Реферат Финансы местных органов власти
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
от 25%
договор
Введение
Под основами местного самоуправления понимаются объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть, т. е. основа – это тот фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство.
Необходимым условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточной экономической и финансовой базы для его осуществления. Без этого какое‑либо реальное, а не фиктивное, местное самоуправление невозможно. Не случайно, что значительное место финансовым и экономическим основам местного самоуправления отводится в международно‑правовых актах и российском законодательстве.
Так, Европейская Хартия местного самоуправления, раскрывая в ст. 9 финансовые ресурсы органов местного самоуправления, указывает, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества в ст. 4, посвященной экономическим основам местного самоуправления, отмечается, что законодательство о местном самоуправлении должно устанавливать права территориальных сообществ на материально‑финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий. Территориальное сообщество следовало бы признать субъектом, осуществляющим владение, пользование, распоряжение собственностью соответствующей территории (муниципальной, коммунальной), наделить его возможностью самостоятельно и через органы местного самоуправления распоряжаться материально‑финансовыми ресурсами.
Подобный подход получил свое отражение в российском законодательстве при регулировании этих вопросов.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в гл. V закрепляет финансово‑экономическую основу местного самоуправления.
1. Экономическая основа местного самоуправления
Экономическую основу местного самоуправления в соответствии со ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" составляют:
q муниципальная собственность;
q местные финансы;
q имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;
q иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Состав муниципальной собственности определен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии со ст. 29 этого Закона, сюда входят:
¨ средства местного бюджета;
¨ муниципальные внебюджетные фонды;
¨ имущество органов местного самоуправления;
¨ муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
¨ муниципальные предприятия и организации;
¨ муниципальные банки и другие финансово‑кредитные организации;
¨ муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;
¨ муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
¨ другое движимое и недвижимое имущество.
В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Органы местного самоуправления, как это предусмотрено ст. 132 Конституции Российской Федерации, самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В соответствии с законом они вправе:
¨ передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам;
¨ сдавать в аренду;
¨ отчуждать, совершать с имуществом иные сделки;
¨ устанавливать условия использования земель;
¨ определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности;
¨ определять в договорах и соглашениях условия использования приватизированных или передаваемых в пользование объектов.
Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (ст. 30 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе подчиненности.
Органы местного самоуправления:
¨ определяют цели, условия и порядок их деятельности;
¨ осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги;
¨ утверждают их уставы;
¨ назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений, организаций;
¨ заслушивают отчеты об их деятельности.
Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. При этом органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально‑экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не могут устанавливать ограничения хозяйственной деятельности этих предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Органам местного самоуправления предоставлено право:
¨ выступать муниципальным заказчиком на выполнение работ по: благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры и т. д. с использованием собственных материальных и финансовых средств;
¨ осуществлять в интересах населения внешнеэкономическую деятельность в порядке, установленном законом.
2. Финансовая основа местного самоуправления
2.1. Местные финансы.
Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, т. е. совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в себя:
q средства местного бюджета;
q государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
q другие финансовые средства.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований.
Бюджетный кодекс Российской Федерации относит местные бюджеты к третьему уровню, входящему в бюджетную систему Российской Федерации (ст. 10). Под бюджетом муниципального образования (с. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации) понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
2.2. Доходы местных бюджетов.
Доходы местных бюджетов регулируются Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого определяет доходную часть местных бюджетов, состоящую из:
q собственных доходов;
q поступлений от регулируемых доходов.
Доходная часть может также включать финансовую помощь в различных формах и средства по взаимным зачетам.
Рассмотрим детально доходную часть местных бюджетов:
1. Местные налоги и сборы установлены ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации. К ним относятся:
¨ земельный налог;
¨ налог на имущество физических лиц;
¨ налог на рекламу;
¨ налог на наследование или дарение;
¨ местные лицензионные сборы.
2. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:
1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
2) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
4) платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) доходы от проведения муниципальных денежно‑вещевых лотерей;
6) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
7) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
8) не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
9) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
3. К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе.
Размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации.
К указанным долям относятся:
1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;
2) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
3) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;
4) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;
5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.
4. К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
5. В доходы местных бюджетов может включаться финансовая помощь, которая осуществляется в различных формах. Это:
► дотации, т. е. средства, предоставленные местным бюджетам из федерального бюджета и субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения;
► субвенции, т. е. денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок;
► средства финансовой поддержки муниципальных образований, т. е. денежные средства, образуемые в бюджете субъекта Российской Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей: численность населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.
Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
2.3. Расходы местных бюджетов.
Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет основные направления расходов местных бюджетов.
В соответствии со ст. 12 названного закона расходная часть местных бюджетов включает:
1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;
2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;
6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возлагает на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Такие расходы устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Если доходная часть не может быть обеспечена за счет доходных источников, то федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.
2.4. Права местного самоуправления в финансовой деятельности.
Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет органам местного самоуправления право:
¨ образовывать целевые внебюджетные фонды;
¨ получать и выдавать кредиты;
¨ выпускать муниципальные займы и лотереи;
¨ создавать муниципальные банки и иные финансово‑кредитные учреждения;
¨ выбирать из числа банков уполномоченный банк путем проведения открытого конкурса;
¨ осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов;
¨ создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов;
¨ создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета;
¨ выдавать ссуды юридическим и физическим лицам.
3. Исполнение бюджета МО "Город Инта" 1999 г.
Бюджет МО "Город Инта" 1999 г. исполнен по расходам в сумме 204759 тыс. руб. или на 87% к годовому уточненному плану, в том числе по:
►учреждениям образования - 96%;
►учреждениям культуры - 93%;
►администрации МО "Город Инта" - 93%;
►жилищно‑коммунальному хозяйству - 92%;
►здравоохранению - 63%;
►социальной политике - 54%,
из них по: выплате детских пособий - 45%;
реализации законов "О ветеранах",
"О социальной защите ветеранов и инвалидов" - 68%.
По сравнению с 1998 г. расходы местного бюджета уменьшились на 40585 тыс. руб. (расходы за 1998 г. составили 245344 тыс. руб.).
Дефицит бюджета уменьшился по сравнению с 1998 г. на 25932 тыс. руб. (дефицит за 1998 г. составил 26483 тыс. руб.) и составил за 1999 г. 551 тыс. руб.
Дотация из республиканского бюджета получена полностью в размере 100% или 13756 тыс. руб.
Кроме того, из республиканского бюджета были выделены субвенции на повышение заработной платы работникам бюджетной сферы и для погашения задолженности перед коммунальным хозяйством в размере 32259 тыс. руб.
Конкретные данные по исполнению бюджета МО "Город Инта" 1999 г. приведены в таблицах 1, 2.
Таблица 1.
тыс. руб.
Код кл. | Доходы | Уточненный план | Исполненный | % исполнения |
1000000 | НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | 126043 | 140459 | 110 |
| | | | |
1010000 | НАЛОГИ НА ДОХОД (ПРИБЫЛЬ), ПРИРОСТ КАПИТАЛА | 57772 | 75997 | 132 |
| | | | |
1010100 | Налог на доход (прибыль) предприятий | 9872 | 12429 | 126 |
1010101 | Налог на прибыль предприятий, организаций | 9832 | 12398 | 126 |
1010103 | Налог на прибыль кредитных и страховых организаций и посредников. Операций и сделок | 40 | 31 | 78 |
| | | | |
1010200 | Подоходный налог с физических лиц | 47900 | 63568 | 133 |
1010201 | Подоходный налог удержанный предприятиями | 47000 | 62725 | 133 |
1010202 | Подоходный налог удержанный налоговыми органами | 900 | 843 | 94 |
| | | | |
1020000 | НАЛОГИ НА ТОВАРЫ И УСЛУГИ, ЛИЦЕНЗИОННЫЕ СБОРЫ | 28731 | 26198 | 91 |
| | | | |
1020100 | Налог на добавленную стоимость | 16381 | 16516 | 101 |
1020203 | Акцизы по производимым товарам (спиртосод.) | 80 | 66 | 83 |
1020204 | Акцизы по производимым товарам (водка) | 6820 | 3890 | 57 |
1020400 | Лицензионные и регистрационные сборы | | 10 | |
1020700 | Налог с продаж | 5450 | 5716 | 105 |
| | | | |
1030000 | НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД | 1123 | 3413 | 304 |
| | | | |
1030100 | Единый налог на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства | 310 | 299 | 96 |
1030200 | Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности | 813 | 3114 | 383 |
Таблица 1 (продолжение).
тыс. руб.
