Реферат Нормотворчество
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
ВВЕДЕНИЕ
Обоснованием актуальности выбранной мною темы является то, что процесс нормотворчества является неотъемлемой частью существования любого общества и государства в целом. Ведь, менялись эпохи, на смену одним государствам приходили другие, но неизменной оставалась цель: обеспечение порядка, развитие различных социальных процессов в рамках правовых норм, совершенствование права и разви – тие общества. Как отмечал Томас Гоббс: «Только в государстве и обществе существует всеобщий масштаб для измерения добродетелей и пороков, и таким масштабом могут служит лишь законы каждого государства и общества в целом». Проще говоря, с того самого момента, когда возникла необходимость регулирования отношений между государством и обществом в целом и отдельно в каждом из этих элементов, и возникло нормотворчество.
Объектом исследования курсовой работы является исследование понятия нормо-творчества как особого вида социальной деятельности, анализ со всех позиций егомногогранности, взаимодействия и взаимоотношения его с другими социальными июридическими понятиями в целом.
Соответственно, предметом исследования в данной курсовой работы является рассмотрения понятия нормотворчества как категории Теории Государства и Права, то есть как отдельного понятия с его отличительными особенностями. Таким образом, нормотворчество -это процесс организации начал в развитии, совершенст- вовании уже существующих правовых и социальных начал , активная сознательная (иногда несознательная) деятельность в этих сферах жизни: формы осуществления государственной власти, процедуры создания норм права и должного поведения … изучение взаимодействия этих правовых норм с уже существующими социальными нормами, творчество в общественной сфере в целом .
Главными целями и задачами этого исследования является раскрытие поня -тия нормотворчества, детальное изучение и рассмотрение его основных структур -ных элементов, таких как правотворчество, правотворческий процесс, законотвор -ческий процесс со многими его стадиями, создание разного вида социальных и тех -нических норм поведения, многосложная система юридической техники с её основными принципами и закономерностями и т. д.
Поставленные задачи обуславливают структуру курсовой работы, которая сос -
тоит из введения, четырех глав, раскрывающих сущность изучаемого понятия: Глава I. Понятие нормотворчества; Глава II. Правотворчество в РФ; Глава III. Основные виды нормотворчества в РФ; Глава IV. Юридическая техника. Важное значение имеет заключение по исследованию, так как оно содержит краткое обобщение изложенного материала, основные проблемы нормотворчества и пути их решения, возможные варианты дальнейшего развития изучаемого понятия.
При проведении исследования автор использовал следующие теоретическиеи методологические базы : Марченко М.Н. «Теория государства и права» – М.1996 и «Общая теория государства и права», Том 2. – М.1985; Венгеров А.Б. «Теория государства и права» – М.: Юриспруденция, 2000; Бабаев В.К. «Общая теория права» - Н-н. 1993; Дюрягин И.Л., Приголкин А.С. «Правотворчество в советском Государстве» – М.: юридическая литература, 1974; Лазарев В.В. «Общая теория права и государства» - М.1997; Явич Л.С. «Сущность права» - М. 1985; Пиголкин Л.С. «Теория государства и права» Учебник, 1980 и другая юридическая учебная литература. Также использована экономическая учебная литература: Козлов Ю.М.,Овсянко Д.М., Попов Л.Л. «Административное право». Учебник. – М.: Юристъ, 2002; Котельникова Е.А., Семенцова И.А., Смоленский М.Б. «Административное право» - Р-н-Д.: Феникс, 2002 и другая литература. Также использован «основной закон страны» - Конституция РФ 1993 г. и Собрание актов Президента и Правительства PФ I994 г. и другая литература.
При написании курсовой работы использованы следующие методы проведения исследования: анализ и синтез имеющихся нормативно-правовых актов (Глава II, III ), исторический метод исследования (Глава I, IV), практический или исследова -тельский метод (Глава III). Также в работе использован формально – юридический метод исследования (Глава I – IV) и исторический метод (Глава I).
I
.
ПОНЯТИЕ НОРМОТВОРЧЕСТВА
1.1 ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СУЩНОСТЬ НОРМОТВОЧЕСТВА
Еще в «Немецкой идеологии» было показано, что право развивается из процесса разложения естественно сложившихся форм общностей и возникновения отношений собственности, с последующим развитием феодальных и буржуазных отношений. Соответственно, утверждение буржуазных отношений привело не только к рецепции права, но и к настоящему его развитию, а «юридическая иллюзия, сводящая право к чистой воле, неизбежно приводит – при дальнейшем развитии отношений собственности – к тому, что то или другое лицо может … иметь право на какую-нибудь вещь, не обладая ею фактически», но на деле «всякий раз, когда развитие промышленности и торговли создавало новые формы общения … право вынуждено было их санкционировать как новые виды приобретения собственности» 1.
Зарождение права в период становления классового общества происходило прежде всего там, где официально санкционировалось и развивалось, прежде всего в сфере товарных отношений – торговли и займов. Но! В это же время санкционировалось убийство, телесные повреждения, оскорбления, которые считались принадлежностью к нормам морали и религии, делом личной расправы (кровной мести). И то и другое считалось нормальным! А происходило это, как уже отмечалось, с развитием классовых отношений и означало перерастание права индивидов в нормы общего характера, защищаемые государством, т.е. развивалось объективное право из субъективного права 2. Т.е. можно сказать, что в этом и заключается основная сущность нормотворчества, когда его социальная основа (нормы морали, религии, обычаев, ритуалов) служит «базой» для развития права в целом, необходимости его санкционирования для дальнейшего развития взаимосвязи между обществом и государством.
Такой путь развития нормотворчества, от защиты фактических отношений до официального признания всеобщим субъективного права в нормах законов происходил стихийно. В дальнейшем такой путь нормообразования остается, хотя уже не всегда занимает господствующее положение. При последующем развитии общества и государства, по мере роста активности власти и рациональности развития права, появляется другой путь развития нормообразования, когда объективные потребности господствующего способа производства и общества формируют правосознание и единую государственную волю, находящую свое выражение в нормах законодательства, нормах права. Таким образом, можно сказать в обществе и государстве закрепляется и правовая основа нормотворчества, нормообразования.
Часто, при первом пути развития нормотворчества, процесс завершается в ходе судебной практики, когда под защиту берутся годами и десятками лет формирующиеся обычаи, ритуалы, нормы морали, содержащие соответствующие общие правила. Тем самым, обыкновение приобретает юридический характер. Ну а при втором пути развития, нормотворчество приобретает воле изъявительный государственный характер, показывает его главенство над обществом – здесь уже проявляется правовая сущность этого понятия.
Таким образом, можно сделать вывод, что сущность нормотворчества заключается в том, что оно имеет под собой две основы: социальную и правовую, которые параллельно развиваются и взаимодействуют между собой на протяжении всего этапа становления общества и государства. Еще можно сказать, что первична все-таки социальность нормотворчества, так как она существовала еще на начальных этапах развития общества и государства, выражаясь в санкционировании социальных норм (норм морали, обычаев, религии, ритуалов и т.д.) как основополагающих правил поведения в обществе. Соответственно, исходя из такого структурирования понятия нормотворчества, выделились и два основных пути его развития, развития правообразования в целом:
1) Создание новых и развитие существующих социальных основ поведения обществом;
2) Развитие государственного правового нормообразования, как результат роста активности государственной власти и рационального отношения к развитию права.
