положения этого акта не дейст­вуют, хотя формально он не отменен. Основной закон Хиджаза предусматривал учреждение в Мекке совеща­тельного собрания, в Медине и Джидде - администра­тивных собраний и во всех трех городах - общих городских советов. Это были консультативно-исполнительные органы городской аристократии и улемов. В Хиджазе функционировал и правительственный аппарат, создан­ный в 20-х годах. Такое положение способствовало бо­лее четкому определению функций созданного совета министров и его роли в государственном механизме.

Следующим шагом в развитии правительства Сау­довской Аравии стал королевский декрет 1954 г. “Положение о Совете министров и состоящих при нем учреж­дениях Арабского Саудовского Королевства”. По этому декрету совет министров действует под председательст­вом короля, министры назначаются королем и несут перед ним ответственность. Ст. 8 декрета гласила, что ни одно решение правительства не может считаться действительным до его утверждения королем. Ныне действующий Закон о совете министров явился новым важнейшим этапом в передаче правительству ряда пол­номочий, по традиции осуществлявшихся монархом.

Происходит и количественный рост правительства Саудовской Аравии: в его состав ныне входят 23 ми­нистра, не считая 2 заместителей премьер-министра и самого премьер-министра, пост которого занимает ко­роль.

Качественно более зрелой фазы развития достигли правительства конституционных монархий ОАЭ и Ка­тара а также эмирата Абу-Даби, где наряду с прави­тельствами имеется особый орган, связанный с законодательной властью и наделенный ограниченными права­ми контроля за деятельностью соответствующих прави­тельств.

Правитель Абу-Даби незадолго до прекращения действия договора с Великобританией о протекторате принял решение о создании в эмирате системы цент­ральных органов власти. В заявлении, с которым шейх Заид обратился к народу 1 июня 1971 г., он отметил свое стремление к “новой основе правления и порядка в стране”[17]. Он издал два декрета, один из которых предусматривал создание законосовещательного орга­на - Национального консультативного совета, а другой содержал положения о формировании и деятельности совета министров (Закон № 1 1971 г.). Закон опреде­лил полномочия правительства и способы осуществления им его функций под руководством правителя. Он уста­навливал также, что количество министров, не считая премьер-министра и его заместителя, не должно превышать 18. Первый кабинет был образован шейхом Заидом в июле 1971 г.

Начало создания правительственного аппарата в Ка­таре было заложено по инициативе Англии вскоре пос­ле окончания второй мировой войны, когда к власти пришел шейх Али Аль Тани. При правителе, помимо бри­танского агента, начали действовать британские советники, в том числе финансовый советник. В 50-х годах вместо него был введен пост Директора правительства, который занял египтянин X. Кямиль, принимавший активное и часто решающее участие в последовавших правительственных реформах[18].

Нынешний свой вид катарское правительство приобрело после конституционных мероприятий 1970 г. Разд. III гл. 2 Основного закона, а также изданный правителем Закон № 5 от 1970 г. и последовавший за ним меморандум правителя “О распределении сущест­вующих правительственных учреждений в ведение Сове­та министров и министерств” определили порядок фор­мирования и деятельности правительства, полномочия министров и компетенцию министерств и других прави­тельственных органов. В ходе проведенной реорганиза­ции правительственного аппарата был создан совет ми­нистров из десяти министров под председательством нынешнего правителя эмира шейха Халифы, бывшего тогда наследником престола. Пост премьер-министра он оставил за собой и после прихода к власти в 1972 г.

Правительство ОАЭ было сформировано в соответст­вии с положениями федеральной конституции 1971 г. Если правительства названных выше стран возникли на базе таких традиционных институтов, как диван эмира и советники, то совет министров ОАЭ был создан с ис­пользованием опыта сотрудничества эмиратов Договор­ного Омана в ряде областей. Начиная с 1952 г. прави­тели семи шейхств ежегодно проводили заседания Сове­та Договорного Омана. Здесь обсуждались проблемы, представлявшие взаимный интерес, - такие, как разви­тие транспорта, здравоохранение, и др. Утверждением общих планов развития и контролем над их исполнением занимался с 1965 г. Совет развития Договорного Ома­на, в котором регулярно встречались правители или их представители.

