РефератРеферат Исполнение бюджета
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28
Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание
Введение....................................................................................................... 3
Глава 1. Становление и развитие органов федерального казначейства в
современных условиях............................................................................ .. ..7
1.1 История создания органов федерального казначейства в РФ.............. 7
1.2 Развитие органов Федерального казначейства в условиях модернизации казначейской системы РФ........................................................................................... 22
Глава2. Организация исполнения бюджета органами Федерального
казначейства............................................................................................... 35
2.1 Порядок исполнения доходов и расходов федерального бюджета органами Федерального казначейства....................................................................... 35
2.2 Организация контроля за целевым использованием бюджетных средств 47
2.3. Анализ исполнения федерального бюджета органами Федерального
казначейства (на примере Отделения по Вурнарскому району УФК по
Чувашской Республике).............................................................................. 57
ГлаваЗ. Совершенствование казначейского исполнения бюджета.......... 69
3.1 Концепция развития органов Федерального казначейства в условиях модернизации казначейской системы............................................................................... 69
3.2 Совершенствование казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы РФ 79
3.3 Модернизация казначейства ………………………………………………..91
Заключение................................................................................................ 91
Список использованной литературы....................................................... 96
Приложения
Содержание
Введение....................................................................................................... 3
Глава 1. Становление и развитие органов федерального казначейства в
современных условиях............................................................................ .. ..7
1.1 История создания органов федерального казначейства в РФ.............. 7
1.2 Развитие органов Федерального казначейства в условиях модернизации казначейской системы РФ........................................................................................... 22
Глава2. Организация исполнения бюджета органами Федерального
казначейства............................................................................................... 35
2.1 Порядок исполнения доходов и расходов федерального бюджета органами Федерального казначейства....................................................................... 35
2.2 Организация контроля за целевым использованием бюджетных средств 47
2.3. Анализ исполнения федерального бюджета органами Федерального
казначейства (на примере Отделения по Вурнарскому району УФК по
Чувашской Республике).............................................................................. 57
ГлаваЗ. Совершенствование казначейского исполнения бюджета.......... 69
3.1 Концепция развития органов Федерального казначейства в условиях модернизации казначейской системы............................................................................... 69
3.2 Совершенствование казначейского исполнения бюджетов бюджетной системы РФ 79
3.3 Казначейство на пути модернизации
Заключение................................................................................................ 91
Список использованной литературы....................................................... 96
Приложения
Введение.
Как известно, бюджет государства можно назвать центральным звеном финансовой системы, ведь именно с момента принятия государством этого документа финансы приобретают всеобщий характер. Через бюджет государство образует и использует общегосударственный централизованный фонд денежных средств, и именно через него государство организует перераспределение общественного продукта для удовлетворения общегосударственных потребностей (распределение средств между производственной и непроизводственной сферами народного хозяйства, регионами, отраслями и т.п.).
Согласно Бюджетному кодексу РФ основной задачей Федерального казначейства является проведение кассовых операций в ходе исполнения федерального бюджета, контроль за соблюдением участниками бюджетного процесса бюджетного законодательства, распределение поступающих в бюджетную систему доходов между соответствующими бюджетами, осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, составление отчётности об исполнении федерального и консолидированного бюджетов.
Неотъемлемыми элементами работы Федерального казначейства является постоянное совершенствование организации труда, развитие нормативной базы, казначейских технологий.
В России органы федерального казначейства были образованы сравнительно недавно, семнадцать лет назад. Однако их развитие шло достаточно высокими темпами; именно казначейские технологии позволили отладить. стадии бюджетного процесса, обеспечить целевой характер использования бюджетных средств. Проблемы дальнейшего развития казначейства в части организационных и методологических вопросов могут быть решены только на основе внесения соответствующих изменений в законодательство и Бюджетный кодекс РФ.
3
Органам казначейства предстоит реализовать важные направления в проведении государственной бюджетной реформы. В стратегии будущей финансовой системы страны казначейству должна быть отведена приоритетная роль. Поэтому казначейство должно стать важнейшим элементом интегрированной системы управления государственными финансами, существенно расширив свои функции.
Во-первых, Федеральное казначейство концентрирует на своих счетах оба потока, которые возникают в процессе исполнения федерального бюджета: это доходный и расходный потоки. Такая совместимость двух потоков в руках одного и того же казначейского органа позволяет существенно ускорить процесс финансирования. При этом не нужно дожидаться того момента, когда на счет низового органа казначейства поступят деньги от казначейства вышестоящего. Поступление средств на счета управления федерального казначейства в виде налогов и доходов создает устойчивую базу для оперативного финансирования расходов федерального бюджета на этой же территории.
Во-вторых, решение задачи осуществления предварительного контроля заключается в том, что казначейство становится своеобразным банком для всей бюджетной клиентуры, которую оно обслуживает. В его органах, в его учетных регистрах подлежат открытию счета всех федеральных бюджетополучателей.
Система органов Федерального казначейства - относительно молодая структура, тем не менее, как отмечают у нас в стране и за рубежом, развивается она динамично и быстро наращивает выполняемые функции и эффективность работы. В настоящее время перед органами Федерального казначейства стоит главная задача - обеспечение профессионально-грамотного управления финансовыми ресурсами государства, беспрерывного, в полном соответствии с законом, исполнения федерального
4
бюджета и контроля за целевым использованием бюджетных средств организациями и учреждениями, финансируемыми из федерального бюджета. Конечно, это требует больших капитальных вложений особенно для создания единого информационного пространства, совершенствования организационной структуры, значительного улучшения постановки бухгалтерского учета и отчетности как в самих органах Федерального казначейства, так и в организациях, финансируемых из федерального бюджета.
Здесь с учетом специфики работы, органы Федерального казначейства выступают как финансовые органы, являясь структурными подразделениями Министерства финансов РФ и осуществляющими контроль за поступлением налогов и сборов, соблюдением нормативов отчислений в соответствующие уровни бюджетов (исполнение доходной части бюджетов). При исполнении расходной части федерального бюджета органы Федерального казначейства выступают своеобразным бюджетным банком государства, поскольку осуществляют банковские операции, в том числе и операционно-кассовые по обслуживанию получателей средств федерального бюджета.
В предлагаемой работе, на примере деятельности Отделения по Вурнарскому району УФК по Чувашской Республике рассматривается актуальный для казначейской системы вопрос - организация казначейского исполнения федерального бюджета по доходам и расходам.
Сегодняшняя ситуация с рациональным расходованием бюджетных средств является одной из проблем, с которой столкнулась экономика. Поэтому исследование вопроса становления новой системы распределения и контроля бюджетных средств с созданием системы казначейства является достаточно актуальной.
5
Целью данной дипломной работы является всестороннее изучение основ казначейского исполнения бюджета, ее организация и направления совершенствования в рамках модернизации казначейской системы.
Основные задачи, поставленные в дипломной работе:
- ознакомление с историей развития казначейства и нормативными
правовыми актами, регулирующими и закрепившими бюджетные отношения
от возрождения казначейской системы и в эволюционном развитии ;
- изучение порядка исполнения бюджета по доходам и расходам
- исследование методики контроля целевого использования бюджетных средств и стадий контроля в процессе санкционирования расходов бюджета
- анализ исполнения федерального бюджета по Вурнарскому Отделению УФК по Чувашской Республике
- совершенствование казначейского исполнения бюджетов бюджетной
системы РФ и изучение развития в условиях модернизации казначейства.
б
Глава 1. Становление и развитие органов федерального казначейства в современных условиях
1.1 История создания органов федерального казначейства в РФ.
В период становления рыночной экономики в Российской Федерации образовалось множество коммерческих банков, по которым были рассеяны государственные средства, а также изменились функции Центрального Банка Российской Федерации. ЦБ РФ, сосредоточив усилия на вопросах денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета, в результате чего государство не могло мобильно использовать свои средства и осуществлять действенный контроль за их расходованием, что порождало многочисленные нарушения. В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономичным использованием государственных средств в декабре 1992 года Президентом Российской Федерации был подписан Указ № 1556 «О федеральном казначействе», который послужил принципиальным началом воссоздания системы федерального казначейства в России. Постановлением Правительства России от 27 августа 1993 г. № 864 вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской федерации был решен в организационном плане. Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 года №1556 и постановлением Правительства России от 27 августа 1993 года №864 в организационном плане был решен вопрос о созданий федерального казначейства в составе Министерства финансов РФ. С этого времени начался отсчет времени возрождения жизни казначейства в России. Действующий механизм использования федеральных финансовых ресурсов был слабо адаптирован к современным экономическим условиям, не способен обеспечить "прозрачность" бюджета и эффективный контроль за
7
целевым и рациональным использованием бюджетных средств. Он был отягощен многоступенчатостью, характеризовался низкой оперативностью и раздробленностью, создал возможности для использования средств федерального бюджета не по целевому назначению.
Именно то, что ответственность и полномочия в исполнении федерального бюджета по доходам и расходам не были «персонифицированы», распылялись между многими разнородными структурами, а потому и реализовывались неудовлетворительно. Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 «О федеральном казначействе» и Постановлением Совета Министров -Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. №864 «О федеральном казначействе» в Российской Федерации был решен вопрос о создании Главного управления федерального казначейства (ГУФК) Министерства финансов Российской Федерации и его территориальных органов. Указанные правовые акты положили начало воссозданию казначейской системы исполнения федерального бюджета. Фактическое создание территориальных казначейских органов было начато в первом квартале 1993 года.
Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556, определивший переход бюджетной системы на казначейское исполнение федерального бюджета, четко определяет направления государственной бюджетной политики:
- эффективность управления доходами и расходами в процессе исполнени бюджета Российской Федерации;
повышение оперативности в финансировании государственных программ; жесткий контроль денежных средств поступающих в бюджет;
8
- усиление контроля за целевым и экономным использованием государственных средств.
Следующим большим шагом, определяющим направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, явилось принятие 31 июля 1998 года Бюджетного Кодекса Российской Федерации, который призван служить целям финансового регулирования, устанавливать общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определять основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. В разделе VIII, главы 24, статьей 215 Бюджетного Кодекса Российской Федерации определенно казначейское исполнение бюджетов. «В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений». Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно начинаться с четкого разграничения компетенции властей разных уровней. До 1998 года эта важнейшая сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в определенной степени прояснил закрепление полномочий и ответственности исполнительных властей разных уровней. Во 2 главе Бюджетного кодекса Российской Федерации четко изложены пределы компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений. Компетенция органов государственной власти Российской
9
Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений определенна статьей 7 БК РФ; компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации определенна статьей 8 БК РФ; компетенция органов местного самоуправления определенна статьей 9 БК РФ. Однако этого было недостаточно. В связи с этим в 1999 году Минфин России впервые провел полную инвентаризацию нормативно - правовых актов, регламентирующих полномочия федеральных, региональных и местных властей и определяющих доходные, расходные обязательства разных уровней бюджетной системы.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:
первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
третий уровень - местные бюджеты.
Деятельность Федерального казначейства основывается на исполнении принципов Бюджетной системы Российской Федерации (гл.5, ст. 28 БК РФ)
• единства бюджетной системы Российской Федерации;
ю
• разграничения доходов, расходовали__ источников.... финансирования
дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
• самостоятельности бюджетов;
• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
• сбалансированности бюджета;
• результативности и эффективности использования бюджетных средств;
• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
• прозрачности (открытости);
• достоверности бюджета;
• адресности и целевого характера бюджетных средств;
• подведомственности расходов бюджетов;
• единства кассы.
Новый импульс в развитии федеральное казначейство получило в связи с вступлением в действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса РФ, где были определены основы казначейского исполнения бюджетов. Бюджетный кодекс установил правовой статус всех участников бюджетного процесса, в том числе и Федерального казначейства, закрепил основные принципы участников бюджетного процесса на всех этапах его осуществления.
Система Федерального казначейства в Чувашской Республике существует с 1 марта 1995 года, когда было образовано Управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Чувашской Республике. В апреле 1995 года Управление начало выполнение первых функций по исполнению федерального бюджета и обслуживание бюджетополучателей.
11
Даты образования Отделений Федерального казначейства по Чувашской Республике указаны в обзирний таблице 1.1. Таблица 1.1. Даты образования Отделений Федерального казначейства по Чувашской Республике
Наименование ОФК
|
Руководители ОФК
|
Дата образования ОФК
|
по Ядринскому району
|
Александрова Елена Сергеевна
|
21 марта 1995г.
|
по Ибресинскому району
|
Константинова Валентина Сергеевна
|
21 марта 1995г.
|
по Моргаушскому району
|
Ланцев Николай Васильевич
|
21 марта 1995 г.
|
по Мариинско-Посадскому району
|
Бабушкина Тамара Петровна
|
23 марта 1995г.
|
по Урмарскому району
|
Петров Валерий Петрович
|
23 марта 1995г.
|
по Шумерлинскому району
|
Казенов Андрей Маркелович
|
31 марта 1995г.
|
по Красночетайскому району
|
Пахинов Юрий Григорьевич
|
4 апреля 1995 г.
|
по Шемуршинскому району
|
Алиуллов Рашид Нурисламович
|
5 апреля 1995г.
|
по Комсомольскому району
|
Читнаева Людмила Алексеевна
|
11 апреля 1995г.
|
по Красноармейскому району
|
Иванов Григорий Ермолаевич
|
19 апреля 1995г.
|
по г.Канаш и Канашскому району
|
Николаев Михаил Емельянович
|
25 апреля 1995г.
|
по Козловскому району
|
Курбатова Ирина Григорьевна
|
25 апреля 1995г.
|
по Цивильскому району
|
Жуков Александр Георгиевич
|
25 апреля 1995г.
|
по Батыревскому району
|
Федоров Николай Михайлович
|
25 апреля 1995г.
|
по г.Новочебоксарск
|
Петрова Лидия Михайловна
|
4 мая 1995г.
|
по Яльчикскому району
|
Борисова Нина Леонидовна
|
4 мая 1995 г.
|
по Янтиковскому району
|
Дмитриев Владислав Михайлович
|
11 мая 1995г.
|
по Порецкому району
|
Инюшкин Андрей Иванович
|
16 мая 1995г.
|
по Чебоксарскому району
|
Маслова Зоя Леонидовна
|
26 мая 1995г.
|
по Аликовскому району
|
Андреев Николай Федорович
|
31 мая 1995г.
|
по Вурнарскому району
|
Никитина Вера
|
6 июня 1995г.
|
12
|
Федоровна
|
|
по г.Чебоксары
|
Бородкин Геннадий Михайлович"
|
3 июля 1995 г.
|
по г.Алатырю и Алатырскому району
|
Жигалова Любовь Петровна
|
4 июля 1995г.
|
Территориальные органы Федерального казначейства являлись территориальными органами исполнительной власти - Министерства финансов Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июля 1998 г. № 797 «О составе, предельной численности и фонде оплаты труда работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»). В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004г. № 703 «О Федеральном казначействе» территориальные органы Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации с 1 января 2005 года подчинены федеральному органу исполнительной власти Федеральному казначейству. Таким образом, с 1 января 2005 года вышестоящей организацией по отношению к управлениям Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации является Федеральное казначейство. Пунктом 3 положений об управлениях Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04 марта 2005 г. № ЗЗн, установлено, что управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации осуществляют свою деятельность непосредственно и через подчиненные им отделения. Следовательно, вышестоящей организацией в отношении отделений являются соответствующие управления Федерального казначейства. Выше указанными нормативными актами на органы Федерального казначейства возложена задача по организации, осуществлению и контролю 13
за исполнением федерального бюджета, управлению расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках исходя из принципа единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников дефицита на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.