Исходя из этого, можно попробовать дать определение понятию нормотворчества. Итак, нормотворчество - это процесс создания и закрепления социальных и правовых основ, правил поведения в обществе и государстве, с последующим их санкционированием в законодательных актах государства и принятием некоторых из этих основ в качестве, официально незакрепленных, но действующих, имеющих важное место во внутригосударственной общественной жизни.
Для лучшего понимания этого определения можно привести очень простой пример: все знают, что врать – нехорошо. Это не закрепляется в нормативных актах, но действует в обществе, и люди стараются придерживаться этого правила, так как его нарушение - антисоциально. Это пример созданной обществом социальной нормы, основы поведения. Другое: все знают, что кража чужого имущества – противозаконно. Эта норма находит свое отражение в нормативных актах (УК РФ , кпримеру), охраняется государством, за ее нарушение причитается наказание, устанавливаемое государством. Это пример создания, санкционирования государст -вом правовой нормы, основы поведения.
Таким образом, можно сказать, что нормотворчество является сложным, многослойным понятием, имеющим, как минимум, социальную и правовую основы своей деятельности, которые имеют и общие и различительные особенности.
1.2 НОРМОТВОРЧЕСТВО КАК СОВОКУПНОСТЬ
ЕГО СОЦИАЛЬНЫХ И ПРАВОВЫХ ОСНОВ
Из сказанного выше было определено, что сущность нормотворчества состоит в том, что оно включает в себя две составляющих: социальную и правовую основы своей деятельности, что эти основы имеют свои собственные особенности и различия. Рассмотрим же нормотворчество как совокупность этих основ, иначе нельзя будет составить правильного представления об этом понятии. Таким образом, представителем правовой основы нормотворчества можно выделить само государство, которое и занимается правовым закреплением норм, необходимых для полноценной жизни общества в своей социальной среде – в этом и выражается главная взаимосвязь правовых и социальных основ нормотворчества, соответственно государства и общества. Рассмотрим же эту взаимосвязь ниже.
В огрубленной схеме нормотворчество, как предлагает известный правовед и политолог А.В. Мицкевиц, можно представить так : материальные условия жизни общества обуславливают его общую волю так или иначе закрепить угодные ему отношения. Соответственно формируется общественное правосознание и юридический мотив. Соответственно, это толкает законодателя создать новые нормы поведения, выраженные в законе. То, что государственная воля выражается в законе в виде общих правил, известно. И меньше внимания уделяется тому, что такие правила берутся из жизни. Это значит, что объективации государственной воли предшествует процесс ее формирования в качестве общеобязательного правила поведения в самом обществе.
То, что законодательная деятельность носит практически – политический характер, ни у кого не вызывает сомнения. Однако эта деятельность просто обязана включать в себя и нормотворчество – работу теоретического характера. Ведь законодателю, для удовлетворения потребностей общества, необходимо открыть и сформулировать «действительный закон» или «внутренние законы духовных отношений», не подменяя «социальную основу дела» своими выдумками – так писал К.Маркс в своих ранних работах о роли государства в нормотворчестве 3. Можно сказать больше: речь идет не просто о том, что юридический закон не может себя утвердить взамен объективной общественной закономерности, но и о том, что сама законодательная функция непременно включает в себя теоретическое освоение действительности, волю в «теоретической энергии». Вот она истинная взаимосвязьнормотворчества, общества и государства!
Таким образом, когда речь идет о нормотворчестве, то приходится проводить тонкую грань между тем, что воля в праве по своему содержанию материально детерминирована, и тем, что воля государства при нормотворчестве не может противопоставляться объективным социальной основам, должна их вскрывать и переводить на язык закона государства, то есть преобразовывать субъективное социальное право в объективное государственное.
То есть государство играет огромную роль в процессе нормотворчества. И ближайшим результатом такого нормотворчества является принятие законов, которые содержат юридические нормы, нацеленные на регулирование и защиту социальных, производственных и иных общественных отношений, угодных обществу. Такие юридические нормы структурированы и одновременно оказываются включенными в систему права, т.е. представляют элемент структуры действующего права. По этому поводу остается добавить, что таким юридическим нормам присущ генезис, который в отдельных нормах выходит за рамки деятельности законодателя, не сводится к государственной воле, поскольку фактические образцы поведения и правовых по природе отношений он (законодатель) черпает не из каких-то категорических императивов, заложенных в самом разуме, а из самой жизни.
По поводу всего этого А.Нашиц пишет, что «никакое нормотворчество не было бы возможным, если бы оно не стремилось к моделированию норм в соответствии с… типизацией, экономическими, политическими, психологическими структурами общества, на которых основывается право… в соответствии с объективными закономерностями общественного развития…» 4.
Таким образом, говоря об участии в процессе нормотворчества государства как представителя правовой основы, можно выделить определенные закономерности:
1. Воля законодателя при создании юридических норм должна соответствовать сознанию, волеизъявлению, интересу общества как неотъемлемой социальной основы нормотворчества;
2. Эта деятельность не может себя противопоставлять сложившимся фактическим нормам типичной и массовидной жизнедеятельности;
3. Формируя эти нормы, законодатель не может не считаться со специфическими закономерностями, объективно присущими форме социальных отношений, не может пренебрегать свойствами права как такового.
Также, если говорить об участии в нормотворчестве самого государства как представителя права, необходимо учесть и возможность его негативного влияния на этот важный социальный общественный процесс, которое может подорвать процедуру взаимодействия самого государства с обществом и нормотворчество может стать ненормотворчеством, поскольку потеряет смысл. А к чему это приведет потом ясно: конфликт государства с обществом, вооруженные противостояния, войны, хаос и так далее. Речь идет о возможности манипулирования законодателем правовыми и социальными нормами, когда, как сказал К.Маркс: «…уже самые законы, издаваемые государством, представляют собой прямую противоположность тому, что оно возводит в закон…»5. Естественно примеров такого «самовольства» в жизни много, да и примеров того, чем это «самовольство» закончилось тоже немало. Так что общество и государство должны взаимодействовать и помогать друг другу, а иначе нельзя!
Говоря о нормотворчестве как социальном и правовом явлении было бы уместно, и рассмотреть, какие из внешних факторов оказывает на него влияние, давление, с чем оно должно считаться при своем развитии. Ведь нормотворчество должно удовлетворять социальные и правовые потребности постоянно развивающегося общества и государства, и все эти изменения оно должно фиксировать! Необходимо также считаться с потребностями общества, возрастными особенностями поведения людей, с их работоспособностью и ответственностью. Еще нормотворческая деятельность должна оказывать влияние и на технические нормы, на организацию науки и внедрение научно-технических достижений в производство, на нормы ритуалов, нормы морали, поведения. Словом, нормотворчество должно оказывать влияние и одновременно считаться со всеми теми социальными, правовыми, техническими, психологическими отношениями и нормами, которые наполняют жизнь общества и государства и обеспечивают их тесное взаимодействие и взаимовыгодное развитие!
II
. ПРАВОТВОРЧЕСТВО В РФ
2.1 ПОНЯТИЕ ПРАВОТВОЧЕСТВА И
ЕГО СВЯЗЬ С НОРМОТВОРЧЕСТВОМ
В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом. Регулированием этого огромного спектра правовых отношений и занимается правотворчество. Но что же это такое? Как оно связывается с нормотворчеством?
Закономерно было бы рассматривать правотворчество как часть процесса правообразования. Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о правотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих общественных отношений, направление и характер регулирования.
Согласно традиционной точке зрения, правотворчество - это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. Р.Лукич определяет правотворчество как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами 6. В этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная деятельность человеческого разума, т.к. она так или иначе, направлена на создание юридических законов.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что правотворчество – это организа –ционно оформленная, установлена процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся действующих в обществе правил поведения.