Первое правительство ОАЭ, созданное в соответствии с конституцией 1971 г., в значительной степени опира­лось на правительственный аппарат Абу-Даби. В тече­ние некоторого времени абу-дабийские министры одновременно занимали руководящие посты в соответствую­щих федеральных министерствах, т. е. совмещали функ­ции в местном и центральном аппаратах. В настоящее время в состав совета министров ОАЭ, помимо премьер-министра и его заместителя, входят более 20 министров государственных министров.

В Кувейте и на Бахрейне развитие правительственных органов началось задолго до получения независимости и принятия конституции и прошло несколько стадий.

На Бахрейне первые шаги по созданию органов государственного управления были предприняты еще в 20-х годах по рекомендации англичан, которые и заняли большинство руководящих постов в созданных тогда парламентах. Важным шагом явилось издание правителем в 1956 г. декрета об учреждении Совета по делам управления. В этот орган первоначально вошли шесть лиц, причем правящая династия была представлена председателем Совета и еще тремя членами, а одно место принадлежало британскому советнику. На Совет возлагалась задача координации деятельности департаментов. В 60-х годах Совет был реорганизован, а состав его значительно расширен.

В 1970 г. на базе Совета по делам управления был создан Государственный совет. Он признавался высшим исполнительным органом и был уполномочен руководить утренней, а также отчасти (в рамках договора о протекторате) и внешней политикой Бахрейна. В компетенцию Совета входила разработка законопроектов и передача их правителю на утверждение, а также некоторые права в области принятия бюджета. Одновременно подверглись частичной реорганизации, главным образом по линии уменьшения их числа, отраслевые департаменты, перешедшие теперь в ведение Государственного совета.

Следующая реорганизация правительственного аппарата произошла после достижения Бахрейном национальной независимости. Правитель издал несколько декретов, согласно которым Государственный совет был преобразован в совет министров и департаменты получили статус министерств. Положения этих декретов развиты и закреплены в бахрейнской конституции 1973 г. Последняя реорганизация правительства произошла в 1976 г. Она стала очередным мероприятием по укрупнению и слиянию ряда министерств после роспуска парламента и приостановления действия конституции.

В целом аналогичным образом развивалось правитель­ство и в Кувейте.

В Иордании и Марокко развитой правительствен­ный аппарат также существовал уже к моменту полу­чения независимости. Развитие системы правительственных органов в этих странах осуществлялось постепенно, на основе пре­емственности, путем частичных преобразований; она ни разу не подвергалась глубоким реформам.

Таким образом, представляется возможным сделать некоторые обобщения о характере изменений, происходя­щих в статусе и роли правительственных органов в арабских монархических странах.

Первое подобие правительственного аппарата возни­кает на основе племенной традиции и мало чем отли­чается от институтов “консультативного правления”. На этом этапе правительственные органы неразрывно свя­заны с монархом, служат как бы продолжением его власти, придатком. Деятельность этих органов, пол­ностью назначаемых монархом, осуществляется в тес­нейшем контакте с ним, поэтому вопросы об ответствен­ности правительства или о законодательном закреплении его компетенции и полномочий даже не возникают. Та­ковы ныне правительства в Рас-эль-Хайме, Шардже и Омане.

Следующий этап развития - правительство, деятель­ность которого регулируется законодательством. Это - совет министров в современной Саудовской Аравии, Со­вет по делам управления (1956—1970 гг.) и Государст­венный совет (1970—1971 гг.), существовавшие на Бах­рейне. Обладая определенными юридическими правами, эти органы более самостоятельны и политически значи­мы, чем исполнительные органы “первого поколения”. Однако их роль в механизме государства отличается особой спецификой: они являются инструментом не толь­ко управления, но и законодательной власти, хотя все равно подчинены монарху и поэтому правительствами в обычном понимании их назвать нельзя; они представляют собой исполнительные и законосовещательные учреждения, назначаемые обычно правителем и играют при нем вспомогательную роль. Правительства как органы только исполнительной власти появляются лишь после осуществления на практике принципа разделения властей и сопутствующего увеличения объема государственно-правового законодательства. С этого момента правительство приобретает гораздо большую самостоятельность в вопросах исполнительной власти (что вовсе не исключает его фактического и юридического подчинения монарху). Такие правительства в настоящее время имеются в Катаре и ОАЭ.