Создание системы исполнения бюджета предполагает не столько
формирование системы органов казначейства, сколько внедрение
соответствующих процедур исполнения бюджета, позволяющих
контролировать целевое использование бюджетных средств, эффективно управлять государственными финансами, контролировать принятие бюджетных обязательств организациями, состоящими на федеральном бюджете. Кроме того, в условиях кризиса банковской системы казначейство, аккумулируя средства федерального бюджета на своих счетах, выступает гарантом защиты этих средств от возможных негативных последствий этого кризиса.
Контроль за целевым использованием средств федерального бюджета позволяет обеспечивать технологию проведения средств через лицевые счета бюджетных получателей, открытые в органах казначейства. Причем контроль этот осуществляется на стадии предшествующей непосредственно платежу.
В настоящее время перед органами Федерального казначейства стоит главная задача - обеспечение профессионального, грамотного управления финансовыми ресурсами государства, беспрерывного, в полном соответствии с законом, исполнения федерального бюджета и контроля за целевым использованием бюджетных средств организациями и учреждениями, финансируемыми из федерального бюджета.
При исполнении расходной части федерального бюджета казначейство выступает своеобразным бюджетным банком государства, поскольку
14
осуществляет расчетные операции, в том числе и операционно-кассовые по обслуживанию получателей средств федерального бюджета. Одновременно и само отделение казначейства является получателем средств федерального
бюджета.
Ст.215.1 Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является полномочием Федерального казначейства. Это закреплено в бюджетном законодательстве. Через счета Федерального казначейства проходят все финансовые потоки, возникающие в ходе исполнения бюджетов.
Возрождение органов федерального казначейства свидетельствует о том, что Российское государство не устраивали методы учета и распределения доходов по уровням бюджетов, также контроля за их использованием. Поэтому возникла необходимость создания органа, который совместил бы в себе часть функций банковской, налоговой систем Российской Федерации. Казначейство должно было «замкнуть» на себе осуществление и учет операций со всеми государственными федеральными ресурсами.
Основными задачами деятельности органов Федерального казначейства являются:
-кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета на
соответствующей территории в соответствии с бюджетным
законодательством Российской Федерации;
-кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и с соответствующими соглашениями, заключенными Управлением с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами
15
местного самоуправления;
-иные задачи, установленные законодательством Российской Федерации.
Органы Федерального казначейства в соответствии с возложенными на них задачами и в пределах своей компетенции выполняют следующие бюджетные полномочия (ст. 166.1 БК РФ):
-производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным настоящим Кодексом, законом (решением) о бюджете и иными муниципальными правовыми актами, и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;
-перечисляет средства, необходимые для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;
-открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кассовое обслуживание исполнения которых в соответствии с настоящим Кодексом осуществляется Федеральным
16
казначейством, и иные счета для учета средств, предусмотренных законодательством Российской Федерации, устанавливает режим этих счетов в соответствии с настоящим Кодексом;
-направляет в учреждения Центрального банка Российской Федерации и кредитные организации представления о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;
-осуществляет приостановление операций по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в органах Федерального казначейства в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;
-осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета в установленном им порядке;
устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом;
-осуществляет в установленном им порядке открытие и ведение лицевых счетов для учета операций администраторов доходов бюджетов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), а также по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации муниципального
17
образования) в соответствии с заключенным соглашением открывает и ведет лицевые счета для учета операций главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов);
-ведет сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
-доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;
осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;
-доводит до главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования;
-доводит до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;
-доводит до администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета распределенные главным администратором источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетные ассигнования;
-ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации информацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета в
18
соответствии с настоящим Кодексом, иными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения;
-получает от главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных администраторов доходов федерального бюджета материалы, необходимые для составления бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета;
-составляет на основании бюджетной отчетности, представленной главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Министерство финансов Российской Федерации;
-составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основании отчета об исполнении федерального бюджета, отчетности и материалов, представленных органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации;
-обеспечивает в пределах остатков средств на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации проведение кассовых выплат из бюджетов от имени и по поручению администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета, финансовых органов или получателей средств бюджета, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства;
-осуществляет санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников
19
финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе;
-осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Органы Федерального казначейства реализуют в пределах своей компетенции полномочия и права территориального органа Федерального казначейства, определяемые Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, правовыми актами представительного органа местного самоуправления о бюджете муниципального образования.
Необходимо отметить, что объективным условием сложившейся ситуации стало принятие Конституции РФ 1993 г., которая разделила функции Правительства Российской Федерации и Центрального банка России.
В соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации обеспечивает исполнение бюджета, а статьей 75 Конституции Российской Федерации определяет независимость Центрального банка России. Более того, законом о Центральном банке России на него не возлагаются функции кассового исполнения бюджета.
Международный опыт и история государственных финансов России дают практически безальтернативное решение данной проблемы - создание казначейской системы исполнения бюджета, которая и была утверждена статьей 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Казначейское исполнение бюджета должно быть основано на принципе единства кассы. Принцип единства кассы устанавливает, что орган, осуществляющий кассовое обслуживание бюджета, открывает в учреждении
20
Банка России единый счет, на который зачисляются все поступающие доходы и поступления из источников финансирования дефицита бюджета и производятся все предусмотренные бюджетом расходы. Органы казначейства являются кассирами всех распорядителей средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Отражение всех операций и средств соответствующего бюджета осуществляются в системе балансовых счетов казначейств, при этом запрещается проводить операции, минуя систему балансовых счетов казначейства.
Поэтому счета бюджетных учреждений в кредитных организациях или учреждениях Банка России были закрыты и открыты лицевые счета в казначействе. На лицевых счетах бюджетных учреждений, открытых в казначействе, отражаются бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств, объем финансирования, кассовый расход и бюджетные обязательств.
В результате внедрения казначейских технологий;
-информация по исполнению бюджета становится актуальной, так как
любые финансовые потоки немедленно регистрируются казначейством;
-резко сокращается разрыв между регистрацией поступлений и временем,
когда ресурсы могут быть доступны для произведения расходов;
-обеспечивается сохранность средств;
-обеспечивается контроль на всех этапах исполнения бюджета (от
выделения ассигнований до кассового расхода); контроль осуществляется
на стадии, предшествующий платежу, что делает этот контроль наиболее
эффективным;
-повышается эффективность управления процессом исполнения бюджетом
и управления ресурсами.
В своей деятельности органы Федерального казначейства должны постоянно обращать пристальное внимание на учет состояния
21
государственных финансов, контроль за соблюдением бюджетного законодательства, оптимальное управление финансовыми ресурсами.
1.2. Развитие органов Федерального казначейства в условиях модернизации казначейской системы РФ
Основным документом, регулирующим права и обязанности органов Федерального казначейства, является Бюджетный кодекс РФ от 31 июня 1998 года № 145-ФЗ, с изменениями, вступившими в действие с 1 января 2000 года.
Казначейское исполнение бюджетов признано в Бюджетном кодексе единственно допустимым способом без каких-либо условий, которые будут предшествовать массовому внедрению его в практику. На органы казначейства повсеместно возлагаются функции по управлению счетами бюджетов и бюджетными средствами, по осуществлению платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Последнее означает, что всем бюджетополучателям будут закрыты бюджетные счета в банковских учреждениях, а органы казначейства возьмут на себя роль плательщиков расходов бюджета.
Согласно статьи 215.1 БК РФ, «Основы исполнения бюджетов», в РФ устанавливается казначейское исполнение бюджетов. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.
По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных
22
фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества.
Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений статей 38.2 и 156 Бюджетного Кодекса РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
При казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.
Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства.
23
В процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства. Последующие статьи раздела VIII БК развивают основную концептуальную установку на казначейское исполнение бюджетов.
Согласно статьи 217 БК РФ, «Сводная бюджетная роспись», порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается соответствующим финансовым органом. При этом утверждение сводной бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляется руководителем финансового органа. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.
В ходе исполнения федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи могут быть изменены в соответствии с решениями Министра финансов Российской Федерации без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Сам термин Сводная бюджетная роспись, по БК РФ, трактуется как документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.
Согласно статьи 241.1. «Основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», при кассовом обслуживании исполнения бюджетов выполняется:
-учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых в соответствии с настоящим Кодексом органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации;
-управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют финансовые органы или иные уполномоченные органы в соответствии с
24
нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;
-кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета;
-все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации Российской Федерации;
-органы Федерального казначейства представляют финансовым органам информацию о кассовых операциях по исполнению соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории.
Федеральное казначейство осуществляет управление доходами и расходами федерального бюджета, исходя из принципа единства кассы. Это означает, что все мобилизованные государственные доходы направляются на единый счет казначейства в Центральном Банке, с которого производятся все расходы государства. Центральный Банк выступает главным кассиром правительства.
При новом порядке исполнения бюджета казначейство освобождает Центральный Банк РФ от функции ведения учета средств федерального бюджета и контроля за целевым их использованием.
С 2001 года было запланировано повсеместное функционирование казначейской системы исполнения местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
25
В процессе осуществления процедуры исполнения федерального бюджета органы казначейства обладают правом на осуществление контрольных функций. Основные направления контрольной деятельности органов казначейства можно сформулировать как контроль за:
-непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
-непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
-непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
-непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
-соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
-наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Российской Федерации, возникновение у него денежных обязательств.
26
Процесс развития казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами Федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы. Стратегические направления развития казначейской системы определены в Проекте модернизации казначейской системы Российской Федерации.
Целью проводимой модернизации казначейской системы Российской Федерации является создание условий для полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств, эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, а так же субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, эффективного управления средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства.
Современный этап поступательного движения страны требует от
казначеев новых подходов в исполнении бюджетной политики. В настоящее
время проводится реформа бюджетного процесса в Российской Федерации,
основными направлениями которой являются: бюджетирование,
ориентированное на результат, среднесрочное бюджетное планирование,
организация бюджетной функциональной классификации расходов
бюджетов по программному принципу в соответствии с целями и задачами
государственной политики. Эта реформа поддерживается новой системой
бюджетного учета и отчетности, позволяющей контролировать не только
правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их
использования, как по каждому финансовому году, так и в целом при
завершении программы, а также объективно оценивать активы и
обязательства органов государственной власти страны.
27
В рамках изменений бюджетного процесса также будут меняться полномочия, роль и ответственность главных распорядителей средств федерального бюджета. Им будут переданы более широкие полномочия по ведению бюджетной росписи, смет бюджетных учреждений. Сводную бюджетную роспись предполагается утверждать только в разрезе тех показателей, которые утверждены в законе о федеральном бюджете, т.е. раздела, подраздела, целей и видов расходов. А главным распорядителям делегируются полномочия по утверждению бюджетной росписи в разрезе экономических статей, бюджетной классификации. Значит, будет повышаться самостоятельность бюджетных учреждений.
Для выполнения новой функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных федеральным органом исполнительной власти от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов, сделан акцент на максимальную автоматизацию процесса его ведения и минимально необходимое участие в этом процессе работников органов Федерального казначейства. В целях увеличения быстродействия, объема памяти и повышения отказоустойчивости модифицирован сервер Управления, установлена дополнительная техника, совершенствуется программное обеспечение. Все операции по доставке сведений о контракте и его исполнении от государственных заказчиков до отделений и от Управления до центрального аппарата Федерального казначейства выполняются с использованием системы электронного документооборота.
Государственный подход к делу, принципиальность и настойчивость казначеев позволяют в настоящее время грамотно решать задачи, поставленные Правительством Российской Федерации по исполнению федерального бюджета.
Органы Федерального казначейства в качестве основной своей задачи имеют исполнение федерального бюджета - основного элемента бюджетной
28
системы страны. В связи с чем можно правомерно говорить о казначейской системе исполнения федерального бюджета.
С 1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации. Бюджетным кодексом установлен один из основных принципов, обеспечивающих устойчивость и прозрачность всех бюджетов бюджетной системы, - кассовое обслуживание всех бюджетов органами Федерального казначейства, т.е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из любого бюджета исключительно Федеральным казначейством.
В целях реализации статей 166 и 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральным казначейством был разработан Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный приказом Федерального казначейства от 22 марта 2005 года № 1н, вступивший в действие с 1 января 2006 года.