Но каково соотношения понятия правотворчества с понятием нормотворчества? Что у них общего и чем они отличаются? Для ответа на этот вопрос представим все на абстрактном примере: в виде большого пирога. Пусть этим пирогом является само нормотворчество. Разрежем этот пирог пополам, а одну из половинок еще на отдельные доли. Эти доли будут являться соответственно юридической техникой и другими социальными нормами, без которых невозможно представить существование понятия нормотворчества. А вот оставшаяся нетронутой, большая и сочная половина и будет являться правотворчеством, самой значительной частью нормотворчества, но отнюдь не единственной!
Таким образом, можно сказать, что правотворчество с методами его реализации является неотъемлемой частью понятия нормотворчества, его главной составляющей и основной структурной единицей. Но помимо правотворчества, нормотворчество включает в себя и разную юридическую и законотворческую технику, процесс создания и закрепления социальных норм поведения - понятия, без которых нормотворчество теряет свою сущность.
Если же рассматривать правотворчество и нормотворчество как отдельные юридичес –кие понятия, то можно выделить и другие их связующие черты:
1) Оба понятия служат одной цели и выполняют одинаковые задачи. Это регулирование отношений в обществе и государстве, стремление привести их в порядок, обобщить.
2) Это активное вовлечение в процесс правотворчества и нормотворчества широких слоев населения, общества в целом (существование понятий: референдум, плебесцид, общественное мнение, мнение окружающих и т.д.)
Главным же различием этих понятий является, по-моему, направление их деятельности: если правотворчество регулирует, в основном, правовые основы жизни общества и государства и закрепляет их в соответствующих нормативно - правовых актах, то нормотворчество имеет внутриобщественную, социальную направленность, регулируя главным образом нормы морали, этики, религии, «правильного поведения», технические нормы, многие из которых не закрепляются в официальных документах, но соблюдаются людьми!
2.2 ПРАВОТВОЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В РФ
Правотворческий процесс – это часть правотворчества. По определению А. Пиголкина правотворческий процесс представляет собой "порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию, опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер" 7.
Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.
Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. А.Г. Братко и В.В. Лазарев, помимо основных стадий правотворческого процесса, выделяют и такие стадии, как "решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата» 8.
Другая проблема – кто должен и занимается правотворчеством? По итогам работы I Государственной Думы был принят 461 закон. 55% -- были внесены депутатами, 20% -- Правительством, 10% -- Президентом и 15% -- другими субъектами законодательной инициативы. На текущую сессию включено 558 законопроектов. Из них 50% -- внесены депутатами, 23,3% - Правительством, 10% - президентом, 8,6% - субъектами Р.Ф. 7,3% - Советом Федерации и его членами. Как видим, тенденция носит устойчивый характер. В России сложилось предубеждение, повторяемое и в печати, и в официальных кругах, что подготовка и принятие законов прерогатива Ниж-ней палаты.
Отсюда вытекает проблема законодательной инициативы. Законодательная инициатива - это важнейшая функция правительства, которое перекладывает всю ответственность на парламент. Действующая Российская Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора, руководителей органов всероссийских общественных организаций и т.д., но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое использование депутатами этого права привело к тому, что парламент оказался буквально затоплен морем депутатских проектов. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимые для становления современной правовой системы. Это еще одна проблема современного правотворчества.
Какой-либо концепции развития законодательства в настоящее время нет. Оно развивается методом проб и ошибок, а также за счет механического копирования западных образцов. Ясно, что движение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос: какую правовую систему мы хотим у себя иметь. В 1996 году из 256 рассмотренных Государственной Думой законопроектов - 1/3 отклонил Совет Федерации, и почти каждый третий из одобренных Государственной думой и Советом Федерации отклонил президент. Глава государства работает фактически как третья палата парламента, и "вето" президента из исключительного политического события превратилось в рабочий момент законотворческого процесса.
Но с другой стороны, существует ряд причин, по которым глава государства вынужден накладывать "вето". Во-первых, слишком много инициаторов законотворчества. Министерства и ведомства используют в лоббистских интересах депутатов и депутатские группы, и непрочитанные законопроекты идут в парламент, хотя в них нет предмета закона. Например, законопроект о защите Байкала. Во- вторых не скоординированные действия различных структур. Если в разработке новых законов будет участвовать главное государственно-правовое управление президента РФ, то главе государства будет сложнее отказаться от подписания закона. Он должен давать поручения Институту законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ проводить экспертизы, готовить законопроекты и т.д. Ситуация значительно бы улучшилась, если:
1.Правительство не было бы критикой и тормозом законодательного процесса, а концентрировало свое внимание на качественной подготовки законопроектов;
2. Процент технического брака был существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов, комиссий и служб парламента и т.д. У законодателей часто не хватает времени и сил, чтобы поинтересоваться, какова материальная база для реализации закона, принят ли пакет подзаконных актов, отменены ли противоречащие ему нормативные акты;
3. На фоне многочисленных утрат, которые переживает наше общество, к сожалению, деградирует и наш русский язык. А, ведь, язык российского законодательства отличался особым функциональным стилем, чрезвычайной чистотой речи, самыми высокими лингвистическими стандартами.
Представляется, что наиболее удачными пониманием правотворческого процесса включение в этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. На основании такого понимания и более развернутой является классификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов правотворчества:
Первый - предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.
Второй - официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуж-дение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование 9. Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества.
Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.
2.3 ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В РФ КАК
РАЗНОВИДНОСТЬ ПРАВОТВОЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РФ
Правотворческий и законотворческий процессы соотносятся как общее и особенное, но, памятуя о том, что законы занимают в правовой системе особое поло-жение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд характерных признаков.
Следует рассмотреть каждую стадии законотворческого процесса более подробно.
Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта закона. Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям. Создается концепции нормативного акта, в которой указывается… отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования 10.
Естественно важным является вопрос о том, кто готовит законопроект. Основные адресаты в планах законопроектных работ - Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции. Основная тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных структур, что влечет ряд негативных последствий.
Сложившаяся ситуация естественно привлекает внимание ученых-правоведов. Большинство склоняется к тому, что подготовкой законопроектов аппарат заниматься не должен. В частности С.С. Алексеев говорил: "Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением" 11.
Еще один момент, на котором бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов парламента. Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое должны активно использовать.
Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить:
1. Создание концепции будущего закона;
2. Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового опыта;
3. Непосредственная работа над текстом проекта;
4. Экспертиза готового законопроекта.
Особое внимание следует уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.
Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов.
Затем законопроект поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.
Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права.
Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.
Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона: внесение проекта на обсуждение законотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие закона, его обнародование (опубликование).
В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение.
Первый - кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта.
Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования. Здесь может использоваться право законодательной инициативы.
Согласно ст.104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государствен -ной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд.
Право законодательной инициативы возникает только с момента внесения законопроекта. Этому праву соответствует обязанность законотворческого органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть его и принять решение.
Проекты законов и законодательных предложений представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов и их местом в системе законодательства, а также ожидаемых социально-экономических последствий их применения. При этом указываются коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта, реализация которого потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование, проводится регистрация законопроекта.
Зарегистрированный законопроект или законодательное предложение для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальнейшей работе над ним, как правило, направляются в соответствующие комитеты Государственной Думы и одновременно в комитет по законодательству.