Дальнейшее развитие конституционных систем неизбежно приводит к обострению противоречий между двумя тенденциями государственно-правового развития арабских монархических стран. Эти направления: во-первых, развитие системы центральных органов власти, в ходе которого предполагается постепенное конституционное ограничение прерогатив монарха, и, во-вторых, практическое приспособление монарха к новым условиям, обеспечивающее ему сохранение прежней доминирующей роли в осуществлении государственной власти. Отсюда - такие меры, какие были приняты монархами Кувейта, Бахрейна, Иордании, Марокко. При этом, что касается изменения статуса правительства, то здесь следует иметь в виду, что если монарх и подчиненное ему правительство теоретически как бы противостоят друг-другу, то после отделения законодательной деятельности скорее можно рассматривать как некое единство, в рамках которого правительство служит союзником монарха, черпая свою силу в авторитете его власти. И это единство в целом уже противопоставляет себя законодательному органу.

Во всех арабских монархиях глава государства признается главой исполнительной власти. В странах, имеющих конституции, это положение прямо зафиксировано соответствующих статьях. Так, ст. 18 конституции Катара гласит, что “исполнительная власть осуществляется эмиром при содействии Совета министров”. Подобные формулировки содержатся в конституциях Ку­вейта (ст. 52), Бахрейна (ст. 32) и Иордании (ст. 26). Конституция ОАЭ в общей форме закрепляет верховную власть Высшего совета (ст. 46). Конституция Марокко непосредственно не указывает на роль короля в отноше­нии исполнительной власти: его полномочия как главы исполнительной власти подразумеваются и определяют­ся статьями, регулирующими деятельность правитель­ства.

Одной из важнейших прерогатив монарха является его право формировать правительство. В Рас-эль-Хайме, Шардже и Омане все министры и другие члены прави­тельства назначаются монархом. В Абу-Даби в соответствии с Законом № 1 о реорганизации аппарата управ­ления 1971 г. правитель назначает премьер-министра и по его рекомендации - министров при этом вполне есте­ственно, что премьер-министром здесь является наслед­ник престола сын шейха Заида и лишь пять министров не принадлежат к семейству Аль Нахайян[19].

В Саудов­ской Аравии пост премьер-министра, как отмечалось вы­ше, занимает сам король, а первым заместителем премьера является наследник престола шейх Фахд. В состав совета министров входят и многие другие родственники короля, в том числе заместитель премьера и министр внутренних дел, министр финансов и экономи­ки, министр обороны[20].

В Катаре эмир полностью назначает весь состав правительства. При этом естественно, что больше поло­вины (9 из 14) министерских постов занимают шейхи Аль Тани[21].

Глава союза ОАЭ с согласия Высшего совета назначает премьер-министра и по его рекомендации — министров. Состав федерального правительства отражает борьбу, которую ведут правители эмиратов за престижные посты в нем. Так, правитель Дубаи шейх Рашид Бен Саид аль-Мактум, избранный заместителем председателя Федерации, добился распределения наиболее ответственных правительственных постов среди своих сыновей. Один из них - премьер-министр ОАЭ, другой - заместитель премьер-министра по промышленности, финансам и экономике, третий - министр обороны.

В 1974 г. 11 членов федерального совета министров, т. е. около 1/3 его состава, не являлись членами правя­щих в Объединенных Арабских Эмиратах династий, в 1977 г. в нем было 13 таких министров из общего числа 23, т. е. больше половины[22].

Конституции Кувейта и Бахрейна предусматривают одинаковый порядок формирования правительства: эмир назначает премьер-министра и по рекомендации последнего - остальных министров. Ими могут стать депутаты Национального собрания, хотя и не обязательно. Пост премьер-министра в этих странах обычно занимает наследник престола.

В Кувейте политические партии запрещены Законом № 38 1965 г., аналогичный закон действует и на Бахрей­не. Поэтому официально состав правительства, который должен формироваться заново всякий раз после выборов в Национальное собрание, не имеет непосредственной связи с результатами парла­ментских выборов. С другой стороны, предоставленное парламентам Кувейта и Бахрейна право вынесения во­тума недоверия отдельному министру (или всему прави­тельству — путем постановки вопроса о невозможности сотрудничества с премьер-министром) требует от эмира учета фактического состава Национального собрания при формировании правительства. Следовательно, кон­ституционный порядок его формирования в этих стра­нах отражает компромисс между монархическими кру­гами и близкой к ним аристократией, с одной стороны, и блоком оппозиционных сил, представленных в парла­менте, - с другой. Этот компромисс обусловил и прин­цип двойной ответственности правительства - перед эмиром и Национальным собранием, т. е. в конечном счете, вызвал те элементы дуализма, которые опреде­ляют конституционную форму правления в обеих стра­нах.

