Перспективы моногородов в современной России

Моногород (монопрофильное поселение) — поселение (город, посёлок), где существует настолько тесная связь между функционированием крупного (градообразующего) предприятия и экономико-социальными аспектами жизни самого поселения, что рыночные перспективы предприятия существенно влияют на судьбу этого поселения как такового, это «город-завод».

Моногород — поселение, организации или жители которого неспособны своими силами компенсировать риски внешней экономической среды, исключающие возможность устойчивого развития этого населённого пункта.

Предыстория

В исследовании Экспертного института отмечается, что монопрофильные поселения стали возникать в эпоху Петра I. Некоторые исследователи относят возникновение подобных поселений и к ещё более раннему историческому периоду. Моногорода как явление типичны для индустриального этапа развития многих стран, особенно на ранних стадиях, но в России процесс их формирования стал особенно масштабным из-за плановой экономики.

В современном виде российские моногорода сформировалась в советское время. Свои коррективы в эту структуру внесли период приватизации и начального накопления капитала в постсоветской России: из-за резкой деформации традиционных бизнес-моделей существования градообразующих предприятий и разрыва большинства горизонтальных и вертикальных связей народнохозяйственного комплекса СССР многие моногорода оказались депрессивными зонами, стоящими порой на грани коллапса и социальных волнений.

В СМИ и общественном сознании россиян проблемы моногородов наиболее ярко обозначились летом 2009 года после событий в городе Пикалёво Ленинградской области, где для стабилизации ситуации потребовалось личное вмешательство премьер-министра России Владимира Путина.

В декабре 2009 года был сформирован официальный перечень моногородов России, состоящий из 335 позиций. Среди них оказалось 235 моногородов с численностью населения свыше 10 тыс. человек, в том числе 12 закрытых территориальных образований (ЗАТО).

По данным Экспертного института, к монопрофильным поселениям можно отнести 332 поселка городского типа (пгт) и 467 городов, где совокупно проживает порядка 25 млн человек.

Признаки

В законодательстве

В законодательстве России нет единого определения для монопрофильных поселений^. Постановление правительства Российской Федерации от 29 августа 1994 года № 1001 определяет градообразующее предприятие как предприятие, на котором занято не менее 30 % от общего числа работающих на предприятиях города, либо имеющее на своём балансе объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, обслуживающие не менее 30 % проживающих в населённом пункте.

В Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ в ст. 169 зафиксировано, что градообразующими организациями признаются юридические лица, численность работников которых составляет не менее двадцати пяти процентов численности работающего населения соответствующего населённого пункта.

В документах Минрегиона

Чтобы поселение было отнесено к категории монопрофильных, по нормативной документации Минрегиона РФ достаточно одного из двух признаков:

• доля работающих на одном градообразующем предприятии или группе предприятий, связанных единой технологической цепочкой, должна составлять не менее 25 % экономически активного населения;
• объём производства такого предприятия или группы предприятий — не менее 50 % в отгрузке продукции населённого пункта.

По информации портала БН.ру, как дополнительный критерий Министерство регионального развития России рассматривает долю налогов и сборов, поступающих в бюджет муниципального образования от градообразующего предприятия (предприятий). Она должна составлять не менее 20 % от общего объёма поступающих в бюджет муниципального образования от всех организаций и предприятий налогов и сборов.

В исследовании Эксин

В 1999—2000 годах по заказу Министерства финансов РФ в рамках проекта «Монопрофильные города и градообразующие предприятия» было проведено комплексное исследование данной проблематики. В отчёте НПФ «Экспертный институт» по проекту указаны следующие признаки отнесения поселения к монопрофильному:^[1]

• наличие в городе одного или нескольких однотипных предприятий, относящихся к одной отрасли или обслуживающих один узкий сегмент отраслевого рынка, притом что остальные предприятия города обслуживают только внутренние нужды города или проживающих в нём людей;
• наличие в городе цепочки технологически связанных предприятий, работающих на один конечный рынок, кроме предприятий, обслуживающих внутренние нужды города;
• значительная зависимость доходной части бюджета города от деятельности одного или нескольких крупных предприятий;
• низкая диверсификация сфер занятости населения города (однородный профессиональный состав);
• значительная удалённость города от других, более крупных населённых пунктов, что снижает мобильность жителей, при наличии в городе первых двух признаков или отсутствии развитой инфраструктуры, обеспечивающей связь города с внешним миром (автомобильные и железные дороги, телефонная сеть и т. д.).

Классификация

В списке моногородов, составленном Министерством регионального развития России в декабре 2009 года, из 335 городов и пгт 27 оказались выделены как населённые пункты, которым в 2010 году будет оказываться первоочередная помощь.^[16] Сегодня составлены подробные паспорта моногородов, включающие более двухсот показателей. По степени депрессивности Минрегион выделяет четыре категории моногородов. Портал БН.ру формулирует критерии так:^[2]

Первая: кризис существенно затронул, но положение стабильное. По этим населённым пунктам будет проводиться мониторинг, чтобы, как сказал заместитель министра регионального развития РФ Юрий Осинцев, «определиться, как правильно подойти к тому моменту, когда природные ресурсы будут исчерпаны».