В целях нормативного регулирования процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с 1 января 2006 года, разработан и утвержден приказ Федерального казначейства от 25 августа 2005 г. № 12н, определяющий общий порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Осуществление кассового обслуживания исполнения местных бюджетов в части учета поступлений в бюджетную систему Российской Федерации местных налогов, сборов и иных обязательных платежей, производилось в соответствии с Порядком проведения и учета Федеральным
29
казначейством операций по кассовым поступлениям в бюджетную систему Российской Федерации, а также их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства Финансов Российской Федерации от 16 декабря 2004 г. № 116н. Указанный порядок предусматривал, что кассовые поступления в местные бюджеты подлежат зачислению на счета управлений Федерального казначейства по учету доходов, распределяемых органами Федерального казначейства (на балансовом счете № 40101).
В 2006-2008 годы был принят целый ряд документов, регулирующих бюджетный процесс. Все эти документы соответствуют принципам проводимой в нашей стране бюджетной реформы.
В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» с 1 января 2009 года вступили в силу приказ Федерального казначейства №8н от 10 октября 2008 года «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов», Порядок разработан на основании положений ст. ст. 166.1 и 241.1 БК РФ. Он устанавливает правила кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральным казначейством и его территориальными органами, а также особенности осуществления органами Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований отдельных функций финансовых органов
зо
субъектов Российской Федерации и финансовых органов муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов.
С 1 января 2009 г. вступил в силу новый Порядок открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами, утвержденный Приказом Федерального казначейства от 07 октября 2008 года N 7н. Данный Порядок пришел на смену просуществовавшей с 2002 года Инструкции, утвержденной Приказом Министерства финансов РФ от 31 декабря 2002 года N 142н. Данный Порядок был разработан Казначейством России в соответствии со ст. ст. 166.1, 220.1 Бюджетного кодекса РФ, согласно которым лицевые счета открываются и ведутся органами Федерального казначейства в порядке, установленном самим Федеральным казначейством. Суть первого из них заключается в том, что с 1 января 2009 г. все основополагающие правила по вопросам порядка открытия и ведения лицевых счетов всех участников бюджетного процесса аккумулированы в одном нормативном правовом акте - Порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами, утвержденном Приказом Федерального казначейства от 07 октября 2008 года N 7н. Данная систематизация правовых норм в сфере казначейского исполнения бюджетов должна значительно облегчить изучение и понимание предусмотренных правил в их взаимосвязи с другими основополагающими принципами бюджетной системы Российской Федерации, а также позволит свести до минимума возможность возникновения правовых коллизий при открытии и ведении лицевых счетов по учету бюджетных средств. Немаловажную роль в этом также должно сыграть положение, позволяющее оперативно реагировать на все изменения бюджетного законодательства в части, касающейся порядка открытия и ведения лицевых счетов. На Федеральное казначейство и его территориальные органы возложена обязанность по информированию клиентов обо всех нормативных документах, устанавливающих правила
31
открытия, переоформления, закрытия и обслуживания счетов, а также по вопросам, возникающим в процессе взаимодействия казначейства со своими клиентами.
В отличие от прежней Инструкции, содержащей общее понятие лицевых счетов для учета операций, осуществляемых в процессе исполнения расходов федерального бюджета, новый Порядок в своем п. 1 детально конкретизирует, для учета каких операций он разработан, а также предусматривает новый перечень лицевых счетов, которые могут быть открыты органами Федерального казначейства для осуществления этих операций с 1 января 2009 года.
В соответствии со статьями 1 и 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», приказом Минфина РФ № 104н от 30 сентября 2008 года утвержден порядок доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня.
Обеспечение получателей бюджетных средств наличными деньгами с 01 января 2009 года осуществляется в соответствии с Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 3 сентября 2008 г. N 89н «Об утверждении правил обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Правила обеспечения наличными деньгами получателей бюджетных средств разработаны в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации
32
и устанавливают порядок обеспечения территориальными органами Федерального казначейства наличными деньгами получателей средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, созданных ими обособленных подразделений, и взноса получателями средств бюджета наличных денег через органы Федерального казначейства, а также особенности обеспечения органами Федерального казначейства наличными деньгами получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов при условии открытия органом Федерального казначейства финансовому органу субъекта Российской Федерации, финансовому органу муниципального образования (далее - финансовый орган) лицевого счета соответствующего бюджета.
Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 05 сентября 2009 года № 92 утвержден новый порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетная отчетность, формировавшаяся ранее, носила исключительно контрольный характер, не основывалась на международных стандартах отчетности. Она представляла собой отчетность с ярко выраженным управленческим характером. Бюджетный учет должен представлять не только управленческий учет, но и финансовый учет.
В целях установления единого порядка ведения бухгалтерского учета в органах государственной власти, органах управления государственных внебюджетных фондов, органах управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органах местного самоуправления, бюджетных учреждениях, в органах, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской
33
Федерации, а также в финансовых органах и органах управления государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществляющих составление и исполнение их бюджетов специалисты по бюджетному учету и отчетности руководствуются Федеральным Законом от 21 ноября 1996года № 129 «О бухгалтерском учете». С 1 января 2009 года приказом Министерства финансов РФ от 30 декабря 2008 года № 148н. введена в действие Инструкции по бюджетному учету, взамен действовавшей до 2009 года Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства Финансов РФ от 10 февраля 2006 года № 25н.
Кроме того, на основании статьи 165 Бюджетного кодекса РФ и в целях установления единого порядка составления и представления отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации приказом МФ РФ от 13 ноября 2008 года № 128н утверждена Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», взамен Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности», утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24 августа 2007 года №72.
В соответствии с БК РФ в целях единства бюджетной политики, своевременного составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Министерством финансов с 1 января 2009 года приказом от 25 декабря 2008 года № 145н утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации. С принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации получили нормативное закрепление права и обязанности бюджетных учреждений в бюджетном процессе, определены основные финансовые механизмы их деятельности при казначейской системе исполнения бюджетов.
34
Глава 2. Организация исполнения бюджета органами Федерального
казначейства
2.1 Порядок исполнения доходов и расходов федерального бюджета
органами Федерального казначейства
Исполнение бюджета представляет собой полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечение финансирования всех запланированных по бюджету расходов.
Перед тем как раскрывать тему данной главы, необходимо дать терминологию основным понятиям, используемым в данной работе. Так, согласно БК РФ, доходы бюджета - поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. А расходы бюджета, в соответствии с БК РФ - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета
Принцип единства кассы, на основании которого исполняется бюджет, предполагает наличие единого счета бюджета. На едином счете формируются все доходы бюджета, и с него же осуществляются все расходы этого же бюджета.
До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномоченные банки, в которых открывались специальные бюджетные счета, которые финансировали бюджетные учреждения и мероприятия по общегосударственным и региональным программам в соответствии с ассигнованиями, выделенными по бюджету, и куда зачислялись налоги, сборы и другие платежи хозяйствующих субъектов и физических лиц для пополнения доходной части бюджета.
Эта деятельность государства называется кассовым исполнением бюджета, порядок осуществления которого изменился ввиду того, что коммерческие банки не справились со своей задачей исполнения бюджета.
35
Имея своей основной целью получение прибыли, они использовали пришедшие им на счета средства, в том числе бюджетные, а также поступающие в бюджет средства от налогов в коммерческих целях, что вызывало в стране кризис неплатежей и задержку выплат заработной платы.
В настоящее время кассовым обслуживанием исполнения бюджета бюджетной системы РФ занимается Федеральное казначейство РФ. Казначейство является органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Статья 215.1 Бюджетного кодекса РФ закрепляет следующее положение с целью кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ: Федеральное казначейство открывает в Центральном Банке РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением. При этом исполнение операций по счетам происходит с учетом принципа единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.
36
Доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов и других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными Бюджетным Кодексом РФ, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Органы Федерального казначейства осуществляют в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации Российской Федерации, указанным в расчетном документе на зачисление средств на счет, а в случае возврата (зачета, уточнения) платежа соответствующим администратором доходов бюджета - согласно представленному им поручению (уведомлению).
В соответствии со статьей 218. БК РФ, исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
-зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;
-возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;
-зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством Российской Федерации;
-уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
37
перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.
Согласно статьи 219. БК РФ, исполнение бюджета по расходам предусматривает:
-принятие бюджетных обязательств;
-подтверждение денежных обязательств;
-санкционирование оплаты денежных обязательств;
-подтверждение исполнения денежных обязательств.
1. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.
2.Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
3. Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно-розыскных мероприятий, в соответствии с платежными документами.
4. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки
38
наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями настоящего Кодекса.
5.Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.
6.Оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований.
7. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.
Органы Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после дня получения от учреждения Центрального банка Российской Федерации выписки со своих счетов, осуществляют перечисление доходов на единые счета соответствующих бюджетов.
Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.
К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными
39
налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.
К неналоговым доходам бюджетов относятся:
-доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
-доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
-доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
-средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
-средства самообложения граждан;
-иные неналоговые доходы.
К безвозмездным поступлениям относятся:
-дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
40
-субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);
-субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;
-иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
-безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Так, основными налогами зачисляемые в федеральный бюджет являются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
-налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, - по нормативу 100 процентов;
-налога на прибыль организаций (в части доходов иностранных организаций, не связанных с деятельностью в Российской Федерации через постоянное представительство, а также в части доходов, полученных в виде дивидендов и процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам) - по нормативу 100 процентов;
-налога на добавленную стоимость
-акцизы;
-водный налог и т.д.
Казначейство России осуществляет функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.
Создание единого счета Казначейства России по учету доходов и средств федерального бюджета стало одной из главных стадий формирования системы казначейского исполнения федерального бюджета с целью
41
централизации учета и оптимизации потоков движения доходов и средств федерального бюджета. Ежедневно все федеральные доходы, поступившие за предыдущий день, поступают на Единый счет федерального бюджета, открытый Казначейству России.
Единый казначейский счет представляет собой счет Казначейства России, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти РФ в валюте РФ по исполнению федерального бюджета.
Порядок функционирования единого казначейского счета заключается в следующем. Налогоплательщики перечисляют все налоги и сборы на счет по учету налогов и сборов Казначейства России, открытый в учреждении ЦБ РФ.
Ежедневно Управление Федерального казначейства распределяет доходы, поступившие на счет по учету доходов, по разным уровням соответствующих бюджетов, а в части федерального бюджета - на единый казначейский счет, открытый Федеральному Казначейству, а также осуществляет возврат налогоплательщикам излишне уплачены или излишне взысканных налогов и сборов в пределах остатка средств на лицевом счете.
Операции по расходам федерального бюджета осуществляется через счета управлений. Финансирование бюджетных учреждений производится рапорядителями бюджетных средств через органы Казначейства России и отражается на лицевых счетах получателей бюджетных средств, открытых в органах Казначейства. При этом бюджетные учреждения не должны иметь отдельных лицевых счетов для учета средств федерального бюджета ни в учреждениях ЦБ РФ, ни в кредитных организациях.
УФК осуществляет оплату расходов федерального бюджета получателям бюджетных средств в течение операционного дня учреждения ЦБ РФ в пределах имеющихся средств на лицевом счете и весь неиспользованный
42
остаток в конце операционного дня учреждения ЦБ РФ перечисляет на Единый казначейский счет.
В настоящее время Управлениям Федерального казначейства по России открыто 89 счетов на балансовом счете №40105 «Средства федерального бюджета». По счетам, открытым управлениям Казначейства России на балансовом счете №40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации», всего открыто 89 счетов.
Федеральное Казначейство
Единый казначейский счет в ЦБ РФ №40105
УФК
Счета в учреждениях ЦБ РФ или в уполномоченных кредитных организациях
40101
40105
Поставщики товаров и услуг
40201,40204 Финансовые органы
ОФК Получатели бюджетных средств
Налоговые инспекции
- информация,
- средства
43
Сумма поступивших налогов и платежей на территории не всегда пропорциональна количеству платежных документов. Размер доходов зависит главным образом от объемов финансово-хозяйственной деятельности предприятий-налогоплательщиков. По территориям субъектов Российской Федерации доходы собираются неравномерно, и их количество зависит от уровня научно-производственного потенциала региона. Несмотря на то, что сеть предприятий малого и среднего бизнеса на территориях уже достаточно многочисленна, их доля в доходной части федерального бюджета составляет чуть более 10%. Основной источник доходов федерального бюджета -поступления от крупных и средних промышленных предприятий. Этот момент принципиален при понимания процесса исполнения федерального бюджета по расходам, когда доходов, собранных на территории, недостаточно для финансирования всех бюджетополучателей.
Еще одна обязанность органов Федерального казначейства при исполнении федерального бюджета по доходам - подготовка и передача территориальной налоговой инспекции сводного реестра поступлений доходов по закрепленным и регулирующим налогам. Реестр заполняется по форме и к нему прилагаются копии платежных документов, полученных из банка. При этом выписка банка остается у органа казначейства и подшивается к документам дня по правилам бухгалтерского учета.
Налоговые инспекции учитывают правильность и своевременность уплаты по видам налогов по каждому налогоплательщику. В случае переплаты одного вида налога и недоимки по другим или при переплате по всем видам налогов налоговые инспекции уполномочены принять решение о зачете или возврате сумм налогов, для чего оформляется заключение, которое передается для исполнения органу Федерального казначейства. Казначейство обязано исполнить заключение и оформить в установленном порядке чек на возврат или зачет налога. Операции по возврату и зачету налогов юридическим лицам осуществляются в порядке безналичных
44
расчетов. Возврат налога физическому лицу осуществляется путем оформления денежного чека на имя физического лица и получения им наличных денежных средств в банке, где открыт лицевой счет доходов органа федерального казначейства. Все операции по возврату и зачету осуществляются банком в пределах остатка средств на счете казначейства и отражаются в выписке по лицевому счету.