То же самое относится и к Марокко: король назна­чает премьер-министра и министров, причем конститу­ция не требует для назначения последних рекомендации премьер-министра. Правительство несет двойную ответственность, однако существование в Марокко развитой многопартийной системы в условиях наделения Палаты представителей возможностью добиться отставки пра­вительства (ст. 74 и 75) более жестко связывает марокканского монарха при назначении членов совета минист­ров.

Взаимоотношения монарха с правительством в Иор­дании отличаются от марокканской модели двумя суще­ственными особенностями. Одна из них состоит в том, что король назначает премьер-министра и только по его представлению - министров (ст. 35). Вторая, гораздо более важная отличительная особенность заключается в том, что правительство несет ответственность только перед парламентом. В настоящее время предусмотренный конституционный механизм, позволивший парла­ментским фракциям влиять на формирование кабинета, не действует, поскольку функции парламента ныне сво­дятся к утверждению конституционных поправок, пред­лагаемых исполнительной властью. Кроме того, с 1971 г. деятельность политических партий в Иордании запре­щена. Единственная легальная политическая организа­ция в стране - Арабский национальный союз [23].

Монархи Арабского Востока обладают определенны­ми правами, связанными непосредственно с деятель­ностью правительств. В Шардже, Рас-эль-Хайме и Ома­не это проявляется в наиболее полном объеме. Сами вопросы, разработка которых поручается правительст­венным органам, определяются здесь правителями.

В Саудовской Аравии роль короля в деятельности правительства закреплена в Законе о Совете министров 1958 г., в ст. 44 которого записано: “Премьер-министр направляет общую политическую линию в государстве, подписывает все решения совета министров, контроли­рует исполнение законов. Все это он делает в соответ­ствии с указаниями, которые он получает от Его Вели­чества Короля”. Более конкретно руководящая роль мо­нарха закреплена в ст. 18, 19 и 20 Закона. Они преду­сматривают обязательность подписи короля практически под всеми решениями и актами, принимаемыми советом министров. Активная государственно-правовая роль правительства Саудовской Аравии отчасти проявляется в зафиксированной форме ответственности членов пра­вительства не перед королем, а перед премьер-минист­ром; он же, в свою очередь, ответствен перед монархом. Смещение королем премьер-министра автоматически влечет отставку всего кабинета (ст. 8). Эта норма слу­жит юридической базой определенной самостоятельности правительства в осуществлении государственной власти.

В Абу-Даби, Катаре и ОАЭ правительства, сущест­вующие в условиях выделения самостоятельных законо­совещательных органов, сохраняют тесную связь с мо­нархом, основанную на отношениях юридического под­чинения, обеспечивающего их единство. Упомянутый выше Закон № 1 1971 г. Абу-Даби объявляет, что пра­вительство выполняет свои функции под руководством правителя.

Эмир Катара не только “направляет работу минист­ров, координирует деятельность всех министерств и всего государственного аппарата, выдвигает общие директивы для правительства”, но и “в качестве премьер-министра подписывает решения, принимаемые Советом минист­ров” (ст. 33 конституции Катара).

В конституции ОАЭ содержится положение о том, что “Совет министров является высшим исполнительным органом ОАЭ, действующим под контролем главы Феде­рации и Высшего совета” (ст. 60). Более подробно регламентируются взаимоотношения главы государства с правительством при осуществлении последним нормотворческих функций в период между сессиями Феде­рального национального собрания. В случае, если обстоятельства диктуют необходимость срочного принятия федеральных законов, правительство издает их в форме законов-декретов, которые могут вступить в силу лишь после одобрения Высшим советом (ст. 113). Такой же порядок сохраняется и при принятии обычных декретов советом министров, с той только разницей, что для утверждения нужна санкция и Высшего совета и главы Федерации.

В политической практике Абу-Даби и Катара полномочия монархов в отношении деятельности правительства в основном регулируются пока что религиозно-племенной традицией. Несмотря на то что государственно-правовое законодательство этих стран ограничивается фиксированием руководящей роли монархов в области функционирования исполнительного аппарата, роль эта вполне реальна и механизм ее осуществления является весьма эффективным.

