ВАРИАНТ 1

Содержание
1 Сущность местного самоуправления, определение понятия (основные подходы: структурно-управленческий, функциональный, институциональный), основные характеристики. 2

2 Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями. Правовые основы, принципы наделения государственными полномочиями. 10

3 Администрация области внесла на рассмотрение областной думы проект постановления «О совершенствовании структуры управления областью», которым предусматривалось упразднить представительный орган в городе – областном центре, а его функции передать областной думе. Обосновывалось это необходимостью сокращения расходов на содержание аппарата управления. Систему местного самоуправления в городе должны были представлять избираемый населением глава города, а также городская и районные (в районах города) администрации.  Может ли областная дума принять такое постановление? Какие органы в системе местного самоуправления являются обязательными?. 14

Список используемых источников. 17

1 Сущность местного самоуправления, определение понятия (основные подходы: структурно-управленческий, функциональный, институциональный), основные характеристики

В соответствии с главой 8 Конституции РФ ( ст. 130-133)[1]местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 6^[2]  ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Под основами конституционного строя Российской Федерации обычно понимаются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Федерации характер конституционного государства[3] . Таким образом, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством. В соответствии с п. 1 ст. 16 Конституции Российской Федерации основы конституционного строя Российской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление через форму осуществления народом своей власти. Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это обозначает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.

Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой «позитивной» ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 ГК РФ) [4].

В ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится определение вопросов местного значения. Перечни основных вопросов местного значения содержатся в главе 3. Закон предусматривает различные виды вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе.

Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Как следует из Постановления Конституционного Суда N 15-П[5] передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима. Случаи временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления предусмотрены ст. 75 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.

Определение местного самоуправления в комментируемом Законе несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного самоуправления[6]. В соответствии с п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский Закон подчеркивает именно участие населения.

Комментируемая статья раскрывает содержание некоторых понятий и терминов, используемых в данном Федеральном законе. Необходимость раскрытия именно этих понятий обусловлена тем, что на практике зачастую допускается произвольное толкование некоторых из них, как в правотворческой деятельности, так и в правоприменении.

Разъясняемые в комментируемой статье термины можно разделить на три группы:

1) относящиеся к территориальной организации местного самоуправления;

2) относящиеся к полномочиям местного самоуправления;

3) относящиеся к системе органов и должностных лиц местного самоуправления.

В отличие от ранее действующего Закона о местном самоуправлении, новый предусматривает существование различных видов муниципальных образований. В Российской Федерации предусматривается введение двухуровневой системы местного самоуправления. Муниципальными образованиями первого уровня являются городские и сельские поселения. Муниципальными образованиями второго уровня - муниципальные районы. В состав муниципальных районов будут входить территории городских и сельских поселений, а также межселенные территории. Принципы и порядок установления границ данных видов муниципальных образований установлены в главе 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В первоначальной редакции комментируемого Закона давалось несколько иное определение городского поселения как города или поселка с прилегающей территорией. Таким образом, в состав территории городского поселения могло входить неограниченное количество сельских населенных пунктов и неограниченные территории. В результате в некоторых субъектах Федерации после предполагаемой реформы территории муниципальных районов могли бы состоять только из городских поселений, и большая часть территории субъекта Федерации была бы включена в состав территорий городских округов. При этом обширные территории, которые никогда не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, оказывались в юрисдикции органов местного самоуправления городских поселений.

Такое положение фактически повлекло бы различия в организации территориальной структуры местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, поскольку в этом случае вся территория отдельных субъектов Федерации или значительная ее часть могла оказаться разграниченной исключительно между городскими поселениями и городскими округами. Между тем включение в состав территорий городских муниципальных образований сельских населенных пунктов и территорий, которые не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, могло привести к противоречиям в правоприменительной практике и различиям в обеспеченности населения общественными услугами в сельских населенных пунктах, находящихся в составе городских либо сельских муниципальных образований.

Новая редакция Закона исключила понятие «прилегающие территории», поскольку оказалось невозможным дать ему юридически точное содержание, и установила, что в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с его генеральным планом территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). По мнению депутатов такая норма позволит, с одной стороны, включать в состав территорий городских поселений территории, необходимые для его развития, упорядочит территориальное развитие городских муниципальных образований и, с другой стороны, позволит ограничить необоснованное расширение территорий, подведомственных органам местного самоуправления городов.