Здесь необходимо отметить, что некоторые ученые включают еще "две дополнительные стадии официального прохождения проекта нормативного акта в законотворческом органе. Это рассмотрение и доработка проекта во вспомогательном аппарате законотворческого органа и включение в повестку дня заседания законотворческого органа рассмотрения внесенного проекта". Такую точку зрения высказывают авторы монографии "Правотворчество в СССР".
Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания законотворческого органа, чаще всего это Государственная Дума. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.
Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему. В качестве докладчика, как правило, выступает инициатор законопроекта. В докладе любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости принятия рассматривае -мого проекта, о целях, которые стоят перед данным актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы, показывается, кто привлекался к разработке проекта. Также заслушиваются содоклады головной комиссии, оглашаются письменные заключения.
По результатам обсуждения Государственная Дума одобряет основные положения проекта или отклоняет его. Проводится и второе чтение законопроекта.
Принятие официального решения по проекту законодательного акта - это решающая стадия официального прохождения проекта в законодательном органе.
После детального обсуждения законопроект принимается в целом. Решение по актам принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Согласно ч.3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой нормативные акты в течении пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрения закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовали более половины членов палаты. Закон считается принятым, если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен в Со - вете Федерации. Если возникают разногласия, то создается специальная комиссия,которая рассматривает возникшие разногласия и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две трети членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.
Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течение 14 дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока Федеральный закон для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями голосов в обеих палатах парламента.
Процесс создания закона завершается его опубликованием. Опубликование законов главная предпосылка их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов. Опубликование законов осуществляется в соответствии с Указом Президента "0 порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов" 12. Законы публикуются в "Собрание законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете". С этого момента закон считается официально действующим на территории РФ. На этом процесс создания закона заканчивается.
III
. ОСНОВНЫЕ ВИДЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА В РФ
3.1 МЕСТНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, форму осуществления народовластия. Субъектом местного самоуправления является объединение жителей определенной территории, имеющих общие интересы в решении вопросов местного значения. Важная роль принадлежит нормативному способу самоуправления, когда решения муниципального образования принимаются в форме общего обязательного правила поведения, т.е. нормы, или нескольких взаимосвязанных норм.
Внешней формой выражения и закрепления норм муниципальных образований является документ – нормативный акт, издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением; он фиксирует волю местного сообщества, конституирует ее. Именно в актах и через них проявляется и существует совокупная воля населения 13.
Социально-правовая природа нормативных актов местного самоуправления предопределяется следующими обстоятельствами:
а) В соответствии с Конституцией России местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, (статья 12 Конституции Российской Федерации).
б) Органы местного самоуправления являются одними из органов, через которые носитель суверенитета – народ осуществляет принадлежащую ему власть (статья 3 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьей 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление гарантировано правом на судебную защиту, то есть неисполнение регулятивных правовых норм местных органов самоуправления, дает ему право обратиться в суд. Именно суд определяет меры ответственности на основании Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и законов субъектов Федерации. В то же время, часть 3 статьи 44 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не исключает возможности передачи права определять меры юридической ответственности за нарушение нормативных правовых актов местного самоуправления самим органам местного самоуправления.
У муниципального нормотворчества можно выделить три основные функции: обновления нормативно-правового материала; восполнения пробелов в праве; упорядочения действующих нормативно-правовых актов.
Наиболее важной из них является функция обновления - деятельность, реализация которой позволяет оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных предписаний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новыми обстоятельствам. Функция восполнения пробелов выполняет вспомогательную роль. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых двух. Она обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативно-правовым материалом.
Сейчас впервые в соответствии с Российской Конституцией, принятой в 1993 году, субъекты Российской Федерации получили право на принятие собственных законов, создание собственной системы законодательства в пределах, ограниченных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Аналогично и на муниципальном уровне. Есть, пусть очень маленький, но свой собственный круг вопросов местного значения, в пределах которого осуществляется это нормотворчество. Примерный перечень вопросов местного значения приводится в статье 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
Но существуют проблемы местного нормотворчества, например, проблема, связанная с соответствием местных нормативных актов федеральным актам и актам субъектов Российской Федерации, ведь местное нормотворчество часто опережает федеральное. Такая запутанность и противоречивость законодательства объективно создает проблемы с исполнением предписаний, содержащихся в нормативных актах, а также с применением необходимых методов управления, в частности мер принуждения. Думается, что данная ситуация хорошо известна и не требует дополнительных иллюстраций.
Для разрешения всех этих и некоторых других проблем можно использовать форму работы с местными актами. Речь идет о возможной разработке и внедрении системы “горизонтальной” кодификации местных нормативных актов.
Основная цель горизонтальной кодификации – переработать и поместить в один документ все многообразие нормативных актов одного территориального уровня. После получения от местных властей всех актов, происходит их механическое деление на нормативные и индивидуальные акты. Дальнейшая работа проводится только с нормативным материалом. Используя разработанный классификатор, весь массив обрабатываемого материала делится по определенным признакам. Разобранные акты проверяются на предмет соответствия их вышестоящим нормативным актам. После устранения всех противоречий и пробелов документ выносится на обсуждение и утверждение муниципалитета. Утвержденный муниципальный кодекс готовится для публикации.
Устав местного самоуправления – основной нормативно - правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной «малой конституцией» на территории муниципального образования 14.
Устав – основа для нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов. В уставе муниципального образования, в частности, указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования (т.е. предметы ведения муниципального образования) в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 8 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”;
Таким образом, правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, то есть предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.
3.2 ВЕДОМСТВЕННОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО В РФ
Рассмотрим сущность ведомственного нормотворчества на конкретном примере15.
Общество с ограниченной ответственностью "Ростовхиминвест" в течение 1996 и
1997 гг. включало в себестоимость собственной продукции суммы комиссионного вознаграждения, уплаченные банку по сделкам, связанным с приобретением валюты для оплаты по внешнеторговым контрактам. Налоговая инспекция в ходе проведения документальной проверки расценила эти действия налогоплательщика как занижение налогооблагаемой прибыли.
Вывод налогового органа о неправомерности отнесения этих затрат на себестоимость продукции был основан на том, что п. 3.8 инструкции о порядке заполнения форм годовой бухгалтерской отчетности, утвержденной приказом Минфина России от 12.11.96 N 97 (абзацы 3 и 4 п. 3.8 исключены приказом Минфина России от 21.12.97 N 81н), определено, что расходы, связанные с приобретением иностранной валюты, относятся в дебет счета 48 "Реализация прочих активов", отрицательный результат которого согласно п. 2.4 инструкции Госналогслужбы РФ от 10.08.95 N 37 не уменьшает налогооблагаемую базу. Таким образом, по мнению налоговой инспекции, на счете 48 должна быть отражена операция по приобретению иностранной валюты. Следовательно, в данном случае имела место реализация российских рублей в обмен на валюту.
Налогоплательщик обжаловал решение налогового органа в арбитражном суде.
Решением суда первой инстанции в иске было отказано.
Апелляционная инстанция арбитражного суда указала на противоречие нормам налогового законодательства правовых последствий такого отражения в бухгалтерском учете этой операции. Согласно ст. 4 Закона РФ от 27.12.91 N 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций" перечень затрат, включаемых в себестоимость продукции, определяется федеральным законом. Поскольку такой закон до настоящего времени не принят, в силу части 4 п. 2.3 инструкции Госналогслужбы РФ от 10.08.95 N 37 следует руководствоваться "Положением о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли", утвержденным постановлением Правительства РФ от 05.08.92 N 552. Согласно п. 2 этого положения на себестоимость продукции относятся затраты по управлению производством, в том числе по оплате услуг банков. Приобретение валюты по указанию клиентов в силу ст. 5 Закона РФ от 02.12.90 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" является банковской операцией, осуществление которой возможно только на основании лицензии (ст. 13 Закона). Следовательно, комиссионное вознаграждение по такой сделке есть оплата банковской услуги.