Территориальные органы Федерального казначейства ежедневно отчитываются перед вышестоящим органом казначейства о суммах, поступивших в федеральный бюджет, и один раз в пять дней - о суммах, поступивших на счет распределяемых налогов. Порядок и сроки отчетности определяет вышестоящий орган Федерального казначейства. Кроме того, осуществляется учет доходов нарастающим итогом и представляется в установленном порядке месячная, квартальная и годовая отчетность. Доходы, собранные на территории, с лицевых счетов отделений Федерального казначейства в установленном порядке поступают на лицевой счет Управления Федерального казначейства, открытый на балансовом счете № 40103 «Доходы федерального бюджета, предназначенные для финансирования расходов».
Управлениям Федерального казначейства (УФК) дано право за счет доходов, собранных на территории, осуществлять финансирование расходов. Порядок финансирования определен совместно Министерством финансов РФ, ФНС РФ и Центральным банком РФ. Для этого управлениям федерального казначейства открыты лицевые счета на балансовом счете № 40103 «Доходы федерального бюджета, предназначенные для финансирования расходов». Средства на этом счете не могут накапливаться и оставаться постоянно, так как поступления доходов в федеральный бюджет неравномерны не только по времени поступления, но и по территориям. Именно поэтому исполнение федерального бюджета должно осуществляться по принципу единства кассы. Это значит, что доходы должны зачисляться на
45
единый счет Федерального казначейства и расходоваться по назначению на всем бюджетном пространстве Российской Федерации.
Основание для расходов - закон о бюджете на соответствующий год. При этом если доходная часть бюджета - величина планируемая, то расходная часть формируется расчетно и при использовании полностью зависит от доходов. Расходы федерального бюджета сформированы исходя из потребностей содержания и развития экономических структурных образований по нескольким принципам:
-территориальный — расходы для субъектов Российской Федерации;
-отраслевой - расходы министерств и ведомств;
-функциональный - расходы на социальные, научные, конверсионные, экологические и другие целевые программы.
Совершенно очевидно, что все расходы бюджета так или иначе предназначены для достижения цели в конкретном учреждении, организации или органе исполнительной, законодательной, судебной власти. Получатели средств федерального бюджета расположены на территориях, т.е. там, где созданы органы федерального казначейства. Именно поэтому казначейская система исполнения федерального бюджета обеспечивает максимально возможное приближение к распорядителю средств и контроль за целевым использованием средств бюджета.
46
2.2 Организация контроля за целевым использованием бюджетных средств
Согласно ст. 215.1 БК РФ кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.
Исполнить бюджет по расходам - это значит профинансировать расходы, предусмотренные в бюджете, в соответствии с бюджетной росписью.
Приказом Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. N 8н (далее Приказ 8н) утвержден Порядок кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов. Приказ 8н разработан в соответствии со статьями 166.1 и 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Данным приказом введены понятия «Бюджетные данные», «расчетные документы», «Платежные документы».
Бюджетные данные - бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств, предельные объемы финансирования.
Расчётные документы - платежные поручения, на основании которых осуществляются операции по списанию и зачислению средств в банках.
Платежные документы - Заявка на кассовый расход, Заявка на получение наличных денег, Заявка на возврат.
47
Для осуществления кассовых выплат получатели средств федерального бюджета представляют в Отделение в электронном виде или на бумажном носителе платежные документы. Специалисты Отделения проверяют правильность формирования Заявки на кассовый расход, Заявки на получение наличных денег (далее - Заявка) на наличие в представленной Заявке реквизитов и показателей, предусмотренных к заполнению клиентом, а также их соответствие друг другу, реестровым записям Сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета (далее - Сводный реестр).
Если Заявка соответствует установленным приказом 8н требованиям осуществляется проверка Заявки и документов, необходимых для оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета на соответствии требованиям, установленным Порядком санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 сентября 2008 г. N 87н (далее Порядок № 87н).
В соответствии с Порядком № 87н Заявка проверяется на наличие в ней следующих реквизитов и показателей:
1) кода участника бюджетного процесса по сводному реестру и номера соответствующего лицевого счета, открытого получателю средств федерального бюджета;
2) кодов классификации расходов бюджетов, по которым необходимо произвести кассовый расход (кассовую выплату), а также текстового назначения платежа;
48
3) суммы кассового расхода (кассовой выплаты) и цифрового кода валюты в соответствии с Общероссийским классификатором валют, в которой он должен быть произведен;
4) суммы кассового расхода (кассовой выплаты) в валюте Российской Федерации, в рублевом эквиваленте, исчисленном на дату оформления Заявки;
5) суммы налога на добавленную стоимость (при наличии);
6) вида средств (средства федерального бюджета, средства
дополнительного бюджетного финансирования, средства для
финансирования оперативно-розыскных мероприятий);
7) наименования, банковских реквизитов, идентификационного номера
налогоплательщика (ИНН) и кода причины постановки на учет (КПП)
получателя денежных средств по Заявке;
8) номера учтенного бюджетного обязательства получателя средств федерального бюджета (при его наличии);
9) номера и серии чека (при наличном способе оплаты денежного обязательства);
10) срока действия чека (при наличном способе оплаты денежного
обязательства);
11) фамилии, имени и отчества получателя средств по чеку;
12) данных документов, удостоверяющих личность получателя средств по чеку (йри наличном способе оплаты денежного обязательства);
13) данных для осуществления налоговых и иных обязательных
платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (при
необходимости);
49
14) реквизитов (номер, дата) и предмета договора (изменения к договору) или государственного контракта (изменения к государственному контракту) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (далее - государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг) или договора аренды, и (или) реквизитов (тип, номер, дата) документа, подтверждающего возникновение денежного обязательства при поставке товаров (накладная, акт приемки-передачи), выполнении работ (акт выполненных работ), оказании услуг (счет), номер и дата исполнительного документа (исполнительный лист, судебный приказ), иных документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств,
В одной Заявке может содержаться несколько сумм кассовых расходов (кассовых выплат) по разным кодам классификации расходов бюджетов по одному денежному обязательству получателя средств федерального бюджета.
Для подтверждения возникновения денежного обязательства получатель средств федерального бюджета представляет в Отделение вместе с Заявкой государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг или договор аренды и (или) документ, подтверждающий возникновение денежного обязательства (счет, счет-фактура, акт выполненных работ) (далее - документ-основание).
Однако такое требование не распространяется на санкционирование оплаты денежных обязательств, если получатель средств федерального бюджета осуществляет ее наличным способом, на основании Заявки на получение наличных денег.
В Заявке на получение наличных денег указывается назначение платежа в соответствии с документом-основанием возникновения денежного обязательства. Такое требование предусмотрено пунктом 9.3 Порядка №8н.
50
Получатель средств федерального бюджета представляет документ-основание в форме электронной копии, созданной посредством сканирования, подтвержденной электронной цифровой подписью уполномоченного лица получателя средств федерального бюджета (далее -электронная копия документа-основания), либо на бумажном носителе. При представлении документа-основания на бумажном носителе уполномоченный специалист осуществляет сканирование документа. Прилагаемый к Заявке документ-основание на бумажном носителе подлежит возврату получателю средств федерального бюджета.
При санкционировании оплаты денежных обязательств по расходам осуществляется проверка Заявки по следующим направлениям:
1) коды классификации расходов федерального бюджета, указанные в Заявке, должны соответствовать кодам бюджетной классификации Российской Федерации, действующим в текущем финансовом году на момент представления Заявки;
2) соответствие указанных в Заявке кодов классификации операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ), относящихся к расходам бюджетов, текстовому назначению платежа; 3) непревышение указанного в Заявке авансового платежа предельному размеру авансового платежа, установленному федеральным законом (постановлением Правительства Российской Федерации);
4) соответствие содержания операции, исходя из документа-основания, коду КОСГУ и содержанию текста назначения платежа, указанным в Заявке;
5) непревышение сумм в Заявке остатков соответствующих лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования, учтенных на лицевом счете получателя бюджетных средств;
51
6) непревышение сумм в Заявке остатка источника дополнительного бюджетного финансирования, если осуществляется проверка Заявки за счет источника дополнительного бюджетного финансирования.
При санкционировании оплаты денежных обязательств по расходам по публичным нормативным обязательствам (вытекающим из законов, нормативно-правовых актов) осуществляется проверка Заявки по следующим
направлениям:
1) коды классификации расходов бюджетов, указанные в Заявке, должны
соответствовать кодам бюджетной классификации Российской Федерации,
действующим в текущем финансовом году на момент представления Заявки;
2) соответствие указанных в Заявке кодов КОСГУ, относящихся к
расходам бюджетов, исходя из содержания текста назначения платежа,
кодам, указанным в порядке применения бюджетной классификации
Российской Федерации, утвержденном в установленном порядке
Министерством финансов Российской Федерации;
3) непревышение сумм, указанных в Заявке, остаткам соответствующих
бюджетных ассигнований, учтенных на лицевом счете получателя
бюджетных средств.
Несомненным достоинством Порядка N 87н является обязательная процедура письменного оформления результата проверки документов, представленных участником бюджетного процесса.
Если форма или информация, указанная в Заявке, не соответствует
требованиям, установленным Порядком N 87н, то специалист Отделения
регистрирует представленную Заявку в Журнале регистрации
неисполненных документов, форма которого утверждена Приказом
Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. N 8н, и возвращает
получателю средств федерального бюджета не позднее срока,
52
установленного п. 3 Порядка N 87н, экземпляры Заявки на бумажном носителе с указанием в прилагаемом Протоколе причины возврата.
При положительном результате проверки в Заявке, представленной на бумажном носителе, уполномоченным работником проставляется отметка, подтверждающая санкционирование оплаты денежных обязательств получателя средств федерального бюджета, с указанием даты, подписи, расшифровки подписи, содержащей фамилию, инициалы указанного работника, и Заявка принимается к исполнению.
На основании Заявок на кассовый расход, Заявок на получение наличных денег, поступивших от получателей средств федерального бюджета специалисты Отделения оформляют расчетные документы на перечисление средств со счетов УФК. Заявка может быть отозвана клиентом до момента отправки расчетного документа в банк.
Для отзыва Заявки клиент представляет Запрос на аннулирование заявки.
Отделение проверяет правильность формирования Запроса на аннулирование заявки: наличие в представленном Запросе на аннулирование заявки реквизитов и показателей, предусмотренных к заполнению клиентом, а также их соответствие друг другу.
Операции по списанию банком сумм платежей со счетов УФК по Чувашской Республике отражаются на соответствующих лицевых счетах, открытых участникам бюджетного процесса, по кодам бюджетной классификации.
Кассовые выплаты на оказание государственных (муниципальных) услуг осуществляются в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств, кассовые выплаты, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств осуществляются в
53
пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований
Клиент вправе в пределах текущего финансового года уточнить операции по кассовым выплатам и (или) коды бюджетной классификации, по которым данные операции были отражены на лицевом счете клиента. Для уточнения указанных операций и кодов бюджетной классификации по операциям клиент представляет в Отделение Уведомление об уточнении вида и принадлежности платежа.
Учет операции по уточнению кода бюджетной классификации осуществляется при наличии:
-подписи руководителя (уполномоченного им лица) Отделения в поле "Отметка Федерального казначейства, органа Федерального казначейства" Уведомления об уточнении вида и принадлежности платежа, представленного клиентом в Отделение;
-на лицевом счете получателя бюджетных средств свободного остатка лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования по коду бюджетной классификации, на который кассовые выплаты должны быть отнесены, после проведения процедур санкционирования оплаты денежных обязательств в соответствии с порядком, установленным Порядком санкционирования.
Процедуры санкционирования расходов федерального бюджета действуют в целях:
-исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных Федеральным законом о Федеральном бюджете; -исключения принятия к финансированию расходов и совершения
54
платежей, не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований федерального бюджета. Наряду с исполнением федерального бюджета по доходам и расходам территориальные органы казначейства выполняют контрольные функции. Это в первую очередь определяет важность казначейства как органа финансового контроля, (см. рис.2.2. )
55
Основной упор в своей деятельности казначейство делает на текущий и предварительный контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых учреждениям, организациям на возвратной и безвозвратной основе из федерального бюджета. ,
Предварительный контроль - это контроль, проводимый до совершения финансовых операций на стадии установления, рассмотрения и утверждения смет доходов и расходов, договорных соглашений и других документов и направлен на предупреждение неэффективного и нецелевого расходования бюджетных средств. Проведение предварительного контроля предусматривает проверку: обоснованности расходов, правильности представленных расчетов.
Предварительный контроль заключается в проверке правильности составления и утверждения смет расходов учреждений, состоящих на федеральном бюджете, соответствия доведенных уведомлений о бюджетных ассигнованиях, составленных на основании бюджетной росписи, утвержденной смете.
Проверяется также соответствие лимитов бюджетных обязательств бюджетным назначениям. Лимиты бюджетных обязательств не могут превышать сметные назначения.
Предварительный контроль осуществляется до начала финансирования и в процессе финансирования до момента поступления бюджетных средств на лицевые счета получателей. Кроме того, в ходе предварительного контроля осуществляется проверка документов, обеспечивающих выделение и прохождение средств.
На лицевые счета зачисляются суммы по поступившим расходным расписаниям в пределах сметных назначений. Излишние суммы финансирования зачисляются на счет невыясненных поступлений и в случае
56
не подтверждения подлежат возврату в вышестоящий территориальный орган.
Текущий контроль - это контроль, осуществляемый на этапе совершения финансовых операций со средствами бюджета в целях предотвращения отношений при расходовании этих средств, соблюдения финансовой дисциплины и своевременного осуществления финансово-денежных расчетов. Текущий контроль предусматривает проверку соответствия предполагаемых расходов утвержденной смете расходов, кодам бюджетной классификации и соответствия заключенных договоров лимитам бюджетных обязательств, а также наличия документов, подтверждающих надлежащую реализацию договоров на поставку продукции, выполнение услуг, заключенных трудовых соглашений.
Текущий контроль осуществляется ОФК на стадии финансирования расходов с лицевых счетов бюджетополучателей по платежным документам после проверки соответствия документов, подтверждающих правомерность расхода в пределах сметных назначений.