Наиболее крупные города должны получить статус городских округов. В городских округах осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Особым видом муниципальных образований являются внутригородские территории городов федерального значения. Особенности организации местного самоуправления на данных территориях предусмотрены ст. 79 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В связи с введением двухуровневой системы местного самоуправления Закон предусматривает выделение в круге вопросов местного значения вопросов межпоселенческого характера, решение которых относится к ведению муниципальных районов.

Решение вопросов местного значения возможно населением самостоятельно или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут избираться населением либо формироваться представительным органом местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то есть не являются низовым звеном системы государственных органов.

В ряду должностных лиц местного самоуправления Закон предусматривает выделение выборных и иных должностных лиц местного самоуправления. К выборным должностным лицам местного самоуправления относятся:

1) главы муниципальных образований;

2) депутаты представительного органа местного самоуправления;

3) члены иных выборных органов местного самоуправления (таковым, например, может являться контрольный орган муниципального образования);

4) иные выборные должностные лица местного самоуправления.

Закон подчеркивает, что указанные в комментируемой статье понятия и термины используются только для целей настоящего Закона. Это обозначает, что другие нормативные акты могут для своих целей давать другое определение рассмотренным выше терминам. Так, например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (КоАП РФ) предусматривает, что «под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». Данное определение отличается от определения настоящего Закона. При привлечении должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности следует использовать определение, приведенное в КоАП РФ, в других случаях - определение ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Закон предусматривает, что слова «местный» и «муниципальный» и словосочетания с ними должны пониматься как тождественные. В нормативных актах чаще используется термин «местный». Так, Конституция Российской Федерации и другие нормативные акты упоминают о местном самоуправлении, органах местного самоуправления, местном бюджете и т.п. Вместе с тем в законодательстве предусматривается существование муниципальной собственности, муниципальных образований. Фактически использование, например, в законодательстве субъектов Российской Федерации терминов типа «органы муниципального управления» вместо «органы местного самоуправления» является допустимым, но вряд ли целесообразно, в связи с усложнением их восприятия.

2 Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями. Правовые основы, принципы наделения государственными полномочиями.

В силу того что установление общих принципов организации системы местного самоуправления в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, статьи 5 и 6 комментируемого Закона определяют соответственно полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в этой сфере.

Всего ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет четыре вида полномочий:

1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации (уже сделано комментируемым Законом);

2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления. Это регулирование может осуществляться по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Реализация данного полномочия заключается в принятии федеральными органами государственной власти нормативных актов;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Здесь также речь идет о детализации процедур реализации вопросов местного значения прежде всего в отраслевых нормативных актах;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий. Данное полномочие заключается в принятии нормативных актов, регулирующих реализацию органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации и ч. 2 ст. 19 комментируемого Закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями допускается только законом (в данном случае федеральным). Однако это не исключает, что отдельные аспекты реализации переданных полномочий могут устанавливаться и федеральными подзаконными актами, если они не противоречат закону о передаче.

Часть вторая ст. 7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Данная норма является отсылочной, так как допускает принятие других федеральных законов, в которых могут содержаться нормы, устанавливающие контроль органов государственной власти за местным самоуправлением или осуществление исполнительно-распорядительных полномочий в отношении его. Законом предусмотрен только один случай осуществления контроля органов государственной власти за органами местного самоуправления - контроль при реализации последними отдельных государственных полномочий.

Конституционный Суд Российской Федерации высказал свою позицию по поводу возможных пределов контроля органов государственной власти за местным самоуправлением. В частности, он указал, что «в Конституции Российской Федерации предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль. Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132, ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (глава VII), другими федеральными законами»[7].

Таким образом, Конституционным Судом признано, что установление дополнительных случаев административного контроля за местным самоуправлением вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации.

Осуществление исполнительно-распорядительных полномочий органами государственной власти в отношении органов местного самоуправления (в таком случае органы местного самоуправления, по сути, становятся низовыми органами государственной власти) вступает в противоречие с Конституцией, в частности, со ст. 12.

В случае возникновения или обнаружения коллизий между любым федеральным нормативным актом юридической силой ниже, чем федеральный конституционный закон, и комментируемым Законом следует применять нормы последнего.

3 Администрация области внесла на рассмотрение областной думы проект постановления «О совершенствовании структуры управления областью», которым предусматривалось упразднить представительный орган в городе – областном центре, а его функции передать областной думе. Обосновывалось это необходимостью сокращения расходов на содержание аппарата управления. Систему местного самоуправления в городе должны были представлять избираемый населением глава города, а также городская и районные (в районах города) администрации.  Может ли областная дума принять такое постановление? Какие органы в системе местного самоуправления являются обязательными?