Одним из важных аргументов суда апелляционной инстанции при принятии решения было отсутствие правовых оснований для признания юридически обязательным для применения налогоплательщиком вышеизложенных положений инструкции, утвержденной приказом Минфина России N 97.
Приказ Минфина России N 97 не прошел регистрацию в Минюсте России, так как по заключению Минюста России от 27.11.96 N 07-02-1126-96 данный приказ в государственной регистрации не нуждается. Текст этого заключения налоговым органом суду не был представлен. Однако, по мнению суда, исходя из нормы указа Президента РФ, отсутствие необходимости государственной регистрации означает, что данный акт носит не нормативный, а технический характер и, следовательно, не является обязательным для налогоплательщиков.
Итак, в данном арбитражном деле суд определил свою позицию к действию нормативного акта Минфина России, носящего технический характер.
Определение нормативного правового акта дается в Разъяснениях «О применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 14.07.99 N 217». Пункт 15 Разъяснений к числу актов, не подлежащих представлению на государственную регистрацию, относит технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм 16. Но если они не содержат правовых норм, тогда в какой мере они могут быть применены? Какова будет позиция суда в применении данного акта в процессе судебного рассмотрения? Как видно из приведенного выше арбитражного дела, в случае отсутствия необходимости государственной регистрации суд может рассматривать такой акт как носящий рекомендательный характер, т. е. не влекущий за собой правовых последствий. Соответственно, вышеописанный случай довольно подробно раскрывает сущность ведомственного нормотворчества.
3.3 СОЗДАНИЕ ИНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ НОРМ
И ИХ ВЗАИМОСВЯЗЬ С ПРАВОМ
Социальные нормы весьма многочисленны и разнообразны. Это связано с разнообразием самих общественных отношений - предмета регулирования. В социологии они делятся по различным основаниям на соответствующие виды,классы, группы (элементарные и сложные, интенсивные и экстенсивные, прогрессивные и регрессивные, спонтанные и директивные, "живые" и "мертвые", функционирующие и нефункционирующие ) 17.
Юридическая наука не вдается в столь подробную и исчерпывающую классификацию, а подразделяет указанные нормы в основном из таких критериев, как способы формирования, среда действия, социальная направленность. С этой точки зрения выделяют: моральные, религиозные, корпоративные, нормы обычаев, нормы культуры, общечеловеческие нормы, технические нормы и другие 18. Объединяющим началом этих норм является социальный, а не технический характер. Несмотря на различия, они взаимосвязаны и не действуют изолированно одни от других, в " рафинированном " виде.
Говоря о праве можно обозначить, что право - уникальный высоко значимый и авторитетный регулятор, но оно лишь один из компонентов системы нормативного регулирования. Выявление места и роли права среди иных социальных регуляторов имеет важное значение для понимания его природы, определения возможностей и пределов регулятивного действия. Поэтому попробуем изложить вышеописанные основные виды социальных норм во взаимосвязи именно с правом, что даст более полную картину о данном виде нормотворчества.
Попробуем рассмотреть соотношение права и религии:
Назначение религии является выработка " смыслов ", позволяющих человеку так или иначе освоить и определить свое место в мире, в котором он живет. Религия, с этой точки зрения, выступает мерилом " хорошего " поведения. Свод морально этических установлений - составная часть религиозных вероучений. Религиозные каноны представляют собой регулятивную систему, действующую в обществе с самых ранних этапов развития человечества. В античном мире религия, мораль, политика были тесно взаимосвязаны. Мировые религии: христианство, буддизм, ислам оказали огромное влияние не только на нравственную жизнь общества, но и на развитие правовых систем. Христианская религия, каноны религиозной морали оказали и оказывают значительное влияние на жизнь народов Земли. Одной из основных правовых систем современности является мусульманское право. Это право указывает мусульманину соответствующей религии ислама "путь следования". Шариат - совокупность религиозных и юридических норм мусульманского феодального права - родился в странах Востока. Источниками шариата являются Коран, Сунна.
В Библии, Коране и других источниках вместе с собственно религиозными канонами нашли выражение общечеловеческие нормы. Такие общечеловеческие нормы, требования содержатся, например, в Библии - в заповедях Моисея, в Нагорной проповеди. В "Моисеевых законах" установлена обязанность трудиться в течении шести дней и отдыхать на седьмой, требование почитать детям своих родителей, запрещаются убийство, воровство, лжесвидетельство. Социальные нормы нашли выражение в христианском церковном, каноническом праве. Эти нормы регулируют внутреннюю организацию церкви, взаимоотношения между церковными органами, верующих с государством, некоторые отношения в жизни верующих. В 1917 году римско-католическая церковь опубликовала кодекс канонического права 19.
Влияние права на религию достаточно специфично. Конституция РФ (ст. 14 ), федеральный закон " О свободе совести" гарантирует свободу совести и вероисповеданий, равноправие концессий возможность для верующих замены военной службы альтернативной гражданской службой. В Российской Федерации действуют нормы разных религиозных верований и направлений. В числе российских граждан есть православные, католики, старообрядцы, баптисты, мусульмане, буддисты, иудеи. В принятой в России " Декларации прав и свобод человека и гражданина " говорится, что каждому человеку гарантируется свобода совести, вероисповедания, религиозной и атеистической деятельности, каждый в праве исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, выбирать, иметь и распространять религиозные либо атеистические убеждения и действовать в соответствии с ними при условии соблюдения закона.
Теперь рассмотрим соотношение права и обычаев:
Социальные действия, поведение людей в обществе регулируются так же обычаями. Обычай - это правило, утвердившееся в общественной практике, вошедшее в привычку, в результате многократного применения, установившегося подхода к оценке определенного образа отношений, действий человека, коллектива людей. Обычай представляет собой привычную для членов общества, группы людей форму социальной регуляции.
Общая схема влияния права на обычаи таковы: прогрессивные обычаи стимулируются правом, а те из них, которые противоречат закону, квалифицируются как правонарушения. Таковыми, в частности, уголовный закон признает преступле – ния, связанные пережитками местных обычаев (ст. 231 - 235 УК РФ)
Испытывая на себе воздействие права, обычаи в то же время оказывают влияние на право, При определенных условиях обычаи признаются в качестве источников права. В частности, гражданское право признает обычаи делового оборота - правило поведения, сложившееся и широко применяемое в какой - либо области предпринимательской деятельности.
Нормы права и обычаи обладают рядом общих признаков, присущих всем социальным нормам: являются общими, обязательными правилами поведения людей, указывая, какими должны или могут быть человеческие поступки. Вместе с тем обычаи и нормы права отличаются друг от друга по происхождению, по форме выражения, по способу обеспечения реализации. Если обычаи появились с возникновением человеческого общества, то нормы права существуют в государственно-организационном обществе; если обычаи не закрепляются в социальных актах, а содержатся в сознании людей, то нормы права существуют в определенных формах; если обычаи обеспечиваются силой общественного мнения, то нормы права могут реализовываться и с учетом возможности государственного принуждения.
Важность обычаев и их роль в жизни общества выражается, прежде всего, в том, что обычаи вместе с другими неправовыми актами - регуляторами общественных отношений действуют как самостоятельные, причем весьма эффективные средства воздействия на поведение людей и на возникающие между ними отношения.