В тех арабских монархиях, где имеется парламент, конституции предусматривают несколько менее тесную связь между монархом и правительством в деятельности последнего. Это явление отражает закономерный этап развитии системы центральных органов государств. В соответствии с конституционными положениями правительство действует совершенно самостоятельно в Кувейте, на Бахрейне и в Иордании, и только в Марокко (ст. 25 конституции) предусмотрено право короля председательствовать в совете министров.

На стадии принятия правительственных решений важной прерогативой обладают эмиры Кувейта и Бахрейна. Конституции этих государств содержат статьи, устанавливающие, что решения совета министров по ряду вопросов могут вступить в силу только после издания соответствующего декрета монарха (ст. 128 конституции Кувейта и ст. 85 конституции Бахрейна). Такое же положение закреплено в ст. 48 конституции Иордании; здесь, однако, в отличие от Кувейта и Бахрейна круг таких вопросов очень узок. Более того, ст. 40 и 49 иорданской конституции регулируют институт контрассигнатуры королевских декретов председателем совета министров. В Марокко перечень вопросов, по которым король может самостоятельно принимать решения, шире, чем в Иордании. Тем не менее, и здесь предусмотрен институт контрассигнатуры декретов короля премьер-министром.

Таким образом, в арабских монархических странах с наиболее высоким уровнем развития парламентаризма - в Иордании (по конституции 1952 г.) и Марокко - правительства не только в значительной мере выведены из-под влияния королевской власти, но и сами имеют возможность в ряде случаев подчинять себе монархов.

Важное место в политической жизни арабских мо­нархических стран занимают вопросы, связанные с во­оруженными силами. На Ближнем Востоке среднегодовой рост расходов на вооружения начиная с 60-х годов в 7 раз превышает мировой уровень главным образа за счет монархических государств Все без исключения арабские монархи являются вер­ховными главнокомандующими вооруженными силами. Это положение закреплено в конституциях Катара (ст. 23, л. 4), Бахрейна (ст. 33), Кувейта (ст. 67), Ма­рокко (ст. 30) и Иордании (ст. 32). В ОАЭ вооружен­ные силы Федерации подчинены федеральному минист­ру обороны и Высшему совету обороны под председа­тельством главы ОАЭ. Закон № 1 от 2 февраля 1972 г. передал в ведение совета министров вопросы, связанные с организацией и снабжением федеральной армии и сил безопасности.

Вооруженные силы являются важным и активным элементом политической системы арабских монархиче­ских стран, поэтому особенности их развития и их ха­рактер следует рассмотреть отдельно.

В государствах Персидского залива вооруженные си­лы были созданы по инициативе Англии и под ее непо­средственным руководством в период действия догово­ров о протекторате. Так, в Договорном Омане обучен­ное и оснащенное англичанами военное формирова­ние - Скауты Договорного Омана - возникло в 1951г. и после достижения эмиратами независимости послужи­ло ядром для создания федеральной армии. В других государствах зоны Персидского залива армии также возникли на основе ранее созданных Великобританией местных вооруженных сил.

Важной особенностью вооруженных сил монархиче­ских стран Персидского залива служит наличие боль­шого числа английских и американских военных спе­циалистов, готовящих местные военные кадры. В оман­ской армии иностранцы непосредственно занимают командные должности; другие командные посты, так же как и вообще большинство высших постов в государ­ственном аппарате, заняты выходцами из местных ари­стократических кругов. При формировании рядового состава власти нередко опираются на бедуинские пле­мена. Так, если армия Саудовской Аравии набирается в городской среде и сосредоточена главным образом на границе страны, то национальная гвардия, служащая главной опорой трона, полностью состоит из бедуи­нов, принадлежащих к племенам, известным своей лояльностью династии. Непосредственное командова­ние национальной гвардией осуществляет лично один из братьев короля, в то время как армия подчинена министру внутренних дел.

В эмиратах - членах ОАЭ правителям предоставлено право создания собственных вооруженных сил. Ст. 42 конституции Федерации гласит: “Каждый эмират вправе создавать местные вооруженные силы и готовить их к присоединению к аппарату обороны Федерации в случае внешней агрессии”.