Решение
Согласно Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделенная от государственных функций (принцип выделенной компетенции местного самоуправления), поэтому через понятие «вопросы местного значения» подчеркивается самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от государства, а через понятие «отдельные государственные полномочия» определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами[8] . Таким образом, органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения, а органы местного самоуправления обязаны самостоятельно и непосредственно реализовывать (без права передачи государственным органам) закрепленные за ними полномочия по вопросам местного значения. Предметами ведения Российской Федерации являются вопросы общефедерального значения в основных сферах публичного управления, предметы ведения субъектов Российской Федерации - это вопросы регионального значения в основных сферах публичного управления, предметы ведения местного самоуправления - это вопросы местного значения в основных сферах публичного управления.

Так как Конституция РФ предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предметы ведения местного самоуправления включают в себя не только вопросы местного значения, но и некоторые вопросы федерального и регионального значения, по которым органам местного самоуправления переданы федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации отдельные государственные полномочия. Закрепление в Конституции Российской Федерации нормы о законодательной форме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является своего рода гарантией для органов местного самоуправления от возможных злоупотреблений со стороны государства и его органов в этом вопросе. Установление данного правила позволяет исключить возможность массовой передачи государственных полномочий органам местного самоуправления и строго определить порядок такой передачи.

Вместе с тем ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепили такую возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Суть осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий сводится к тому, что органы местного самоуправления, осуществляя указанные полномочия, действуют не столько от своего имени, сколько от имени органов государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, передавших им соответствующие полномочия[9].

Список используемых источников

1.                 «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) Глава 8. Местное самоуправление

2.                 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.04.2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)

3.                 Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ (ред. от 09.11.2009) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (принят ГД ФС РФ 23.10.1996)

4.                 Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (принят ГД ФС РФ 21.01.2009)

5.                 Федеральный закон от 24.11.2008 N 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» (принят ГД ФС РФ 29.10.2008)

6.                 «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 N 95-ФЗ (принят ГД ФС РФ 14.06.2002) (ред. от 30.04.2010

7.                 Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 N 1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (одобрен СФ ФС РФ 24.03.2004)

8.                 «Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный) (Великий А.П.)

9.                 «Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации» (постатейный) (Бриллиантов А.В., Долженкова Г.Д., Иванова Я.Е. и др.) (под ред. А.В. Бриллиантова) («Проспект», 2010)

10.            «Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) (4-е издание, переработанное) (Подсумкова А.А., Чаннов С.Е.) (отв. ред. С.Е. Чаннов) («Ось-89», 2008)

11.            «Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации» (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. П.В. Крашенинникова) («Статут», 2009

12.             «Основы организации муниципального управления: Учебное пособие» (Наумов С.Ю., Подсумкова А.А.) («Форум», 2009)

13.            «Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный) (Анисимов А.П., Кодолова А.В., Чикильдина А.Ю.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2009)

14.            «Постатейный комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации» (Рыжаков А.П.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008)

15.            «Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (постатейный) (Сальников И.В.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008)

16.            Комментарий к Федеральному закону от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (Гришаев С.П.)

17.            Надзор за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующих рекламную деятельность (Никонов В.) («Законность», 2010, N 2)

18.            Некоторые вопросы совершенствования реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (Костикова Г.В.) («Российская юстиция», 2010, N 2)

19.            Особенности конституционной ответственности муниципалитетов в странах с различными моделями местного самоуправления (Ким С.Т.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 23)

20.            Правовая природа государственных и муниципальных контрактов (Власов В.А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 12)

21.            Естественное право и гражданское общество (Юшин В.Ю.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 12)

22.            Социальное государство как конституционно-правовая проблема (Сигарев А.В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 12)

23.             «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 30.04.2010)

24.            «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (принят ГД ФС РФ 28.09.2001) (ред. от 27.12.2009) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.04.2010)

25.            Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 N 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» (одобрен СФ ФС РФ 05.10.2005)

26.            «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) (ред. от 27.12.2009)

27.             «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 N 14-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.12.1995) (ред. от 17.07.2009)

28.            «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 N 197-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.12.2001) (ред. от 25.11.2009) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2010)

29.            «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.05.1996) (ред. от 07.04.2010) (с изм. и доп., вступающими в силу с 18.04.2010)

---