Таким образом, независимо от формы и содержания, а так же особенностей реализации обычаев, независимо от того, как они осуществляются сами по себе или во взаимосвязи или взаимодействии с правом, каждый обычай выполняет в обществе весьма значительную регулятивную и воспитательную роль. Каждый обычай при этом выступает как неразрывная составная часть единой системы обычаев, всех социальных норм, существующих и функционирующих в обществе на том или ином этапе его развития.
Далее проследим соотношение права и морали:
Как форма общественного сознания, система отношений и норм, мораль зародилась раньше политической и правовой форм сознания, раньше государственной организации общества. Обычаи, мораль регулировали взаимоотношения людей в первобытно- общественном строе.
Мораль имеет внутренний и внешний аспекты. Первый выражает глубину осознания индивидом своего собственного Я, т. е. общественного долга, ответственности, меру духовности. Второй аспект - конкретные формы проявления указанных качеств. Эти два аспекта тесно взаимосвязаны. "Каков человек внешне, то есть в своих действиях, таков он и внутренне " 20.
Связь между правом и моралью обусловлена той ролью, которую мораль занимает в системе нормативного регулирования. Наряду с правом мораль доминирует в этой системе. Нужно добавить, что, действуя зачастую в одних и тех же сферах, мораль и право остаются самостоятельными суверенными нормативно-регулятивными образованьями.
Единство же права и морали выражается в том, что они имеют следующие сходные черты:
а) право и мораль являются надстроечными категориями, обусловленными факторами и причинами, что делает их социально однотипными.
б) право и мораль имеют один и тот же объект регулирования - существующие общественные отношения.
в) право и мораль определяют границы должных и возможных поступков субъектов, служа средством гармонизации личных и общественных потребностей.
г) право и мораль выступают в качестве фундаментальных общеисторических ценностей 21.
Однако наряду с рассмотренными общими чертами право и мораль имеют и существенные различия, обладают спецификой. Отличительные особенности рассматриваемых явлений заключаются в следующем:
1. Право и мораль различаются, прежде всего, по способам их установления.
2. Право и мораль различаются по методам их обеспечения.
3. Право и мораль различаются по форме выражения, фиксации. Если правовые нормы закрепляются в специальных юридических актах государства, то нравственные нормы не имеют подобных форм выражения. 22
4. Право и мораль различаются по характеру и порядку ответственности за их нарушение. Противоправные действия влекут за собой реакцию государства, а при нарушении норм морали - выговор, замечание, исключение из общественной организации и т.п.).
Необходимо так же отметить, что право и мораль постоянно оказывают взаимное влияние друг на друга 23.
Право и мораль - не антиподы, а соперники, они по - разному оценивают одни и те же факты, между ними тонкие грани и взаимопереходы. На этой почве случаются и "лобовые столкновения", так как мораль требует от человека больше, чем право, судит строже. Таким образом, мыслимы ситуации, когда закон нечто разрешает, а мораль "запрещает" и, наоборот, закон "запрещает", а мораль "разрешает" 24.
Теперь оценим соотношение права и корпоративных норм:
В целях организации своей деятельности, успешного решения внутренних задач общественные организации создают корпоративные нормы, являющиеся нормами общественных организаций. Специфическая их особенность состоит в том, что их действие ограничено пределами той или иной общественной организации и вследствие этого, носит локальный характер.
Нормы общественных организаций правового характера могут содержаться в совместных актах государственных органов и общественных организаций, но приобретают при этом в большей степени значение правового акта, так как исходят в основном от государства.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что корпоративные нормы в значительной мере схожи с правовыми. Положения, содержащиеся в Конституции РФ (ст. 6, 7, 30, 52, 96 и др.), федеральном законе " Об общественных объединениях " и других законодательных актах, определяют сферу действия корпоративных норм, их гарантируемость. В частности, закон предусматривает, что несоблюдение уставных норм либо осуществление объединением деятельности, противоречащей нормам устава, является основанием для приостановления и даже ликвидации общественного объединения 25.
Далее попробуем соотнести право и социально-технические нормы:
Наряду с социальными нормами в обществе существуют и действуют социально-технические нормы. По мнению профессора М.Н. Марченко, закрепление технической, технологической, экологической, санитарно-гигиенической нормы в юридическом акте не изменяет его природу, не делает техническую норму социальной. Конечно, это не отвергает социальную значимость или, так сказать, " социальную включенность " этой нормы 26.
Технические нормы в своей сути определяют " наиболее рациональные методы, приемы, средства обращения с естественными и искусственными объектами, в том числе последовательность и содержание технологических норм " 27.
Научно-технические, технологические нормы, получившие положительную социальную оценку, в определенном порядке закрепляются в юридических актах и обретают значение государственного стандарта. Стандарт - это нормативная характеристика материала, его качества, утвержденная компетентным государствен -ным органом и выражается в юридическом акте. Техническое правило, облеченное в правовую форму, не теряя своего технического характера, приобретают качественные признаки правовой нормы, становятся технико-юридической нормой.
Разумеется, технические нормы не могут существовать изолированно, в отрыве от социальных норм.
IV
. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
4.1 ПОНЯТИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ
Неотъемлемой частью нормотворчества является юридическая техника. Что это такое? Юридическая техника – это совокупность правил, приемов, способов подготовки, составления, оформления, юридических документов, их систематизации и учета. Ее целью является рационализирование юридической деятельности, дости –жение ясности, простоты, краткости, определенной стандартности, единообразия (унифицированности) юридических документов.
Существуют многочисленные научные труды, посвященные юридической техники. Здесь уместно будет привести лишь общие соображения на этот счет.
Прежде всего, юридическая техника – это, по сути, деловые обыкновения сложившиеся в разных странах в ходе правотворческих процессов. Они могут быть закреплены в специальном нормативном акте, но могут действовать и на основе сложившихся обычаев. Конечно, это не самый эффективный способ «делать законы». По крайней мере, мечтой многих ученых – юристов является принятие специального нормативного акта о нормативных актах – как и кто должен их готовить, какие общественные отношения должны быть урегулированы законом, а какие подзаконными актами и т.п. Но пока в этой области действуют деловые обыкновения и рекомендации, в частности по подготовке ведомственных актов, доктринальные положения.
Юридическая техника охватывает вопросы построения актов (преамбулы, разделы, главы, статьи), определение терминов, использование формулировок (четкость, однозначность, грамотность и т.д.).
Но юридическая техника – это не только приемы подготовки нормативных актов, это еще и оценка акта с позиции выражения «социального заказа», отсутствия пробелов, недопустимости внутренних и внешних противоречий, наличия компромиссов и т.п.
Различаются следующие виды юридической техники: законодательная (нормотворческая) техника, техника систематизации нормативных актов, техника
учета нормативных актов и так далее 28. Рассмотрим эти виды чуть ниже.
4.2 НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
Нормотворческая, прежде всего законодательная техника - это система правил и приемов подготовки, наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. От неуклонного соблюдения правил законодательной техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных правовых актов, высокий уровень учета и систематизации законодательства. Нормотворческая техника имеет две основные цели. Во-первых, рационально, адекватно урегулировать общественные отношения, не допустить пробелов, изложить нормативные акты достаточно четко, недвусмысленно, определенно и в тоже время достаточно кратко. Экономично, в определенной мере единообразно, стандартно. Многословие, расплывчатость формулировок, недостаточная четкость, пробельность снижают эффективность правового регулирования. Во-вторых, цель нормотворческой техники ориентирована на субъектов – адресатов нормативных актов и состоит в том, чтобы сделать нормативные акты достаточно понятными, ясными для лиц, которым они адресованы, чтобы у них не возникали сомнения относительно их прав и обязанностей, предусмотренных нормативными актами.