Код кл. | Доходы | Уточненный план | Исполненный | % исполнения |
1040000 | НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО | 22240 | 16471 | 74 |
| | | | |
1040100 | Налог на имущество физических лиц | 400 | 356 | 89 |
1040200 | Налог на имущество предприятий | 21800 | 16102 | 74 |
1040300 | Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения | 40 | 13 | 33 |
| | | | |
1050000 | ПЛАТЕЖИ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ | 13592 | 13710 | 101 |
| | | | |
1050100 | Налог на пользование недрами | 11862 | 13102 | 110 |
1050400 | Налог за пользование лесным фондом | 30 | 28 | 93 |
1050500 | Налог за пользование водными объектами | 200 | 105 | 53 |
1050700 | Земельный налог | 1500 | 475 | 32 |
| | | | |
1400000 | ПРОЧИЕ НАЛОГИ, ПОШЛИНЫ И СБОРЫ | 4585 | 4670 | 102 |
| | | | |
1400100 | Государственная пошлина | 344 | 314 | 91 |
1400400 | Налоги с субъектов РФ | 850 | 345 | 40 |
1400500 | Местные налоги и сборы | 2761 | 3705 | 134 |
1404000 | Прочие налоговые платежи (транспортн. налог) | 630 | 306 | 49 |
| | | | |
2000000 | НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | 9267 | 4065 | 44 |
| | | | |
2010300 | Доходы от сдачи в аренду госимущества | 8287 | 3274 | 39 |
2012000 | Доходы от продажи госуд. производ. и непроизвод. фондов | 3 | | |
2013000 | Доходы от реализации конфискованного и бесхозного имущества | 10 | | |
| | | | |
2060000 | АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПЛАТЕЖИ | 100 | 129 | 129 |
| | | | |
2070000 | ШТРАФНЫЕ САНКЦИИ, ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА | 870 | 660 | 76 |
| | | | |
2090000 | ПРОЧИЕ НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ | 10 | 5 | 50 |
| | | | |
| ИТОГО ДОХОДОВ | 137310 | 144524 | 105 |
| ДОТАЦИИ | 13756 | 13756 | 100 |
| СУБВЕНЦИИ | 32259 | 32259 | 100 |
| СРЕДСТВА ПОЛУЧЕННЫЕ ПО ВЗАИМНЫМ РАСЧЕТАМ | 13669 | 13669 | 100 |
| ВСЕГО ДОХОДОВ | 196204 | 204208 | 104 |
| ДЕФИЦИТ | 39581 | 551 | |
Таблица 2.
тыс. руб.
Код кл. | Расходы | Уточненный план | Исполненный | % исполнения |
0100 | ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ | 8382 | 7816 | 93 |
| в т. ч. оплата труда | 4674 | 4656 | 100 |
| начисления на оплату труда | 1820 | 1574 | 86 |
| коммунальные услуги | 696 | 629 | 90 |
Таблица 2 (продолжение).
тыс. руб.
Код кл. | Расходы | Уточненный план | Исполненный | % исполнения |
0600 | СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО | 3403 | 3322 | 98 |
| содержание гостехнадзора | 2 | 2 | 100 |
| содержание ветсети | 80 | 170 | 212 |
| в т. ч. оплата труда | 58 | 116 | 200 |
| начисление на оплату труда | 22 | 40 | 181 |
| коммунальные услуги | | 6 | |
| перевозка детей оленеводов | 195 | 130 | 87 |
| коренное улучшение земель | 20 | | |
| | | | |
0500 | ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ | | 592 | |
| | | | |
0700 | ПРОМЫШЛЕННОСТЬ, ЭНЕРГЕТИКА И СТРОИТЕЛЬСТВО | 25 | | |
| | | | |
1000 | ТРАНСПОРТ | 819 | 867 | 106 |
| | | | |
1200 | ЖИЛИЩНО‑КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО | 74037 | 68075 | 92 |
| Жилищное хозяйство | 9293 | 8452 | 91 |
| Коммунальное хозяйство | 63744 | 58829 | 92 |
| Прочие | 1000 | 794 | 79 |
| | | | |
1300 | ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ЛИКВИДАЦИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ | 145 | 117 | 80 |
| в т. ч. оплата труда | 61 | 63 | 103 |
| начисление на оплату труда | 23 | 22 | 96 |
| коммунальные услуги | 48 | 19 | 40 |
| | | | |
1400 | ОБРАЗОВАНИЕ | 92795 | 88959 | 96 |
| в т. ч. оплата труда | 45147 | 49030 | 109 |
| начисление на оплату труда | 15249 | 17467 | 115 |
| коммунальные услуги | 15687 | 10868 | 69 |
| питание | 7264 | 3787 | 52 |