Вторая: временные трудности, связанные с кризисом. К этой категории чиновники относят предприятия автопрома, по многим из них работа началась ещё вне контекста проблемы моногородов.

Третья: на градообразующем предприятии низкая производительность труда и собственник предприятия не может найти выход, либо несколько собственников перессорились между собой, либо собственник — физическое лицо, допустим, пропал. Здесь нужна, в том числе, и поддержка государства, под его гарантии возможно привлечение кредитов и предприятие снова выходит на рынок и развивается.

И самый сложный случай — четвёртая категория — когда модернизацией производства проблему не решить, тогда совместно с собственником нужно принимать решение: или перепрофилировать предприятие, или, как в случаях с угольными шахтами, переселять людей в другие города.

По материалам газеты «Ведомости», все моногорода будут поделены на депрессивные и прогрессивные. К первым будет применена госпрограмма переселения. Прогрессивные города будут диверсифицированы. По мнению сотрудника Минрегиона Андрея Нещадина,^[12]

Есть шансы выжить у четырёх типов городов: спутников крупных конгломератов, обладателей уникального потенциала, городов на притрассовых территориях и тех, которые смогут перепрофилироваться под сельское хозяйство с уклоном в крупные агрохолдинги.



Предложения экспертов

Эксин

Специалистами руководимого экс-министром экономики Евгением Ясиным НПФ «Экспертный институт» (Эксин) в 1999—2000 годах был разработан следующий алгоритм работы с моногородами:^[1]

1. Производится комплексная оценка экономико-социального потенциала города;
2. На основе полученных данных выделяются 2—3 перспективных направления его развития;
3. По определённым как перспективные для данного города направлениям производится мониторинг ситуации;
4. Выстроенная таким образом система позволит вовремя выявлять неблагоприятные с экономической точки зрения направления развития и вовремя переориентировать направленность предприятия (предприятий) города.

ИРП

В проведённом в 2008 году исследовании Института региональной политики акцент делается на структуре распределения ответственности за социальную сферу между государством и бизнесом. По мнению исследователей ИРП, формальная и фактическая социальная ответственность должна лечь на плечи государства.

Это уменьшит финансовые нагрузки на градообразующие предприятия, поможет компаниям свести к минимуму сокращения штата и обеспечить достаточный уровень налоговых отчислений в бюджеты регионов. Такой подход к распределению социальной ответственности поможет снизить уровень напряжённости в обществе и избежать взрывоопасных ситуаций.^[17]

По заключению экспертов ИРП, если не принять адекватных мер, то в таких городах как Магнитогорск, Байкальск, Кандалакша, Костомукша, Альметьевск, Уфалей, Норильск и др. в случае остановки производств и массовых увольнений возможен социальный взрыв.^[17]

УрГУ

В январе 2010 года на семинаре-совещании «О разработке комплексных инновационных планов развития моногородов», организованном Минрегионом РФ и Минэкономики Свердловской области, был представлен аналитический доклад, подготовленный специалистами экономического факультета Уральского государственного университета (УрГУ).^[18]

В нём представлена методика, которая позволяет определить наиболее подходящие отрасли для диверсификации производственной структуры каждого монопрофильного поселения. В основу методики был положен анализ пространственного расположения отраслей в Евросоюзе. Сравнив их, эксперты УрГУ пришли к выводу, что чаще всего в одном регионе (более 50 % случаев) сосуществуют такие пары отраслей:^[18]

• производство одежды и текстильная промышленность;
• финансовый сектор и сектор бизнес-услуг;
• финансовый сектор и транспорт;
• строительство и пищевая промышленность;
• строительство и транспорт;
• пищевая промышленность и транспорт;
• производство медицинского оборудования и производство инструментов.

Для анализа структуры производства исследователи выделили три кластера (наибольшее число городов, в которых присутствуют данные производства):

1. локальные кластеры — «есть везде», ориентируются на внутренний спрос;
2. торгующие кластеры — продукция экспортируется, ориентируются на внешний спрос;
3. ресурсные кластеры — базируются на запасах природных ресурсов.