Основные правила нормотворческой техники можно подразделить на три вида:
1. Правила, относящиеся к внешнему оформлению нормативных актов:
У каждого нормативного акта должны быть необходимые реквизиты, которые отражали бы его юридическую силу, предмет регулирования, сферу действия, придавали бы ему официальность.
Каждый нормативный акт должен иметь: название вида нормативного акта (закон, указ, постановление и т.д.), название органа, его издавшего, наименование акта, отражающего его содержание, предмет регулирования. Это название должно быть по возможности кратким.
Далее, нормативный акт должен содержать дату и место его принятия, а для более рационального учета нормативных актов и его номер. Реквизиты нормативного акта – его название (по виду и содержанию), дата, орган и место принятия, - взятые вместе, составляют так называемый титул нормативного акта. Обязательным реквизитом является подпись соответствующего должностного лица.
2. Правила, относящиеся к содержанию и структуре нормативного акта:
Нормативный акт должен иметь достаточно определенный предмет регулирования и быть рассчитан на регулирования однородных общественных отношений. Он не может регулировать отношения разного рода и типа. Отношения, составляющие предмет регулирования разных отраслей права, должны регулироваться особыми актами.
В числе правил, относящихся к структуре нормативного акта, можно назвать следующие:
- нормы общего характера должны помещаться в начале нормативного акта;
- Каждая глава нормативного акта состоит из статей, которые в свою очередь могут подразделяться на части (пункты, параграфы); нумерация статей должна быть сплошной, то есть одна нумерация идет через все разделы, части и главы. Нумерация статей должна быть постоянной, стабильной. Например, в УК РСФСР 1960 г. имелись три статьи под номером 198, одна из них обозначалась маленькой цифрой 1 (называется «статья 198-прим»), другая – цифрой 2 (называется «статья 198-два») 29.
3. Правила и приемы изложения норм права (язык нормативных актов):
Общее правило изложения норм права состоит в том, они должны быть краткими, четкими и определенными. За многословием может потеряться основной смысл нормы.
Чтобы достигнуть оптимальности используются различные приемы изложения норм права. Они различаются по следующим признакам:
Во-первых, по форме предложения, в котором выражена норма. Норма права может быть выражена в виде нормативного или повествовательного предложения с использованием нормативных терминов: «запрещено», «обязан», «имеет право» и т.д. Но часто норма оформляется в виде повествовательного предложения без использования нормативных терминов. Это допустимо, но нежелательно. Например, ч.1 ст. 59 АПК РФ изложена так: «Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению…» Более точно она могла быть изложена с использованием нормативных терминов: «Арбитражный суд вправе и обязан оценивать доказательства …» и т.д.
Во-вторых, по степени обобщенности, абстрактности изложения можно выделить абстрактный и казуистический способы изложения. Абстрактный способ сводится к обобщению многих действий в одно, или обобщению понятий в одно, без детальных описаний. При казуистическом способе обстоятельства, соответственно, детально описываются. Например, детально перечисляются в УК РФ и КоАП РСФСР обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.
В-третьих, по степени полноты изложения нормы выделяются прямой, ссылочный, бланкетный способы. При прямом способе все элементы нормы излагаются в одной статье, при ссылочном способе существует ссылка на один или несколько элементов нормы права (гипотезы, диспозиции, санкции) к иной статье. Бланкетный способ состоит в том, что дается ссылка к определенному роду, виду каких-либо правил. Например, «нарушение правил пожарной безопасности» (ст.219 УК РФ). Сами правила многочисленны, могут изменяться, а бланкетная норма остается неизменной.
4
.3 ТЕХНИКА СИСТЕМАТИЗАЦИИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
Техника систематизация нормативных актов - деятельность, направленная на упорядочение всего массива нормативно-правовых актов, с целью преодоления противоречий между ними и сделать их более доступными для потребителя. Систематизация нормативно-правовых актов начинает осуществляться еще на стадии их опубликования в официальных газетах, журналах или вестниках. В этих изданиях они располагаются по определенной системе (в зависимости от их юридической силы, от органа их принявшего, их юридической природы - нормативные - ненормативные и т.д.), каждому акту присваивается свой номер.
Помимо указанной выше первичной формы, существует два основных вида систематизации: инкорпорация и кодификация.
Инкорпорация - эта такая деятельность по систематизации, когда нормативные правовые акты обобщаются в различные сборники. Критерии, по которым в них подбирается материал, могут быть различными: предмет регулирования (труд, семья, молодежь), хронология, когда акты располагаются соответственно времени их принятия и т.п.
Особенность инкорпорации как формы систематизации в том, что при создании инкорпорированных сборников, нормативные правовые акты могут подвергаться только поверхностной обработке, содержание их изменяться не может. Вместе с тем, допускается публикация в извлечениях, или если в текст нормативного правового акта внесена поправка отдельным актом, то в публикуемый текст можно включить эту поправку, указав в ссылке на ее официальный источник. Инкорпорация может быть официальной и неофициальной.
Высшим уровнем систематизации является кодификация - она носит только официальный характер. В отличие от инкорпорации, кодификация осуществляется достаточно редко, она проводится тогда, когда возникает потребность в существенном обновлении или изменении в правовом регулировании больших сфер общественных отношений.
Суть кодификации заключается в разработке и официальном принятии сводного, единого акта, регулирующего большую обособленную сферу общественных отношений, с принятием этого акта отменяется вся масса нормативных актов, которые ранее действовали в этой сфере.
4.4 ТЕХНИКА УЧЕТА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
Разновидностью юридической техники является и техника учета нормативных актов. Во-первых, это необходимо для целей правотворчества и нормотворчества в целом. Чтобы подготовит норму права, нужно знать состояние действующего законодательства по соответствующему вопросу. Это необходимо и для подготовки перечня актов, подлежащих отмене всвязи с принятием нового акта. Во-вторых, учет нормативных актов необходим для успешного правильного применения права, так как важно знать, что должно применяться 30.
Учет нормативных актов ведется как в правотворческих органах, так и в органах, применяющих право: в органах управления, суда, прокуратуры, и в юридических учебных заведениях. Рассмотрим три вида учета нормативных актов: журнальный, картотечный, с помощью электронно-вычислительной техники.
Журнальный учет - наиболее простой вид учета нормативных актов. Он состоит в том, что в учреждении ведутся журналы, в которых регистрируются все поступающие нормативные акты в хронологическом или предметно-системном порядке. Каждому акту присваивается особый номер, под этими номерами они и хранятся.
При хронологическом учете все поступающие акты учитываются в журнале отдельно по видам актов (законы, постановления, приказы министра и т.д.) в хронологической последовательности в зависимости от даты их принятия. При предметно-системной регистрации журнал подразделяется на разделы, подразделы, соответствующие системе права (отрасли, подотрасли, институту).
Картотечный учет – более удобная и совершенная форма учета. В этом случае на каждый нормативный акт заводится карточка, в которой фиксируются все реквизиты, составляющие титул нормативного акта. В картотеке могут быть и другие отметки: об отмене, изменении, об издании других актов. При алфавитно-предметном порядке предмет регулирования обозначается словами-терминами, размещенными в алфавитном порядке и определяющими раздел картотеки.
Но на практике используется предметно-системный порядок. Следует иметь ввиду, что указом Президента РФ от 15 марта 2000 года утвержден новый общеправовой классификатор отраслей законодательства.