Поступившие в ОФК от получателей средств федерального бюджета платежные документы подлежат проверке на правильность оформления, наличие и полноту установленных реквизитов, сумм прописью и цифрами, назначения платежа смете расходов и деятельности владельца счета, правильность указания кодов бюджетной классификации. При этом владелец счета прилагает в обязательном порядке документы, служащие основанием платежа (договоры, государственные контракты, счета, счета-фактуры и т.д.).
2.3.Анализ исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства (на примере Отделения по Вурнарскому району УФК по Чувашской Республике)
57
В 2009 году деятельность Отделения была направлена на выполнение Федерального закона от 24.11.2008 №204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», решение приоритетных задач Казначейства, определенных положениями бюджетного законодательства Российской Федерации:
проведение кассовых операций, осуществляемых в ходе исполнения федерального бюджета;
предварительный и текущий контроль за соблюдением бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса;
осуществление кассового исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов.
С января 2009 года внедрены новые нормативные документы Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства, изменения в которых коснулись всей работы Отделения по новой концепции кассового обслуживания исполнения бюджетов и кассовому исполнению федерального бюджета.
В Чувашской Республике органы Федерального казначейства начали формироваться с марта 1995 года.
Становление Отделения по Вурнарскому району отсчитывается со дня издания приказа Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Чувашской Республике от 05 июня 1995 года № 76. Финансирование расходов на содержание Отделения осуществляется за счет средств федерального бюджета.
В Отделении по всем уровням бюджетной системы на 1 января 2011 года обслуживаются 27 учреждений и организаций, из них 6 федеральных учреждений включены в Сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов
58
и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, 21 организация в перечень участников бюджетного процесса.
Общее количество открытых лицевых счетов составляет 40 единиц, из них по исполнению расходов федерального бюджета 6 единиц, для учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение - 3 единицы, для учета операций со средствами республиканского и местного бюджетов - 31. В связи с вступлением в силу новых нормативно-правовых актов на 01.01.2009 года были закрыты счета по учету средств от приносящей доход деятельности и средств дополнительного бюджетного финансирования.
В течение 2010 года в районе наблюдалась тенденция роста поступлений в бюджетную систему Российской Федерации относительно аналогичных показателей прошлого года, то есть в 2010 году на 67,8 процента больше зачислено в доходы бюджетов, на 6,6 процента - в доходы внебюджетных фондов. Однако рост связан не с увеличением объема поступлений в бюджеты, а с новым порядком перечисления безвозмездных поступлений (дотаций субвенций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов) через счет №40101 УФК по Чувашской Республике. В процессе межбюджетного регулирования перечислено в бюджет района безвозмездных поступлений на сумму с учетом возвратов 337702,2 тыс.рублей или 47,7 процента от всех доходов. Экономический кризис негативно отразился на поступлениях налоговых, неналоговых и прочих доходов. По федеральному бюджету, доходы которого образуются, главным образом, за счет налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, НДФЛ, единого социального налога произошло снижение поступлений аналогично показателей прошлого года, в результате чего по состоянию на
59
01.01.2011 меньше зачислено в доход федерального бюджета на 9,3 процента (в 2009 году- на 12,6 процента)
В 2010 году до бюджетополучателей доведены бюджетные данные в объеме 84110,1 тыс.руб., в том числе ЛБО в объеме 83642,2 тыс.руб., бюджетные ассигнования в размере 475,9 тыс.руб. Соответственно за предшествующий период, 2009 год, до бюджетоплучателелей доведены бюджетные данные в объеме 79031,7, в том числе ЛБО в объеме 78332,6 тыс.руб., бюджетные ассигнования в размере 699,1 тыс.руб. По сравнению с 2009г. и 2010г., в 2008 году бюджетные ассигнования были доведены в объеме 1632,4 тыс.руб., кассовые расходы произведены на эту же сумму. Полученные объемы финансирования расходов из федерального бюджета по публичным нормативным обязательствам выполнены в полном объеме кассовых выплат.
За 2010 год в адрес Отделения поступило 151 расходное расписание на финансирование расходов из федерального бюджета (за 2009 год- 132 расходных расписания). В связи с расширением полномочий главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств по доведению лимитов бюджетных обязательств (ЛБО) по укрупненной бюджетной классификации в 2010 году одному получателю бюджетных средств федерального бюджета (глава 182) доведены укрупненные ЛБО.
За счет детализации расходных назначений дополнительно бюджетополучателем представлено 14 расходных расписаний. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года количество расходных расписаний увеличилось на 14 процентов.
За 2010 год кассовые выплаты из федерального бюджета составили в сумме 83813,1 тыс.рублей, включая арендные платежи, или 99,6 процента от доведенных лимитов бюджетных обязательств. Остаток неиспользованных ЛБО составил 297,1 тыс.рублей без учета переходящих сумм ЛБО на
60
очередной финансовый год. Так, за 2009 год кассовые выплаты из федерального бюджета составили в сумме 78994,5 тыс.руб., включая арендные платежи, или 99,9 процента от доведенных лимитов бюджетных обязательств. Остаток неиспользованных ЛБО составил 37,2 тыс. рублей.
Уменьшение роста кассовых расходов относительно сравнительных показателей прошлого года произошло в связи с необходимостью реализации антикризисных мероприятий. Правительство РФ предпринимает меры по сокращению и оптимизации расходов федерального бюджета, поиска резервов в расходах для того, чтобы меньшими ресурсами осуществлять те же функции и в том же объеме, (см. Рис.2.3)
Сравнительная структура кассовых расходов по исполнению федеральногобюджета по счету №40105 за 2007г..2008
i. и 2009г.
О Здравооранение, физическая культура и спорт
|
тыс
.
руб
.
Социальная политика Национальная безопасность и правоохранитель ная деятельность Общегосударстве иные вопросы
61
Образование; 16208,8; 26,1%
Здравооранение, физическая культура и спорт, 4161,3; 6,7% Национальная безопасность и правоохранительна я деятельность; 10822,6; 17,5%
Социальная политика; 1632,4; Общегосударствен ные вопросы; 29192,3; 47,1% 2008 год
Здравооранение, физическая культура и спорт; 5097,2; 6,5% Образование; 25540,4; 32,3%
Социальная политика; 699,1; 0,9% Общегосударстве иные вопросы; 33665,5; 42,6%
Национальная
безопасность и
правоохранитель
ная деятельность;
13992,3; 17,7%
2009 год
62
Здравооранение,
Общегосударствен ные вопросы; 33035,2; 39,4% Национальная 2010
год безопасность и правоохранительна я деятельность; 17618,7; 21%
«Рис. 2.3. Сравнительная структура кассовых расходов по исполнению федерального бюджета за 2008г, 2009г. и 2010 год.»
При рассмотрении структуры кассовых расходов исполнения федерального бюджета следует отметить, что в структуре расходов наибольший удельный вес в произведенных кассовых выплатах как в 2009 году, так и в 2010 году занимают расходы на общегосударственные вопросы. На их долю приходится 42,6% и 39,4% соответственно. Затем следуют расходы на образование ( 32,3% и 31,7% соответственно) и национальную безопасность и правоохранительную деятельность (17,% и 21%). На долю кассовых выплат по здравоохранению, физической культуре и спорту (6,5% и 7,3% соответственно) и социальной политике (0,9% и 0,6%) приходится наменыная доля в кассовых выплатах по исполнению федерального бюджета.
В отношении положительной динамики по кассовым выплатам занимают расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность (рост составил 25,9% по отношению к 2009 году.). Также отмечается положительная динамика по расходам на здравоохранение,
63
физическую культуру и спорт (темп роста составил 19,7%) и образование (незначительный рост на 4,1%, что в абсолютом выражении составляет 1042,7 тыс. рублей).
В отношение расходов на социальную политику и расходов на
общегосударственные вопросы то здесь отмечается отрицательная динамика
кассовых расходов по отношению к показателям 2009 года. Наибольшее
сокращение кассовых выплат зафиксировано по социальной политике
(снижение расходов на 31,9% по отношению к показателю 2009 года). При
этом процент исполнения кассовых выплат от доведенных бюджетных
ассигнований равен 100%. Также процент исполнения кассовых выплат от
доведенных бюджетных данных национальной безопасности и
правоохранительной деятельности и здравоохранению, физической культуре и спорту равен 100%. (см. Приложение).
За 2009 год поступление источника дополнительного бюджетного финансирования составило 5,1 тыс.рублей (в 2009 год - 231,3 тыс.рублей). Неиспользованный остаток дополнительного бюджетного финансирования на 01.01.2010 составил 27,9 тыс.рублей. Кассовые расходы произведены в четвертом квартале 2010 года в размере 29,4 тыс.рублей, (в 2009 год - 217,1 тыс. рублей) или на 36,6 процента от доведенных лимитов бюджетных обязательств. Неиспользованный остаток дополнительного бюджетного финансирования составил 3,5 тыс. рублей.
Кассовые расходы произведены в размере 83813,1 тыс.рублей с учетом дополнительного бюджетного финансирования (99,6% от годовых лимитов бюджетных обязательств), за 2009 год- 79421,8 тыс.рублей, рост в суммовом выражении составил 4818,6 тыс.рублей.
За 2010 год доходы от приносящей доход деятельности составили 17309,3 тыс.рублей (в 2009 год - 18828,0 тыс.рублей), расходы произведены в сумме 14803,7 тыс.рублей (в 2009 год - 16619,9 тыс.рублей). Утвержденные
64
сметные назначения составили за 2010 год по доходам - 20120,4 тыс.руб. ( в 2009 году по доходам сметные назначения составляли - 27476,4 тыс.рублей ). По расходам утвержденные сметные назначения составляли за 2010 год -18249,6 тыс.рублей (2009 год - 20344,3 тыс.рублей ). Уменьшение суммовых показателей по доходной и расходной части произошло из-за снижения предоставляемых услуг населению, ухода клиентов к другим предоставляющим подобные услуги предприятиям. В основном это касается филиала ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Чувашской Республике -Чувашия в п. Вурнары». По состоянию на 01 января 2011 года остатки средств по учету средств от приносящей доход деятельности составили 886,2 тыс.рублей (в 2009 году остатки составили 235,2 тыс.рублей ).(см. Рис.2.4.) Динамика проведения операций со средствами от приносящей доход деятельности 20000 15000
Ш доходы
■ расходы
□ остатки средств
|
тыс.руб. 10000 5000 0 2009
2010
годы
расходы
; 14803,7; 45%
остатки средств ; 886,2; 3%
2010
год I доходы I расходы доходы; _9 остатки средств^ 17309,3; 52%
*■*.
расходы; 16619,9; 47%
остатки средств; 235,2;!%
доходы; 18828; 52%
2009 год ЕЗ
ДОХОДЫ ■ расходы □ остатки средств
На лицевых счетах получателя бюджетных средств у шести бюджетных учреждений открыты разделы по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности.(см. Приложение)
На 1 января 2011 г. в Отделении обслуживаются 3 лицевых счета, открытых для осуществления и учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение федеральных учреждений. За
66
2010 год поступило средств во временное распоряжение в сумме 9977,4 тыс.рублей (в 2009 году - 7880,8 тыс.рублей), имелись неиспользованные остатки на 01.01.2010 в сумме 264,9 тыс.рублей. Списано со счетов 9977,4 тыс. рублей (в 2009 г.- 8042,0 тыс.рублей). Переходящий остаток на 01.01.2011 составил 168,3 тыс.рублей. (см. Приложение 3)
Отделение в рамках реализации Порядка управления операциями со средствами на едином счете федерального бюджета, утвержденного приказом Минфина от 14 сентября 2009 года № 210, производит формирования ежедневных Заявок на обеспечение расходов Отделения в УФК по Чувашской Республике до 14.30. Среднедневная сумма заявки за январь-декабрь 2010 года составила 349,2 тыс.рублей, восстановлено на счете 802,1 тыс.рублей. Среднедневная сумма заявки за январь-декабрь 2009 года составила 210,2 тыс.руб., восстановлено на счете 427,3 тыс.рублей.
За 2010 год получены бюджетные ассигнования расходов федерального бюджета на реализацию законов Российской Федерации о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку в сумме 475,9 тыс.рублей (в 2009 год - 699,1 тыс.рублей, в 2008 году получены в сумме 1632,4 тыс. рублей). Кассовые расходы произведены на эту же сумму, из них кассовые расходы по программе представления льгот и компенсаций из федерального бюджета на реализацию закона Российской Федерации о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, принимавшим участие в действиях подразделения особого риска составили 452,4 тыс.рублей, на социальную защиту граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на производственном объединении «Маяк» - 23,5 тыс.рублей. (см..Рис.2.5.)
67
Объемы финансирования расходов федерального бюджета на
реализацию законов РФ о социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы
на Чернобыльской АЭС, на производственном объединении
"Маяк" и т.д.
Ш объемы финансирования ~~ кассовые расходы
|
2008
2009
2010
годы
Отделением проводится ежедневно мониторинг остатков средств на счете №40116. Средства, предназначенные на выплату наличных денег с балансового счета №40116, используются бюджетополучателями в установленном порядке. Незначительные остатки на счете образуются за счет средств, предназначенных для уполномоченных подразделений на приобретение материальных запасов, которые используются по мере необходимости, так как сроки их использования не регламентированы инструкцией, а также за счет средств от приносящей доход деятельности. Необоснованных остатков средств не имелось.
Глава 3. Совершенствование казначейского исполнения бюджета
68
3.1. Концепция развития органов Федерального казначейства в условиях модернизации казначейской системы
Программа модернизации казначейской системы была сформирована в 2000 г., когда была принята Федеральная целевая программа развития органов казначейской системы, а с 2002 г. уже шла работа по привлечению на эти цели средств Всемирного банка. Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Правительство Российской Федерации должно ежедневно иметь информацию о том, сколько у него денег на счете, какие и в каком размере необходимо осуществить расходы сегодня и в краткосрочный перспективе, а также иметь прогноз ежедневного получения доходов. Основным поставщиком этой информации для Правительства выступает Федеральное казначейство и соответственно всевозможные его подразделения.