| опека | 1500 | 1375 | 92 |
| летний отдых | 1100 | 984 | 89 |
| | | | |
1500 | КУЛЬТУРА И ИСКУССТВО | 5370 | 5000 | 93 |
| в т. ч. оплата труда | 2167 | 2132 | 98 |
| начисление на оплату труда | 663 | 847 | 128 |
| коммунальные услуги | 539 | 500 | 93 |
| | | | |
1600 | СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ | 302 | 227 | 75 |
| | | | |
1700 | ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА | 19896 | 12501 | 63 |
| в т. ч. оплата труда | 1086 | 45 | 4 |
| начисление на оплату труда | 414 | 33 | 8 |
| коммунальные услуги | 7873 | 5128 | 65 |
| питание | 1900 | 2076 | 109 |
| | | | |
1800 | СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА | 24657 | 13345 | 54 |
| в т. ч. оплата труда | 745 | 795 | 107 |
| учреждения соцобеспечения | 3134 | 1215 | 107 |
| в т. ч. оплата труда | 338 | 335 | 99 |
| начисление на оплату труда | 111 | 159 | 143 |
| коммунальные услуги | 28 | 11 | 39 |
Таблица 2 (продолжение).
тыс. руб.
Код кл. | Расходы | Уточненный план | Исполненный | % исполнения |
| социальная помощь | 23416 | 12142 | 52 |
| в т. ч. пособие на детей | 16692 | 7474 | 45 |
| реализация Законов "О ветеранах", "О соцзащите ветеранов", "О соцзащите инвалидов РК" | 6652 | 4502 | 68 |
| реализация Закона "О погребении" | 72 | 65 | 90 |
| молодежная политика | 7 | | |
| программа защиты малообеспеченных | 100 | | |
| | | | |
3000 | ПРОЧИЕ РАСХОДЫ | 6627 | 3770 | 56 |
| расходы по реализации Закона РК "О госслужбе" от 23.03.96 г. № 12-РЗ, из них: пенсионное обеспечение | 69 | 19 | 28 |
| прочие расходы | 295 | 283 | 96 |
| расходы по Указу Главы РК № 334 от 25.11.97 г. | 461 | 334 | 72 |
| проведение мероприятий 45‑лет г. Инта | 245 | 133 | 54 |
| расходы, связанные с выездом из районов Крайнего Севера | 69 | 72 | 104 |
| жилищная инспекция | 57 | 54 | 95 |
| содержание инспекции по торговле | 72 | 83 | 152 |
| проведение выборов депутатов представительных органов власти местного самоуправления | 100 | 100 | 100 |
| | | | |
| ИТОГО РАСХОДОВ | 236434 | 204618 | 86 |
| средства, передаваемые по взаимным расчетам | 141 | 141 | 100 |
| ВСЕГО РАСХОДОВ | 236575 | 204759 | 87 |
4. Проблемы и пути реформирования системы межбюджетных отношений
на субфедеральном и местном уровнях
В настоящее время в Российской Федерации существует около 12.5 тыс. муниципальных образований. Лишь 400 из них являются донорами.
Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации. Не укрепив фундамент, нельзя кардинально улучшить всю систему. При этом в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу. Вопросы регулирования межбюджетных отношений в социальной сфере, в условиях, когда основные социальные функции, - образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий, пособий по нуждаемости и др., - передаются с федерального уровня на региональный и далее в ведение муниципалитетов, приобретают особенно важное значение и требуют детальной проработки.
В бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. отмечалось значительное снижение доли расходов федерального бюджета. В консолидированном бюджете она снизилась с 84,8% в 1992 г. до 54% в 1997 г., т.е. на 30,8%. Одновременно в рассматриваемый период резко возросли доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Фактически за эти годы произошло серьезное перераспределение бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления и внебюджетных источников или, иными словами, так называемая децентрализация бюджетной системы государства.
В настоящее время через муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно‑коммунальное хозяйство, 58% и 50% соответственно - на здравоохранение и социальную политику.