Наряду с картотекой хранятся контрольные экземпляры нормативных актов, в которых делаются различные пометки. Если акт отменен, утратил силу, то об этом делается отметка и приводится титул нового нормативного акта. Текст акта перечеркивается. Если акт отменен частично, изменен или дополнен, то об этом также делается пометка («частично утратил силу», «изменен», «дополнен») и приводится титул акта, с помощью которого эти изменения и дополнения сделаны. Если произведены какие-то изменения и дополнения в акте, то измененная статья перечеркивается, вклеивается новый текст статьи с изменениями и дополнениями с указанием титула акта, изменившего или дополнившего статью.
Учет нормативных актов с помощью ЭВМ – наиболее современный и эффективный способ учета нормативных актов. Первоначально в 70-х гг. автоматизированные информационно-поисковые правовые системы (АИПС) создавались в рамках отраслевых автоматизированных систем управления (ОАСУ): ОАСУ «Здравоохранение», ОАСУ «Труд», ОАСУ «Стройбанк», ОАСУ Министерства текстильной промышленности РСФСР и др.
В 1975 году был введен государственный учет нормативных актов СССР и союзных республик, который базировался на межотраслевой АИПС «Законодательст-во». Был создан информационно-правовой центр Всесоюзного научноисследователь- ского института советского законодательства (ВНИИСЗ), который разрабатывал АИПС «Законодательство». Сейчас это учреждение называется Институтом законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ и занимается проблемами, возникающими при создании и реализации нормативных актов.
Таким образом, весь спектр приемов и методов юридической и законодательной техники служит не только улучшения качества создания и закрепления различных норм общественного и правового поведения, но и является той неотъемлемой структурной единицей, без которой невозможно было бы существования понятия нормотворчества как такового.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, в итоге данного исследования, хотелось бы кратко обобщить рассмотренный материал, постараться сделать общие выводы и предложения по предмету нормотворчества, выделить его основные проблемы и пути их преодоления, научные перспективы изучения и применения.
Таким образом, можно выделить основные функции нормотворчества, что достаточно просто сделать на основе вышеизложенного материала. Это обоснование и совершенствование правовых и социальных основ общества, развитие демократизма, законности в обществе и государстве, развитие социальной инженерии (создание с помощью права новых общественных отношений, его творческая роль), поддержание и развитие основных принципов нормотворчества, решение насущных проблем социальной и политической жизни.
Да, всё это необходимо решать, совершенствовать правовые и социальные основы общества, но сначала необходимо решить те проблемы, которые возникают на пути самого нормотворчества, мешая ему развивать и совершенствовать свои правовые и социальные основы.
Это и проблема необходимости научной проработки важных норм, учёт научных знаний о необходимости принятия их на основе «социального заказа общества». Сюда можно отнести и необходимость разработки прогноза появления той или иной социальной и юридической нормы, когда при игнорировании данной проблемы, действует известное высказывание В.Черномырдина: «Хотели как лучше, получилось как всегда». Решением этой проблемы, в какой-то степени, занимается юридическая техника с помощью своих специфичных механизмов. Весьма специфична и проблема утраты фактической надобности нормы права, когда она как бы забывается обществом, не применяется, фактически утрачивает силу (становится «фусом» - значит, что акт утратил силу). Например, при подготовке Свода законов СССР в 70-80-х годах пришлось признать официально утратившими силу множество «забытых» актов, не отмененных и не действующих с 1918 года. Ещё одна большая проблема нормотворчества – это существование так называемой «обратной силы закона», т.е. распространение его действия на отношения, возникшие в прошлом, до его принятия. Так, часть 1, статьи 54 Конституции РФ признает, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Увы! В практике СССР в начале 60-х годов была придана обратная сила закону. В результате, был пересмотрен ряд приговоров для некоторых ранее осужденных лиц, что привело к осуществлению смертной казни некоторых из них (эти данные взяты из книги известного советского политолога Дрейшева Б.В. «Проблема обеспечения качеств закона» от 1988 г ). Все это приводит к развитию в государстве и обществе возможности манипулирования социальными и юридическими нормами группами лиц и отдельными индивидами, и, соответственно, действует принцип «закон как дышло – куда ввернул, туда и вышло».
Естественно, сначала нужно решить эти проблемы, а для этого необходимо, в первую очередь, менять взгляды на роль права и общества, становящихся во многих областях жизни единственным средством и способом регулирования, стабилизации общественных отношений, преодоления резко негативных процессов, которые могут вообще составить, в конечном итоге, угрозу человечеству.
Надежда на нормотворчество, использование и понимание ценности нормотвор–чества – таков основной вектор современного социального и политического развития. Не случайно все социальное пространство заполняется договорами, конвенциями и иными нынешними социальными и политическими формами общежития государства и общества в целом, народов, коллективов, личностей. Не случайно и то, что юридическое образование, формирование юридически и социально грамотных граждан становится неотъемлемой частью современной жизни!
1 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд., том 1, 3. С. 63, 64, 162
2 Пиголкин Л.С. Теория государства и права. Учебник, 1980. С. 114, 117, 153
3 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд., том 1, 3. С. 440, 359
4 Нашиц А. Правотворчество. – М., 1974. С. 24
5 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения, т.1, С. 440
6 Лукич Р. Методология права - М.: Прогресс,1981. - 215 с.
7 Пиголкин Л.С. Теория государства и права. Учебник, 1980. С. 117
8 Братко А.Г., Лазарев В.В. Источники права: общая теория права и государства, учебник. - М.: Юридическая литература, I994. С. 123
9 Дюрягин И.Л., Приголкин А.С. Правотворчество в советском Государстве – М.: Юридическая литература, 1974. С. 157
10 Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ № 12. – М.: Государство и право, 1994. С. 27
11 Алексеев С.С. Как готовить закон. – М.: Известия, I992. I4 декабря
12 Собрание актов Президента и Правительства P.Ф. I994.- №15 Ст.1173.
13 Котельникова Е.А., Семенцова И.А., Смоленский М.Б. Административное право. - Ростов-на-Дону.: Феникс, 2002. С. 271
14 Пиголкин Л.С. Теория государства и права. Учебник, 1980. С. 153
15 Котельникова Е.А., Семенцова И.А., Смоленский М.Б. Административное право. - Ростов-на-Дону.: Феникс, 2002. С. 274
16 Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право. Учебник. – М.: Юристъ, 2002. С. 116
17 Марченко М.Н. Теория государства и права. – М.1996. С. 322
18 Бабаев В.К. Общая теория права. - Н-н. 1993. С. 188
19 Марченко М.Н. Теория государства и права. – М.1996. С. 321-322
20 Бабаев В.К. Общая теория права. - Н-н. 1993. С. 191- 192
21 Бабаев В.К. Общая теория права. - Н-н. 1993 С.1 192
22 Лазарев В.В. Общая теория права и государства. - М.1997. С. 117
23 Ильин И.А. Порядок или беспорядок? - М. 1987. С. 37
24 Бабаев В.К. Общая теория права. - Н-н. 1993. С. 201-202
25 Лазарев В.В. Общая теория права и государства. - М.1997. С. 115
26 Марченко М.Н. Теория государства и права. – М.1996. С. 334
27 Бабаев В.К. Общая теория права. - Н-н. 1993. С. 184
28 Марченко М.Н. Общая теория государства и права, Том 2. – М.1985. С. 499
29 Марченко М.Н. Общая теория государства и права, Том 2. – М.1985. С. 502-503
30 Явич Л.С. Сущность права. - М. 1985. С. 114 -127