Органы Федерального казначейства в Российской Федерации были
образованы сравнительно недавно. Однако их развитие шло высокими
темпами и в настоящее время в Российской Федерации сложилась ситуация,
/^ не позволяющая эффективно использовать современную казначейскую
систему исполнения бюджетов. Это связано с тем, что полномочия органов казначейства, установленные в период их образования, видоизменились в связи с новыми социально-экономическими реалиями. Как показывает практика, нормативно-правовое регулирование организации и функционирования органов казначейства отстает от тех темпов, которыми развивается эта структура. Дальнейшее развитие казначейства обуславливает необходимость внесения соответствующих изменений в законодательство.
69
В январе 2000 года Правительство Российской Федерации одобрило концепцию функционирования Единого счета Федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета.
Создание Единого счета федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по учету доходов и средств федерального бюджета является одной из главных стадий формирования системы казначейского исполнения федерального бюджета и имеет целью централизацию учета и оптимизацию потоков движения доходов и средств федерального бюджета.
Цель данной концепции заключается в том, чтобы решить три тесно увязанные между собой задачи: во-первых, добиться концентрации бюджетных средств, во-вторых, ужесточить контроль за их расходованием и, в-третьих, повысить качество управления бюджетными средствами.
В соответствии с законодательством Российской Федерации органам Федерального казначейства открыты счета для учета бюджетных средств в учреждениях банка России, а в случае их отсутствия - в кредитных организациях, отобранных по результатам открытых конкурсов.
В целях эффективного управления средствами федерального бюджета и сокращения срока их прохождения до получателя бюджетных средств, сохранности, обеспечения централизованного учета поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и получения оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета, возникает необходимость оптимизации потоков движения средств федерального бюджета и сосредоточения их на Едином счете казначейства.
Внесены изменения в статью 206 Бюджетного Кодекса Российской Федерации. Появляется новый инструмент - управление ликвидностью, размещение средств федерального бюджета на депозиты. Такая совершенно
70
новая форма управления операциями на счетах возможна благодаря технологии единого казначейского счета.
Процесс развития казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами Федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сфер. Стратегические направления развития казначейской системы определены в проекте модернизации казначейской системы Российской Федерации.
Целью проводимой модернизации казначейской системы Российской Федерации является создание условий для полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств, эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, а так же субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, эффективного управления средствами федерального бюджета на едином казначейском счете.
Современный этап поступательного движения страны требует от казначеев новых подходов в исполнении бюджетной политики. В настоящее время проводится реформа бюджетного процесса в Российской Федерации, основными направлениями которой являются: бюджетирование, ориентированное на результат, среднесрочное бюджетное планирование, организация бюджетной функциональной классификации расходов бюджетов по программному принципу в соответствии с целями задачами государственной политики. Эта реформа поддерживается новой системой бюджетного учета и отчетности, позволяющей контролировать не только правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования, как по каждому финансовому году, так и в целом при
71
завершении программы, а также объективно оценивать активы и обязательства органов государственной власти страны.
Реформирование бюджетного процесса связано также с переходом на трехлетний бюджет. В связи с изменениями всех бюджетных процедур несколько изменилась технология казначейского исполнения бюджета. Если ранее Федеральное казначейство в рамках исполнения бюджета доводило распорядительные решения до каждого бюджетного учреждения в объеме ассигнований бюджетного года, то с переходом на трехлетний бюджет система доводятся объемы ассигнований уже на трехлетний период. Это одно из серьезных изменений, которое позволяет показать те пределы, в рамках которых каждое бюджетное учреждение сможет принимать решение и заключать договоры и контракты.
В рамках изменений бюджетного процесса меняются полномочия, роль и ответственность главных распорядителей средств федерального бюджета. Им переданы более широкие полномочия по ведению бюджетной росписи, смет бюджетных учреждений. Сводную бюджетную роспись утверждается только в разрезе тех показателей, которые утверждены в законе о федеральном бюджете, т.е. раздела, подраздела, целей и видов расходов. А главным распорядителям делегируются полномочия по утверждению бюджетной росписи в разрезе кодов операций сектора государственного управления. Это значит, что повышается самостоятельность бюджетных учреждений в эффективном и целевом использовании бюджетных средств.
Приоритетные, первоочередные стратегические цели и задачи выделили условно в «12 главных дел». Среди них особо выделены:
1. Совершенствование системы бюджетных платежей;
2. Прозрачность и доступность информации о состоянии общественных финансов;
3. «Электронное казначейство»;
72
4. Разработка и внедрение административных регламентов;
5. Кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов;
6. Модернизация казначейской системы Российской Федерации;
7. Концепция безопасности Казначейства России;
8. Мониторинг функциональной деятельности Казначейства России;
9. Технологическая регламентация;
10. Управленческий учёт по главе 100;
11. Эффективная кадровая политика; 12.Оптимизация деятельности.
Комплексная реализация всех упомянутых направлений и каждого из них в отдельности были направлены на то, чтобы превратить огромные массивы поступающих данных в полезную информацию, а системы, процессы и инфраструктуру Казначейства сделать более производительными и быстро реагирующими.
Один из основных блоков задач - это «Электронное казначейство», т.е. обеспечение безбумажного взаимодействия территориальных органов Федерального казначейства с клиентами. Задача состоит в том, чтобы в рамках концепции «электронного правительства» создать электронное казначейство, т.е. сделать взаимодействие казначейства с клиентами таким, чтобы любой клиент, не выходя со своего рабочего места, мог надежно обмениваться информацией с казначейским органом, проводить платежи через казначейство. В такой технологии содержится существенная антикоррупционная составляющая, поскольку обеспечивается формализация и обезлиЧенность общения и, что очень важно, фиксация всех элементов коммуникации казначеев с клиентами, оставляющая «аудиторский след». Это обеспечивает полную возможность последующего контроля как внутреннего, так и внешнего, всех элементов взаимодействия, всех выполняемых операций. Федеральное казначейство сегодня находится впереди многих
73
других федеральных органов власти в части внедрения новейших информационных технологий, в реализации задач электронного правительства.
Этот эксперимент «сэкономил» для бюджетополучателей порядка 67 миллионов рублей на транспортных расходах и материальных ценностях. По расчётам, в масштабах страны это принесло бы более 2 миллиардов рублей экономии бюджетных средств.
Современное «электронное казначейство» характеризуется электронным документооборотом, охватывающим всё новые и новые направления.
В настоящее время системой электронного документооборота охвачено 86 % получателей средств федерального бюджета и 92,5 % администраторов поступлений в доход государства и муниципальных образований.
Сокращение ручного труда дает возможность оптимизации функций Федерального казначейства и сети Отделений. Первые шаги в этом направлении уже сделаны в 2009 году. Для этого реализован масштабный проект под названием «Обучение базовым компьютерным навыкам функциональных специалистов и обучение 1Т-специалистов».
Разработан электронный курс «Повышение уровня базовых навыков использования информационных технологий персоналом Федерального казначейства» для обеспечения постоянного самостоятельного обучения на местах.
Начато комплексное обучение функциональных специалистов методической базе; передовому международному опыту организации процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов; применению международных бухгалтерских стандартов для общественного сектора (IPSAS); внутреннему контролю и аудиту; бюджетированию, ориентированному на результат, навыкам руководящей деятельности.
74
Проведено повышение квалификации по программам противодействия коррупции.
Опираясь на передовой российский и мировой опыт корпоративного управления и используя модель сбалансированной системы показателей, создали Стратегическую карту Казначейства России на период до 2015 года.
В Стратегической карте на среднесрочную перспективу представлены 12 стратегических задач. В их числе:
1. Обеспечение прозрачности и доступности информации о состоянии общественных финансов;
2. Создание условий для интеграции процессов управления государственными закупками и исполнения бюджетов бюджетной системы;
3. Кассовое обслуживание бюджетов государственных внебюджетных фондов и неучастников бюджетного процесса;
4. Повышение эффективности процессов управления финансовыми ресурсами Российской Федерации;
5. Применение современных платежных технологий в секторе государственного управления;
6. Повышение эффективности управления финансовыми ресурсами Казначейства России;
7. Создание условий для обеспечения безопасности деятельности;
8. Формирование условий для обеспечения результативности деятельности;
9. Оптимизация структуры и функций;
10. Развитие «Электронного казначейства»;
11. Регламентация функциональной деятельности;
12. Совершенствование системы управления кадрами.
Ежедневно в информационных системах Казначейства обрабатывается в среднем более миллиона операций по исполнению бюджетов бюджетной
75
системы. Накапливаются огромные массивы данных, которые представляют огромный интерес как для самого Казначейства и Минфина, так и для Правительства, Счетной палаты, федеральных органов исполнительной власти, о чем свидетельствуют их постоянные запросы.
Однако необходимо помнить, что, если информационные потоки не структурируются и не преобразуются к необходимому виду, то информацию в нужной форме оперативно получить сложно, а при ручной обработке неструктурированных данных, информации может оказаться слишком много и для работы она будет непригодна. Эту проблему помогают преодолеть интегрированные информационные системы и портальные решения.
Именно поэтому Казначейство рассматривает портальные решения как одно из самых приоритетным направлений в модернизации и развитии информационных систем.
Реализация таких задач, как внедрение системы поддержки технологического обеспечения (СПТО), позволяет повысить производительность труда на основе анализа и управленческого учета, оперативность и качество управления персоналом, обеспечить контроль затрат на выполнение функций за счет получения любой аналитической информации по производимым операциям.
Поставлена задача завершить проект «Модернизация казначейской системы»:
1. Кульминационным моментом проекта является внедрение автоматизированной системы Федерального казначейства (АС ФК). 2010 год в органах Федерального казначейства по Чувашской Республике знаменит тем, что подготовительные мероприятия завешены и с 17 августа 2010 г. Управление совместно с Отделениями работает над ее основанием.
АС ФК – это принципиально другая управляемость и принципиально другая результативность работы, при которой и Управление, и подведомственные Отделения работают одновременно и в одной системе. Без завершения работы одного из звеньев этой составляющей невозможно завершить работу Управления в целом. . За счет внедрения АС ФК значительно повысилась эффективность работы в части бюджетного учета и отчетности. Сократились трудозатраты за счет централизации этих функций Отделений на Уровне Управления. Если раньше бюджетным учетом и отчетностью занимались примерно 80 специалистов, то теперь справляются 17. А если еще учесть, что в 1995 году отчетность по исполнению федерального бюджета по доходам и расходам составлялась по 103 показателям, а сейчас составляется более чем по 18 тысячам показателей, отчетливо видна глобальность и масштабность проводимой модернизации.
АС ФК требует точной унификации в технологии исполнения автоматизированных функций, в качественной подготовке необходимых начальных и справочных данных, в обеспечении необходимой квалификации государственных служащих в вопросах работы с программным комплексом. В связи с этим, прежде чем приступить к внедрению АС ФК, органы Федерального казначейства провели огромную подготовительную работу: строились инженерные системы и ведомственная транспортная сеть, осуществлялись работы по подготовке помещений для размещения необходимого серверного оборудования, его поставка и наладка.
Другой важной составляющей подготовительной деятельности явилось создание системы технологических регламентов исполнения функций Федерального казначейства, закрепление ролей по технологическим регламентам за конкретными сотрудниками. Тем самым создалась возможность привести в соответствии должностные регламенты конкретных специалистов, вплоть до Отделений, тем опциям программы, которые им доступны при работе в АС ФК, четко разграничить персональную ответственность каждого работника за исполнение тех или иных подфункций-ролей в вопросах кассового обслуживания исполнения бюджетов. Именно такое положение создало возможность для действительно эффективной автоматизации: исполнения конкретных ролей и автоматизированного контроля. Эффективная автоматизация создала возможность для значительного роста общей эффективности и оптимизации деятельности по исполнению возложенных функций. При этом внесение любых изменений, например, исправление ошибок, работниками Отделения после закрытия операционного дня возможно только с санкции заместителя руководителя – главного бухгалтера Управления. Таким образом, цена любых ошибок при введении данных в систему и операций с ними многократно возросла. С другой стороны, такое положение позволяет значительно улучшить эффективность внутреннего контроля в вопросах кассового обслуживания исполнения бюджетов.
По итогам эксплуатации АС ФК можно сделать следующие выводы:
- система значительно повысила эффективность работы в части учета бюджетного учета и отчетности по операциям бюджетов. Сократила трудозатраты по ведению бюджетного учета операций по исполнению федерального бюджета и кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъекта РФ за счет централизации бюджетного учета на уровне Управления;
- централизация бюджетного учета привела к оперативности составления и достоверности бюджетной отчетности;
- наличие единой базы данных по обслуживаемым лицевым счетам, операциям по исполнению бюджетов значительно упрощает вопросы организации внутреннего контроля за деятельностью отделений. Отпадает необходимость в проведении выездных проверок. Проверка проводится на уровне Управлений и фактически в режиме реального времени;
- интеграция электронно-цифровой подписи в базы данных АС ФК обеспечивает юридическую значимость документов во время всего его жизненного цикла. Это неизмеримо повышает степень информационной безопасности обрабатываемых данных, а также значительно усиливает ответственность конкретных государственных служащих за выполнение возложенных персонально на них функций и обязанностей.
АС ФК дала возможность проведения оптимизации организационно-функциональной структуры органов Федерального казначейства и оптимизации расходов по содержанию федеральных государственных органов.
В целях оптимизации деятельности сети территориальных органов приказом Федерального казначейства от 15 октября 2010 г. № 263 «О реорганизации управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации» была проведена реорганизация управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, в том числе и в Управлении Федерального казначейства по Чувашской Республике в форме присоединения к нему отделений Управления Федерального казначейства по Чувашской Республике.