Проанализировав состав кластеров монопрофильных городов Свердловской области, специалисты УрГУ составили список наиболее перспективных новых отраслей для каждого моногорода. Так, для Нижнего Тагила были названы следующие отрасли: производство электроприборов, фармацевтическая промышленность, бизнес-услуги, ювелирная промышленность.^[18]

Планы Минрегиона

Общий алгоритм государственной поддержки монопрофильных поселений был разработан к концу 2009 года. Все предложенные меры можно разделить на три группы: модернизация предприятий, диверсификация экономики, переселение.^[12][10][2]

Крайние меры

Переселение жителей моногородов рассматривается как крайняя мера. Однако в программе Тольятти в качестве одного из планов реструктуризации АвтоВАЗа предусматривается переселение части сокращённых сотрудников предприятия в Калужскую область и их трудоустройство на заводах Volkswagen,^[19] а также в Тихвин, где летом 2011 года планируется запуск Тихвинского вагоностроительного завода.^[20]

Одно из самых проблемных поселений, о перспективе закрытия которого говорят в Минрегионе, — посёлок Ревда Мурманской области.^[21]

Стабилизация

18 декабря 2009 года на заседании президиума коллегии Министерства регионального развития РФ, глава министерства Виктор Басаргин отметил, что для поддержки монопрофильных поселений наиболее эффективна окажется диверсификация их экономики посредством структурной перестройки, организации новых, прежде всего наукоёмких, производств и модернизации уже имеющихся.^[10] На этом же заседании Басаргин подробно рассказал о планах работы с моногородами — последние должны включать как краткосрочные меры по выходу из кризиса, так и проекты развития на среднесрочную (до 3 лет) и долгосрочную перспективу (от 10 лет и более).^[22] В заключении своего доклада на заседании Виктор Басаргин отметил:

Подчеркну, что государственный подход — помочь, а не содержать. Государство обеспечит необходимый толчок развитию моногорода, но основной объём государственной финансовой поддержки должен в среднесрочной и долгосрочной перспективе постепенно замещаться средствами инвесторов.

По данным газеты «Ведомости», к решению проблемы моногородов Минрегион будет подходить дифференцировано: за 250—280 из них будет вестись наблюдение, некоторые при необходимости смогут получить поддержку уже в 2010 году. В 60 относительно благополучных моногородах проблемы могут обостриться в ближайшие годы. Ситуация в 17 городах особенно остра, там, по словам Андрея Нещадина, потребуется первоочередная помощь

На 2010 год Минрегион утвердил список из 27 городов, ситуация в которых требует принятия срочных мер.^[16][23] Прежде чем получить помощь, города из основного списка должны будут подготовить и представить в министерство программу стабилизации. В бюджет 2010 года заложено 10 млрд рублей на решение проблемы моногородов. Программа стабилизации будет отработана на 3—5 пилотных проектах, отобранных на конкурсной основе. Сроки окупаемости таких проектов определены в 3-7 лет.^[12]

Всего на начало декабря 2009 года из 52 регионов было представлено 390 инвестиционных проектов, связанных с монопрофильными поселениями.^[24] Окончательное решение о выделении средств моногородам будет принимать комиссия под руководством первого вице-премьера Игоря Шувалова.^[25]

Как отмечал в декабре 2009 года Slon.ru, по линии Внешэкономбанка могут быть выделены и дополнительные средства на поддержку моногородов. Тогда рассматривался вариант, при котором этот банк становился оператором около 5 млрд руб.^[24] Зампредседателя Внешэкономбанка Ирина Макиева сообщила в январе 2010 года «Эксперт-ТВ», что моногорода получат в этом году 20 млрд рублей, 10 из них от ВЭБ, а оставшиеся 10 млрд выделит Минфин РФ.^[25]

Инвестпроекты

В декабре 2009 года Минрегион предварительно отобрал 29 перспективных инвестиционных проектов, представленных представителями власти отнесённых к моногородам населённых пунктов. По данным Slon.ru, среди таких проектов оказались:^[24]

• Байкальск (Иркутская область): строительство завода по производству бутилированной воды из озера Байкал;
• Набережные Челны (Татарстан): реконструкция канализационного коллектора при участии уволенных с завода КамАЗ сотрудников;
• Сарапул (Удмуртия): строительство оранжерейного комплекса по выращиванию роз;
• Михайловский район Вологодской области: организация свинокомплекса на 100 тыс. голов (нынешним градообразующим предприятием там является цементный завод ОАО «Себряковцемент»);
• Прокопьевск (Кемеровская область): строительство мусоросжигательной ТЭЦ мощностью 150 тыс. т и завода по ремонту железнодорожных вагонов;
• Кировск (Мурманская область): открытие двух всесезонных туристических центров в Хибинах.

Предлагаемые варианты решения той или иной проблемы должны быть реалистичными, чтобы никто из наших коллег не витал в облаках и не строил замков из песка. Нужно предлагать такие решения, которые можно в достаточно короткие сроки быстро реализовать на практике.
Под угрозой увольнения сейчас находятся 62 тыс. работников градообразующих и 30 тыс. работников системообразующих предприятий… В этом году ситуация будет сложной. Вряд ли предприятия, о проблемах которых мы знаем, смогут решить эти проблемы.

Проблема моногородов стоит и в других странах, в том числе и в североевропейских, в России моногородов более 400. Поэтому замечательно, что российское правительство включило мероприятия по реструктуризации моногородов в «Основные направления антикризисных действий на 2010 г.». Впрочем, на эти мероприятия выделено только 10 млрд руб. В любом случае проблемы моногородов можно и нужно решать именно как проблемы городов и их жителей, а не как проблемы градообразующих предприятий.