В целом отмеченные выше изменения в бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. носили прогрессивный характер - федеральный Центр освобождался от ряда управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в федеративных государствах обычно осуществляются на региональном и местном уровне. Тем самым Центр делал попытку преодолеть дефицитность федерального бюджета, оказывающую негативное воздействие на развитие экономики в целом. По пути децентрализации в 80-е и 90-е годы шли все страны с развитой рыночной экономикой - США, страны Западной Европы, Япония.
Однако уровень децентрализации бюджетной системы России существенно превысил аналогичный показатель ряда федеративных государств с развитой рыночной экономикой. В частности, на бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты в России приходится примерно на 12% больше финансовых ресурсов страны, чем в США, являющих собой образец классического федерализма.
Уровень децентрализации ресурсов в бюджетной системе России выше, чем в Японии, примерно в 1.58 раза; чем в США - в 1.9; чем в Канаде и Германии - в 2.47.
За последние годы проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных и муниципальных органов в области межбюджетных отношений резко обострилась. В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово‑бюджетной и экономической базой. Недостающие суммы должны перечисляться непосредственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, однако в необходимом объеме этого зачастую не делается.
Для разрешения этих противоречий необходимо четкое, установленное в законодательном порядке, разграничение предметов ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным обеспечением их соответствующими доходными источниками.
В настоящее время доля местных финансовых ресурсов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации составляет более 20%. При этом следует отметить, что за последние годы явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Так, по сравнению с 1993 г. доля местных бюджетов в доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации возросла на 4%, а в расходной части - на 10%. Фактически, за счет повсеместно используемой практики недофинансирования местных бюджетов, произошла передача дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень муниципальных образований.
Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать, - налицо явный дефицит средств в местных бюджетах для ее реализации.
Сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов свидетельствует о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источниками, либо со скрытым дефицитом, сложившимся ввиду искусственного занижения (путем урезания) реальной расходной части бюджета.
Следствием этого положения являются постоянные задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, систематическое недофинансирование учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищно‑коммунального хозяйства, транспорта.
Именно задолженности местных бюджетов практически всем, кто имеет финансовые взаимоотношения с местными администрациями, создают кризис неплатежей, парализующий экономику России.
Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной несбалансированностью бюджетной системы, продолжающейся практикой принятия законов, влекущих за собой снижение доходов и увеличение расходов региональных (соответственно и местных) бюджетов, отчасти слабой активностью местных властей. Не менее серьезная проблема - структурное несоответствие муниципальных доходов и расходов.
Так шесть основных статей затрат местного самоуправления - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита, - составляют 94% всех расходов муниципальных бюджетов.
Данные статьи определяют только текущее содержание муниципального образования, соответственно на развитие муниципалитетов средства практически не выделяются. Расходы, связанные с развитием, так же, как и текущие расходы, финансируются в основном за счет текущих доходов - налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. При недостаточности бюджетных доходов это приводит как к неоправданному сокращению текущих, так и к неполному финансированию капитальных расходов.
Около 20% всех расходов местного бюджета составляет заработная плата работников бюджетных организаций, при этом основная доля в зарплате бюджетникам - это заработная плата работникам сферы образования. Она составляет 11% всех расходов бюджета, заработная плата работникам здравоохранения - 5.5%.
В общем объеме доходов местных бюджетов удельный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог и налог на добавленную стоимость) составляет более 50%. При этом удельный вес налога на прибыль постоянно снижается, что связано со значительным спадом промышленного производства, вследствие которого налог на прибыль вообще перестал быть стабильным источником доходов муниципальных образований.
Растут поступления от подоходного налога, налога на добавленную стоимость и налога на имущество.
Однако, несмотря на рост собственной налоговой базы, в структуре муниципальных доходов наблюдается явный перекос в пользу средств бюджетного регулирования, что не может не сказаться на таком важном показателе, как уровень бюджетной самостоятельности муниципальных образований.
Бюджеты муниципальных образований формируются, в основном, за счет федеральных налогов, зачисляемых по ежегодно устанавливаемым ставкам. Основу муниципальных бюджетов, как правило, составляют доли от трех федеральных регулируемых налогов: подоходного налога, налога на прибыль и налога на добавленную стоимость. Местные налоги состоят из суммы собственно местных налогов, земельного налога и налога на имущество физических и юридических лиц.