В непродолжительной истории ОАЭ уже имел место случай использования федеральных войск внутри стра­ны. В январе 1972 г. во время попытки дворцового пе­реворота в Шардже глава Федерации шейх Заид отдал приказ федеральному министру обороны подавить мя­теж. Войска под командованием министра обороны бы­ли поддержаны сухопутными и военно-воздушными си­лами Абу-Даби, которые ввел в действие сам шейх Заид[24].

На уровне Федерации и в эмиратах имеются также полицейские силы (в эмиратах они обычно именуются специальным департаментом). Однако на практике строгого функционального различия между армией и полицией в ОАЭ, да и в большинстве других арабских монархий, нет, поскольку их общие задачи не­редко носят полицейский характер. В 1975 и 1976 гг. Высший совет даже принял решения об объединении вооруженных сил и полиции эмиратов и Федерации. Та­ким образом, были созданы единые полицейские и вооруженные силы, подчинённые министерствам внутрен­них дел и обороны ОАЭ.

В Катаре, Кувейте и на Бахрейне силы безопаснос­ти (полиция) функционируют как своего рода охрана правящей семьи. Правители, видя в них важную гаран­тию безопасности режима, уделяют большое внимание росту и совершенствованию организации полицейских сил.

В последние годы значительно усилил свое внимание к вопросам, связанным с вооруженными силами, король Марокко. После двух попыток государственных перево­ротов, предпринятых группами офицеров в 1970 и 1972 гг., Хасан II упразднил посты министра обороны, начальника и помощника начальника генерального шта­ба, возложив их функции на себя. В 1976 г. он добился удвоения военного бюджета, доведя его до суммы 530 млн. долл. При этом он постоянно подчеркивает новый, неполитический характер армии, ее преданность королю, Марокко, исламу. И прежде и особенно те­перь, после попыток переворотов, король Марокко пред­почитает опираться на берберское - несколько более отсталое в политическом отношении - население. В по­следние годы берберы назначаются монархом на выс­шие офицерские должности, на ключевые посты в мини­стерствах обороны и внутренних дел[25].

Вооруженные силы Иордании традиционно занимают важное место в политической жизни страны. В течение ряда лет после вступления на престол короля Хусейна “Арабский легион под командованием генерала Глабба играл самую выдающуюся роль - он был единствен­ным стабильным и сильным элементом в стране. Чис­ленность его с 4 тыс. человек в 1948 г. возросла до 16 тыс. к 1954 г.”[26]. Последующие события однако, про­демонстрировали, что распространенное мнение о силе Арабского легиона и влиятельности его командующе­го - английского генерала Глабба, в течение четверти века считавшегося некоронованным королем Иорда­нии, было явно преувеличенным. Массовые волнения в Иордании, вызванные попытками втянуть страну в Багдадский пакт, привели в 1956 г. к смещению Глабба с его поста, и король Хусейн установил свой личный контроль над вооруженными силами.

В Иордании, как и в других арабских монархиях, ак­тивно используются на военной службе выходцы из бе­дуинских племен. Так, во время событий “черного сен­тября” 1970 г. король выдвинул против палестинских ла­герей воинские формирования, полностью состоявшие из бедуинов. Одним из столпов королевской власти считается в Иордании и Мухабарат - служба безопасности, руково­димая лично дядей короля Насером Бен Джамйлем.

Вооруженные силы арабских монархических госу­дарств обладают рядом общих черт. Это, во-первых, их социальный состав, о котором было сказано выше при­менительно к странам Аравийского полуострова. Хотя состав армии и полиции Иордании и Марокко более разнороден, многие командные посты и здесь принадлежат представителям кругов, тесно связанных с монархией.

Вторая общая черта - предоставление военнослужащим весьма высоких окладов и создание условий, при которых служба в вооруженных силах рассматривается как один из лучших способов карьеры в данном обществе. Тем самым правители стремятся нейтрализовать возможные оппозиционные течения в рядах офицеров и вооруженных сил в целом.

И, наконец, в-третьих, вооруженные силы арабских монархий сильно подвержены влиянию западных держав, оказываемому в самых разнообразных формах. К их числу относится подготовка арабских офицеров в военных учебных заведениях Западной Европы и США, присутствие в монархических (особенно нефтедобывающих) странах иностранных военных советников и специалистов. Благодаря указанным особенностям вооруженные силы под командованием монархов стоят на страже монархического правления.

---