Во исполнение вышеназванного приказа Федерального казначейства приказом Управления Федерального казначейства по Чувашской Республике от 18 октября 2010 г. № 282 «О реорганизации отделений, создании отделов и утверждении плана мероприятий» с 01 января 2011 г. была проведена реорганизация отделений Управления Федерального казначейства по Чувашской Республике в форме присоединения к нему отделений, в том числе и Отделения по Вурнарскому району Управления Федерального казначейства по Чувашской Республике.
Приказом Управления Федерального казначейства по Чувашской Республике от 28 октября 2010 г. №294 «О внесении изменений в приказ от 18 октября 2010 г. №282» на базе Отделения по Вурнарскому району создан Отдел № 4 (по Вурнарскому району) (далее - Отдел). Отдел является структурным подразделением Управления Федерального казначейства по Чувашской (далее - Управление), созданным для осуществления полномочий Управления на территории Вурнарского района.
Отдел не имеет статуса юридического лица, имеет печать с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации, наименованием Управления и номером отдела.
2. Появилась возможность осуществления платежей в бюджетную систему Российской Федерации и из бюджетной системы Российской Федерации путем применения современных банковских и иных технологий, включая использование возможностей сети Интернет.
Первым шагом к построению Единой информационной системы управления государственными финансами стал открытый с 2011 года в сети Интернет Единый официальный сайт Российской Федерации по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Функционирование этого сайта создало условия для интеграции процессов управления государственными закупками и исполнения бюджетов бюджетной системы с целью получения практически любой информации о размещении заказов.
Федеральное казначейство назначено уполномоченным федеральным органом по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального сайта РФ в сети Интернет, а также ведению единого реестра организаций, входящий в сектор государственного управления.
Для обеспечения закупок для государственных и муниципальных нужд с потенциальными заказчиками была проведена подготовительная работа, а именно:
осуществлены прием и проверка документов, необходимых для регистрации организации;
всеми заказчиками получены сертификаты ключей электронной цифровой подписи для участия в электронных торгах;
ведется единый реестр организаций, входящих в сектор государственного управления.
Важная задача - оптимизация территориальных органов Федерального казначейства, суть которой заключается в снижении удельных трудозатрат, т.е. трудозатрат на проведение одной операции, в повышении производительности труда и результативности работы. Механизмами, которые, в частности, будут задействованы в процессе оптимизации, являются перераспределение нагрузки между отделениями и управлениями Федерального казначейства; сокращение объема операционной работы в центральном аппарате Федерального казначейства. В частности, с этой целью планируется создание центрального операционного управления Федерального казначейства. Оптимизация предполагает не только физическое сокращение персонала, но и исполнение дополнительных функций без увеличения штатной численности.
В связи с этим Федеральное казначейство не предполагает ставить вопрос об увеличении своей штатной численности с учётом того, что исполняемые функции и объёмы работ будут постоянно увеличиваться. В частности, в период с 2012 г. по 2014 г. предполагается приём на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов без увеличения штатной численности сотрудников Казначейства России.
3.2 Совершенствование казначейского исполнения бюджетов бюджетной
системы РФ
Федеральное казначейство является типичным элементом государственного сектора экономики, так как ему присущи следующие признаки:
-функции устанавливаются только государством;
-деятельность финансируется исключительно из бюджета;
-результаты деятельности принадлежат государству и обществу;
-финансовая и имущественная ответственность за результаты деятельности ложится на государство.
Предлагаемая позиция определения перечня общественно значимых результатов деятельности Федерального казначейства основывается на социально-экономической важности этих результатов для государства и общества. Для общества важно знать какую реальную пользу приносит Федеральное казначейство и сколько эта польза стоит для общества (налогоплательщиков). Для государства важно иметь объективную оценку деятельности Федерального казначейства в целях оперативного управления этой системой в интересах осуществления государственной политики. В соответствии с этим подходом, бюджетные полномочия и цели деятельности Федерального казначейства необходимо определить таким образом, чтобы результаты их реализации выражались в измеримых и проверяемых показателях.
Одним из таких показателей может рассматриваться сумма кассовых поступлений бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, распределенных и учтенных Федеральным казначейством. Это обусловлено тем, что распределение доходов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составлению и представлению в Министерство финансов РФ отчетности о кассовом исполнении
79
федерального бюджета являются исключительными бюджетными полномочиями Федерального казначейства.
Результаты выполнения этих полномочий, с одной стороны, важны для общества (налогоплательщиков), так как показывают состояние централизованных финансов, долю бюджетов различных уровней, структуру доходов в разрезе видов налогов и т.д., и кроме этого каждый налогоплательщик может установить свое участие в формировании бюджетов. С другой стороны, оказание этой услуги имеет принципиальное значение для экономики государства, так как, является завершающим этапом формирования доходной части бюджетов всех уровней, и является предпосылкой для выполнения расходных обязательств соответствующих публично-правовых образований.
В качестве следующего результата деятельности Федерального казначейства может рассматриваться сумма кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, произведенных и учтенных Федеральным казначейством. Являясь кассиром всех бюджетных учреждений, органы Федерального казначейства, создают и ведут единые казначейские счета, осуществляют кассовые выплаты от имени и по поручению бюджетополучателей и соответствующих финансовых органов. Результаты выполнения этих бюджетных полномочий важны для общества, так как через бюджетные расходы реализуется государственная социальная политика, выплачиваются различные социальные пособия населению, и финансируется социальная сфера. Государство не имеет иных, кроме Федерального казначейства, инструментов обеспечения целевого и своевременного доведения бюджетных средств до конкретных получателей, поэтому данный результат деятельности также является общественно значимым.
Статьей 40 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся
80
источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения. Для перечисления в бюджетную систему Российской Федерации платежей, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, территориальными органами Федерального казначейства открыты счета на балансовом счете 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации».
Вместе с тем при перечислении платежей в бюджетную систему Российской Федерации плательщики допускают ошибки, в связи с чем платежи ошибочно поступают в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, минуя счет органов Федерального казначейства 40101. Ошибочное поступление платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, минуя счет органов Федерального казначейства 40101, не означает, что они не могут быть учтены в соответствующем бюджете. Порядок предусматривает, что если доходы были зачислены на счета бюджетов минуя счет 40101, то такие доходы имеют свой порядок отражения в учете органов Федерального казначейства.
Если платеж отнесен органом Федерального казначейства к невыясненным поступлениям, зачисляемым в федеральный бюджет, то в отношении такого платежа орган Федерального казначейства также осуществляет стандартную процедуру уточнения. Учет платежей, поступивших на единый счет федерального бюджета, открытый органу Федерального казначейства, минуя счет 40101, отражен на рис. 3.1.
ПЛАТЕЛЬЩИК
_____ 12_____________
УФК(счет 40105)
81
________ V_______ Запрос на выяснение принадлежности платежа в случае отнесения к НВП
_____ iz______ Отражение операций в Журнале регистрации внебанковских операций
_____ II______ Отражение на Л/САП
________ iz_____ Отражение в
отчетности как
поступления
минуя счет УФК
«Рис. 3.1. Учет платежей, поступивших на единый счет федерального бюджета, открытый УФК минуя счет 40101»
Проблема возникает при зачислении платежей на счета субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Схема учета платежей, поступивших на единый счет бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) минуя счет 40101.
При поступлении платежей на счета органов Федерального казначейства, открытые на балансовом счете 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации» или на балансовом счете 40204 «Средства местных бюджетов», в первую очередь необходимо определить, что это за платеж. Если такой платеж подлежит зачислению в полном объеме в доход бюджета, на счет которого он поступил, то он отражается органом Федерального казначейства на лицевом счете соответствующего администратора доходов бюджета. Кроме того, данный платеж отражается органом Федерального казначейства в Журнале регистрации внебанковских операций (ф. 0531459) и в соответствующей отчетности органов Федерального казначейства в разделе «Платежи, поступившие в бюджет минуя счет 40101». Если поступивший платеж является налоговым платежом либо подлежит распределению полностью или частично в другой бюджет, то в данном случае такой платеж отражается на лицевом счете финансового органа как невыясненные поступления, зачисляемые в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет) и включается органом Федерального казначейства в Реестр. На общую сумму Реестра орган
82
Федерального казначейства осуществляет перечисление средств с единого счета бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета).
В соответствии с положениями проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» в 2010 году органы Федерального казначейства будут осуществлять учет субсидий (межбюджетных субвенций), переданных из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет), в соответствии с присвоенными им аналитическими кодами (далее — коды целей) (см. рис. 5).
Перечисление из федерального бюджета субсидий (межбюджетных субвенций) осуществляется на счет органов Федерального казначейства 40101. При поступлении на данный счет субсидий (межбюджетных субвенций) органы Федерального казначейства будут их отражать по соответствующим кодам цели согласно информации, указанной в поле «Назначение платежа». В случае если в поле «Назначение платежа» будет отсутствовать информация, позволяющая однозначно определить принадлежность субвенции (межбюджетной субсидии) к коду цели, то поступившая субсидия (межбюджетная субвенция) будет учитываться органом Федерального казначейства по соответствующему коду бюджетной классификации невыясненных поступлений.
При наличии в поле «Назначение платежа» информации, позволяющей однозначно определить принадлежность субсидии (межбюджетной субвенции) к коду цели, данный платеж будет отражен на лицевом счете администратора, а также в соответствующих формах отчетности органов Федерального казначейства с присвоенным ему кодом цели.
Уточнение субсидий (межбюджетных субвенций), отраженных органами Федерального казначейства как невыясненные поступления, осуществляется в общеустановленном порядке.
83
Следует обратить внимание на то, что при перечислении из бюджета субъекта Российской Федерации в местный бюджет субсидий (межбюджетных субвенций), переданных из федерального бюджета, в расчетных документах следует указывать всю необходимую информацию для идентификации платежа с кодом цели.
Важным направлением деятельности Федерального казначейства является осуществление предварительного и текущего контроля за операциями главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета. Федеральное казначейство является барьером для необоснованного списания денежных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств и единых счетов бюджетов. Для общества и государства важно, чтобы были предотвращены риски хищения бюджетных средств и обеспечена их сохранность. Поэтому, на наш взгляд, также уместно говорить о том, что сумма бюджетных средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетной системе Российской Федерации в ходе предварительного и текущего финансового контроля от необоснованного и нецелевого использования, является общественно значимым результатом деятельности Федерального казначейства.
Последним общественно значимым результатом может рассматриваться сумма бюджетных средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетной системе Российской Федерации в результате юридической работы. В настоящее время, юридическая служба Федерального казначейства уполномочена осуществлять правовую защиту интересов казны Российской Федерации в судах страны. Регламентированная и грамотная работа юридической службы Федерального казначейства, с одной стороны, способствует удовлетворению законных требований физических и юридических лиц к казне Российской Федерации, а с другой стороны, является барьером для незаконного изъятия средств из бюджетной системы.
84
Этим, на наш взгляд, и определяется общественная и государственная значимость результатов этой деятельности Федерального казначейства.
Конечно, рассмотренные выше общественно значимые результаты деятельности Федерального казначейства не являются его исключительной заслугой. Но с другой стороны, кроме Федерального казначейства никто другой не уполномочен оказывать эти государственные услуги. Ответственность за некачественное и несвоевременное оказание этих услуг, что может привести к негативным социально-значимым последствиям, также ложится на Федеральное казначейство.
На первом этапе, начало которого связывается с принятием в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации (вступил в действие с 2000 г.), произошло укрепление системы исполнения бюджета, составления достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе, обеспечение внешнего контроля за исполнением бюджета3.
Второй этап начался в 2003 г. с анализа состава и объема расходных обязательств Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и привел к серьезным изменениям в принципах организации бюджетного процесса, прежде всего в сфере межбюджетных отношений.
На первый план на втором этапе был поставлен институт расходных обязательств, который пришел на смену "длительным и безуспешным попыткам создания (в масштабах всей страны) системы минимальных государственных стандартов, предназначенных для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для формирования расходной части всех бюджетов бюджетной системы" .
Таким образом, в бюджетном процессе "произошло изменение в смещении акцентов с первичности бюджета на первичность обязательств"5. Изменилось и само понятие бюджета, который теперь выступает "как годовой кассовый план потоков, которые возникают в процессе управления активами (поступления) и обязательствами (выбытие)"6.
85
Кроме того, на данном этапе было введено на законодательном уровне понятие "администратор доходов" и установлен один из основных принципов, обеспечивающих "устойчивость и прозрачность всех бюджетов бюджетной системы, - принцип кассового обслуживания всех бюджетов органами Федерального казначейства"7.
Старт третьему, современному этапу бюджетных реформ дало Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Задачами этого этапа являются "переход к учету общественных финансов, основанному на методе начисления, разработка и внедрение процедур аудита эффективности, создание системы внутреннего контроля".
Таким образом, исходя из задач и ожидаемых итогов третьего этапа реформирования бюджетного процесса, предполагается "дать органам исполнительной власти, которые ответственны за реализацию отраслевой (и бюджетной) политики, некую свободу в их бюджетных полномочиях, которую они могут использовать для достижения конкретной цели"8.
Поэтому сегодня во главу угла выдвигается ведомственный контроль, проводимый главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета при смещении функций остальных участников в сторону надзора за организацией и эффективностью осуществления ведомствами полномочий в области финансового контроля.
Третий этап бюджетной реформы по времени совпал с началом широкомасштабной административной реформы в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О структуре и системе органов исполнительной власти Российской Федерации" четко сформулировал основные функции органов исполнительной власти страны в соответствии с их подразделением на министерства, федеральные службы и агентства.
86
В новой редакции Бюджетного кодекса РФ, действующей с 1 января 2008 г., исключена ст. 215, где говорилось, что «в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов».
Это понятие рассматривалось как альтернатива понятию «банковское исполнение бюджетов». Но такой альтернативой является «кассовое обслуживание исполнения бюджетов», возлагаемое на органы Федерального казначейства. Учреждения банков по своим функциям также участвуют в обслуживании кассового их исполнения.