На самом деле самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако необходимого уровня собственных доходов, требующегося регионам и муниципальным образованиям, Бюджетный кодекс не гарантирует. Кроме того, ни региональные органы государственной власти, ни органы местного самоуправления сами себе не устанавливают размеры процентных отчислений от регулирующих доходов. Это - прерогатива вышестоящего органа власти, от которого во многом и зависит наполняемость бюджета доходными источниками.
При этом необходимо учитывать, что российские муниципальные образования заметно различаются как по уровню фактических налоговых доходов, так и по налоговому потенциалу. В этой связи можно выделить группу муниципальных образований областных и республиканских центров столиц субъектов Федерации, финансовое положение которых в значительной степени отличается от финансового положения остальных 12 тыс. российских муниципальных образований.
Абсолютное большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными. Недостаточность собственной доходной базы местных бюджетов неизбежно ставит муниципальные образования и их органы в полную зависимость от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и не позволяет им осуществлять не только перспективное, но и текущее планирование, финансировать свои неотложные нужды.
Последствиями этого является тенденция ряда субъектов Федерации к централизации расходных полномочий в региональном бюджете.
Так, например, в Московской области, в результате согласительного процесса между губернатором и главами муниципальных образований достигнута договоренность о передаче в областной бюджет из ряда бюджетов муниципальных образований финансирования расходов на заработную плату работникам организаций социально‑культурной сферы, на обеспечение отдельных категорий населения медикаментами и иными лекарственными препаратами на бесплатной и льготной основе, на реализацию федеральных законов: "О ветеранах " (за исключением льгот по коммунальным услугам), "О социальной защите инвалидов в РФ", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", на оплату газовой и электрической составляющей в составе расходов на ЖКХ. Перечисленные функции передали на областной уровень в основном те муниципальные образования, которые имели в своих бюджетах дотации свыше 40-50%.
Нынешнее социально напряженное состояние местных бюджетов привело к пониманию федеральными органами власти необходимости реформирования системы межбюджетных отношений. Местные финансовые ресурсы должны соответствовать функциям, исполняемым органами местного самоуправления. В первую очередь это должно найти отражение в правовых актах, регламентирующих вопросы разграничения видов расходов между бюджетами разных уровней. Законодательному закреплению разграничения видов расходов должно предшествовать четкое разграничение государственной собственности, предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также внутри этих субъектов с органами местного самоуправления.
Принятие нового Бюджетного кодекса РФ зафиксировало функциональную структуру социальных расходов местных бюджетов. Вместе с тем, Бюджетный кодекс РФ в принятом виде остается несовершенен, содержит ряд существенных недостатков, ущемляет права субъектов Федерации и особенно органов местного самоуправления.
При его доработке необходимо зафиксировать в нем гарантии финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, необходимость обеспечения независимости любого уровня бюджетной системы друг от друга путем занесения собственных доходов непосредственно в соответствующий бюджет, введения раздельных ставок налогов, закрепленных доходов и т.д.
Законодательство о местных финансах должно совершенствоваться на основе следующих принципов:
¨ четкого разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы;
¨ повышения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников;
¨ повышения заинтересованности муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.
Необходимо законодательно установить на федеральном уровне предельно допустимый дефицит местного бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить субъекты Российской Федерации установить для муниципальных образований собственные нормативы отчислений от региональных налогов и будет способствовать сбалансированности местных бюджетов.
Заключение
Финансово-экономическая самостоятельность, а следовательно и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования.
Для создания условий для нормальной работы системы муниципальных финансов следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов.
Необходимо:
► обеспечить четкое разделение муниципальных расходов на текущие и связанные с развитием муниципалитетов;
► каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы.
Институт местного самоуправления нужно укреплять и развивать не только ввиду его необходимости для оперативного и качественного решения локальных проблем и в частности проблем социального развития, но и по причине его крайней полезности для государственного строительства в целом - как противовеса центробежным устремлением регионов. Задача первостепенной важности - добиться формирования полноценных органов местного самоуправления повсеместно на всей территории России.
Только в результате осуществления всех этих мер может быть выстроена сложная система взаимного сбалансированного контроля региональных и местных органов власти, способствующая стабилизации всего государственного организма Российской Федерации.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. М., 2000.
2. Европейская Хартия местного самоуправления. // Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М., 1998.
3. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств "О принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества". Приложение: Декларация "О принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества" // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств. 1995. № 6.
4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998.
6. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. // СЗ РФ. 1997.
7. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998.
8. Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., Норма, 2000.