Вместе с тем, в случае передачи органами Федерального казначейства соответствующих полномочий по соглашению исполнительным органам власти, осуществление последними (их финорганами) кассового исполнения территориальных бюджетов не должно рассматриваться как «обслуживание» такого их исполнения.
В соответствии со статьей 215.1 БК РФ, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. Согласно Бюджетному кодексу РФ основной задачей Федерального казначейства является проведение кассовых операций в ходе исполнения федерального бюджета, контроль за соблюдением участниками бюджетного процесса бюджетного законодательства, распределение поступающих в бюджетную систему доходов между соответствующими бюджетами, осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, составление отчётности об исполнении федерального и консолидированного бюджетов.
По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных
87
образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества.
Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений статей 38.2 и 156 настоящего Кодекса счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением, предусмотренным частью пятой настоящей статьи, (часть шестая в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ).
Представляется обоснованным рассматривать понятие «казначейское исполнение бюджетов» как исполнение бюджетов всеми участниками этого процесса на принципах, выражающих отличительные признаки казначейских методов и технологий. Главные из них — осуществление органами Федерального казначейства операций распределения в соответствии с нормами бюджетного законодательства поступлений в бюджетную систему РФ по её уровням с зачислением на счета соответствующих бюджетов и переход к единому счету бюджета, в основном предопределяющие остальные отличительные признаки такого их исполнения.
К ним относятся следующие: применение системы лицевых счетов бюджетных учреждений, отражающих движение денежных средств исходя из предусмотреных объемов финансирования, лимитов бюджетных обязательств, кассовые расходы и остатки бюджетных средств; доведение бюджетных средств с единого счета бюджета непосредственно (минуя промежуточные звенья управления) до конечных бюджетополучателей;
88
создание новых условий для повышения оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств; широкое внедрение в органах Федерального казначейства автоматизированной системы кассового исполнения бюджетов, явившееся исходным условием для инициирования поэтапного перехода к комплексной автоматизации в бюджетном процессе с охватом всех его участников. И, конечно, важным признаком казначейского исполнения бюджетов является также участие органов Федерального казначейства по всей вертикали бюджетной системы РФ в проведении и учете кассовых операций в порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов с составлением отчета о кассовом их исполнении.
В казначейском исполнении бюджетов, включая проведение кассовых операций, участвуют и исполнительные органы власти (их финорганы). Например, составление платежных документов для осуществления «через кассу» бюджетных расходов, при санкционировании расходов бюджета, которые в условиях казначейского его исполнения требуют обязательного обоснования подтверждающими документами. Поэтому кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства можно рассматривать как часть казначейского исполнения бюджетов.
В условиях отказа от рассредоточения средств бюджета по многочисленным счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей этих средств и перехода на единый счет бюджета качественно расширяются возможности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований в маневрировании средствами бюджета, за счет чего резко уменьшается вероятность возникновения кассовых разрывов и, соответственно, сокращается или отпадает потребность в привлечении кредитных ресурсов на их покрытие. Это, как и повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля, а также прозрачности
89
расходования средств, важное условие, характеризующее эффективность казначейского исполнения бюджетов.
Распределение поступлений в бюджетную систему РФ с зачислением на единый счет соответствующего бюджета осуществлялось в ряде случаев органами Федерального казначейства таким образом, что информацию об этом финансовые органы могли получить лишь на третий день после зачисления платежей на счет органа Федерального казначейства. Проблема у некоторых финорганов также в том, что сведения о движении средств на счете бюджета можно было получить только к 11 ч.
Были претензии со стороны ряда финорганов на существенное ограничение операционного дня (например, до 16 ч.) для принятия платежных документов на списание средств со счета бюджета в тот же день.
В числе мер по решению этих проблем — ускорение процесса широкого внедрения автоматизированной системы казначейского исполнения бюджетов, включая взаимоотношения со всеми его участниками, а также с учреждениями банков на всех уровнях власти и бюджетной системы на основе координации этой работы Федеральным казначейством с учетом положительных инициатив на местах.
В действующих условиях важно, чтобы при совершенствовании казначейского метода исполнения бюджетов, включая их кассовое обслуживание органами Федерального казначейства, был взят ориентир на конечный результат в бюджетном процессе. Это, видимо, потребует внесения изменений и в бюджетную классификацию, предусмотрев в ней некоторое укрупнение рамок использования бюджетных ассигнований на определенные цели, придав им блочный характер, что создаст лучшие условия для маневра финансовыми ресурсами и выбора наиболее эффективных подходов к достижению конечных целей.
90
Заключение
18 лет Казначейство занимает важнейшее место в системе общественных финансов страны, обеспечивая реализацию финансовой политики государства, и сегодня делает ставку на стратегическое управление, формулирование собственного предназначения, определение направлений дальнейшего развития.
Нормативные документы, принятые и разработанные Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством, полностью охватывают полномочия Казначейства России в области организации исполнения бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджета. Один из видов нормативных актов - это административные регламенты, которые выполняют двойную функцию. С одной стороны, они ориентированы на клиентов, которые должны знать, куда обращаться, в какие сроки оказываются услуги в их пользу, с другой стороны, указанные документы определяют, какие основные технологические процессы осуществляются в системе Федерального казначейства.
В бюджетном процессе "произошло изменение в смещении акцентов с первичности бюджета на первичность обязательств". Изменилось и само понятие бюджета, который теперь выступает "как годовой кассовый план потоков, которые возникают в процессе управления активами (поступления) и обязательствами (выбытие)".
Кроме того, было введено на законодательном уровне понятие "администратор доходов" и установлен один из основных принципов, обеспечивающих "устойчивость и прозрачность всех бюджетов бюджетной системы, - принцип кассового обслуживания всех бюджетов органами Федерального казначейства".
Необходимо рассматривать понятие «казначейское исполнение бюджетов» как исполнение бюджетов всеми участниками этого процесса на
91
принципах, выражающих отличительные признаки казначейских методов и технологий. Главные из них — осуществление органами Федерального казначейства операций распределения в соответствии с нормами бюджетного законодательства поступлений в бюджетную систему РФ по её уровням с зачислением на счета соответствующих бюджетов и переход к единому счету бюджета, в основном предопределяющие остальные отличительные признаки такого их исполнения.
К ним относятся следующие: применение системы лицевых счетов бюджетных учреждений, отражающих движение денежных средств исходя из предусмотренных объемов финансирования, лимитов бюджетных обязательств, кассовые расходы и остатки бюджетных средств; доведение бюджетных средств с единого счета бюджета непосредственно (минуя промежуточные звенья управления) до конечных бюджетополучателей; создание новых условий для повышения оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств; широкое внедрение в органах Федерального казначейства автоматизированной системы кассового исполнения бюджетов, явившееся исходным условием для инициирования поэтапного перехода к комплексной автоматизации в бюджетном процессе с охватом всех его участников. И, конечно, важным признаком казначейского исполнения бюджетов является также участие органов Федерального казначейства по всей вертикали бюджетной системы РФ в проведении и учете кассовых операций в порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов с составлением отчета о кассовом их исполнении.
В казначейском исполнении бюджетов, включая проведение кассовых операций, участвуют и исполнительные органы власти (их финорганы). Например, составление платежных документов для осуществления «через кассу» бюджетных расходов, при санкционировании расходов бюджета, которые в условиях казначейского его исполнения требуют обязательного
92
обоснования подтверждающими документами. Поэтому кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства можно рассматривать как часть казначейского исполнения бюджетов.
В условиях отказа от рассредоточения средств бюджета по многочисленным счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей этих средств и перехода на единый счет бюджета качественно расширяются возможности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований в маневрировании средствами бюджета, за счет чего резко уменьшается вероятность возникновения кассовых разрывов и, соответственно, сокращается или отпадает потребность в привлечении кредитных ресурсов на их покрытие. Это, как и повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля, а также прозрачности расходования средств, важное условие, характеризующее эффективность казначейского исполнения бюджетов.
С 1 января 2009 г. вступили в действие новые нормативно-правовые акты Министерства финансов РФ и Казначейства России, связанные с модернизацией всего процесса организации исполнения бюджета. Опыт внедрения 11 новых нормативно-правовых актов показал, что следует очень осторожно подходить к новациям в бюджетном законодательстве, выявлять и учитывать все сложности этого процесса. Новые механизмы необходимо апробировать вместе с участниками бюджетного процесса, предварительно проводя экспериментальное внедрение в отдельных, т.н. «пилотных» регионах.
Деятельность Федерального казначейства в целом характеризуют так называемые «12 главных дел». Один из основных блоков задач - это «Электронное казначейство», т.е. обеспечение безбумажного взаимодействия территориальных органов Федерального казначейства с клиентами. Задача состоит в том, чтобы в рамках концепции «электронного правительства» создать электронное казначейство, т.е. сделать взаимодействие казначейства
93
с клиентами таким, чтобы любой клиент, не выходя со своего рабочего места, мог надежно обмениваться информацией с казначейским органом, проводить платежи через казначейство. В такой технологии содержится существенная антикоррупционная составляющая, поскольку обеспечивается формализация и обезличенность общения и, что очень важно, фиксация всех элементов коммуникации казначеев с клиентами, оставляющая «аудиторский след». Это обеспечивает полную возможность последующего контроля как внутреннего, так и внешнего, всех элементов взаимодействия, всех выполняемых операций. Федеральное казначейство сегодня находится впереди многих других федеральных органов власти в части внедрения новейших информационных технологий, в реализации задач электронного правительства.
2010 год стал годом изменений и связан с переходом на новую платформу, на Автоматизированную систему Федерального казначейства. Программу, «Проект модернизации Федерального казначейства», можно отсчитывать с 2000 года, когда была принята федеральная Целевая программа «О развитии органов Федерального казначейства», а с 2002 года уже шла подготовка к привлечению средств. И 2010 год - это год завершения десятилетней работы Федерального казначейства, Министерства финансов Российской Федерации, территориальных органов Федерального казначейства по внедрению и переходу на новую автоматизированную систему Федерального казначейства.
Реформирование бюджетного процесса связано также с переходом на трехлетний бюджет. В связи с изменениями всех бюджетных процедур несколько изменилась технология казначейского исполнения бюджета. Если ранее Федеральное казначейство в рамках исполнения бюджета доводило распорядительные решения до каждого бюджетного учреждения в объеме ассигнований бюджетного года, то с переходом на трехлетний бюджет система доводятся объемы ассигнований уже на трехлетний период. Это
94
одно из серьезных изменений, которое позволяет показать те пределы, в рамках которых каждое бюджетное учреждение сможет принимать решение и заключать договоры и контракты.
Можно с уверенностью утверждать, что Федеральное казначейство с его структурными подразделениями делают нужную и полезную работу. Через систему органов казначейства реализуется принцип вертикального и горизонтального выравнивания доходов бюджетов. Казначейство имеет полный набор инструментов и методов для реализации принципа перераспределения средств между бюджетами. Казначейство в состоянии обеспечить претворение в жизнь принципа фактического равноправия всех элементов бюджетной системы в межбюджетных отношениях.
Работа органов казначейства по исполнению расходной части федерального бюджета показывает, что серьезной альтернативы казначейскому исполнению расходов федерального бюджета не существует. Такая система позволила обеспечить сохранность бюджетных средств федерального бюджета, сведя на нет опасность их потерь. Кроме того она позволила оперативно управлять бюджетными средствами, контролировать их целевое использование и адресную направленность.
Рассмотренные выше общественно значимые результаты деятельности Федерального казначейства не являются его исключительной заслугой. Но с другой стороны, кроме Федерального казначейства никто другой не уполномочен оказывать эти государственные услуги. Ответственность за некачественное и несвоевременное оказание этих услуг, что может привести к негативным социально-значимым последствиям, также ложится на Федеральное казначейство.
95
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с изм. и доп.).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: по состоянию на 1 октября 2009 г.- М: КноРус, 2009.- 777с.
3. Указ Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 года№ 1556
4. Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации «О федеральном казначействе» от 27 августа 1993 г. №864
5. Приказ Федерального Казначейства «О порядке кассового обслуживания
исполнения федерального бюджета бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального Казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» от 10 октября 2008 г. N 8н (в ред. Приказа Казначейства РФ от 30.07.2009 N5h)
6. Приказ Министерства финансов Российской Федерации «Об утверждении
правил обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации» от 3 сентября 2008 г. N 89н
7. Приказ Министерства финансов Российской Федерации «О порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня» от 30 сентября 2008 г. N 104н
96
8.Приказ Министерства финансов Российской Федерации «О порядке осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности» от 1 сентября 2008 г. N 88н (в ред. Приказов Минфина РФ от 27.02.2009 N 17н, от 18.06.2009 N56h)
9.Приказ Министерства финансов Российской Федерации «О порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета» от 1 сентября 2008 г. N 87н (в ред. Приказа Минфина РФ от 12.03.2009 N 25н)
Ю.Приказ Министерства финансов Российской Федерации «Об утверждении порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» от 5 сентября 2008 г. N 92н (в ред. Приказа Минфина РФ от 02.07.2009 N 68н)
11 .Приказ Федерального казначейства «О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами» от 7 октября 2008 г. N 7н (в ред. Приказов Казначейства РФ от 28.07.2009 N 4н, от 10.12.2009 N 12н)
12. Статья руководителя Управления Федерального казначейства по Ульяновской области Д.Н. Чугункова «АС ФК: условия, аспекты и результаты внедрения», Бюджет, 2010, № 8
13. Статья руководителя Управления Федерального казначейства по Чувашской Республике И.Н. Клюковой «Казначейство на пути модернизации», Советская Чувашия, № 229
97
« Приложение 1» Сравнительная структура кассовых расходов по исполнению федеральногобюджета по счету №40105 за 2007г.,2008г. и 2009г..
D Здравоо ранение, физическая
культура и спорт
|
тыс
.
руб
.
Социальная политика Национальная безопасность и правоохранитель ная деятельность Обшегосударстве иные вопросы 