Реферат Финансовая политика 9
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА
(36 лекционных часов)
ЛЕКЦИЯ 1.
В современной практике финансовая политика трактуется двояко:
ü в широком смысле - это концепция отношений, системы принципов по защите и реализации интересов одних субъектов в противовес идентичным интересам других
ü в узком смысле – совокупность действий субъекта по достижению определенных целей.
Относительно второго – это мало отличается от менеджмента, а поэтому представляется достаточно спорным.
Любая политика обусловлена двумя объективными условиями:
ü ограниченностью жизненных ценностей
ü делением человечества на множество различных субъектов
При этом ограничения касаются не только материальных ресурсов, но и нематериальных (власть, слава, чувства, знания и др.) т.е. их недостаточно для удовлетворения всевозможных потребностей человека.
Из того, что человечество состоит из множества различных субъектов, а не из однородной массы, возникает объективное социальное явление политика как отношение между минимум двумя субъектами относительно какого-либо объекта (материальных, социальных, духовных, сенсорных, и др. жизненных ценностей, заключающееся в системе принципов защиты и реализации интересов одних субъектов в противовес идентичным интересам других.
Прежде чем перейдем непосредственно к рассмотрению финансовой политики государства, необходимо уяснить сущность, функции и роль финансов в системе денежных отношений общества с рыночной экономикой
1. Социально-экономическая сущность финансов.
В современном обществе термин «финансы» используется достаточно широко и довольно часто: государственные (общественные) финансы, финансы предприятий, финансовые рынки, финансовые ресурсы, финансовый менеджмент, финансовая политика и т.п.
Однако, относительно происхождения термина «финансы» как экономической категории, существуют различные мнения.
Средневековой латинский термин «finatio» употреблялся в 13-14 вв. в значении «обязательная уплата денег», «денежно-долговое обязательство». Похоже слово «финансы» и на английское «fine» - «денежная пеня, пошлина за привилегию». Во Франции в 16 в. это слово использовалось в значении «государственные доходы», «денежные суммы».
В историческом аспекте все теоретики едины лишь во мнении, что понятие «финансы» связано с государством и появилось в процессе многовекового развития товарно-денежных отношений:
ü Финансы исторически возникли в качестве механизма обеспечения деятельности государства как института, необходимого обществу, поскольку оно способствует ускорению экономического развития общества в целом
ü Первоначально в хозяйственной жизни финансы проявлялись в форме экономических отношений между домашними хозяйствами и производителями с одной стороны, и государством, с другой по поводу перераспределения в пользу государства части денежных доходов хозяйствующих субъектов, а также использования сформированных таким образом фондов денежных средств.
Возникнув в 18 в., финансы ощутили на себе влияние быстрой трансформации денег.
На рубеже 20-21 вв. товарные рынки и рынки факторов производства отходят на второй план, уступая место рынку денежных фондов.
Таким образом, можно констатировать, что:
ü Становление финансов непосредственно связано с формированием и развитием государства
ü Финансы имеют непосредственное отношение к развитию денег и отношений между хозяйствующими субъектами, которые осуществляются с помощью денег
ü Особое значение для понимания роли финансов в национальной экономике имеют закономерности развития собственно рынка денег, на которых человеком разрабатывается и внедряются особые инструменты и инновации, выводящие денежные потоки из реального мира в Интернет.
В конечном счете финансы приобрели достаточно отличительных черт, чтобы выделиться в макроэкономической теории в виде теории финансов.
Финансы как экономическая категория – это экономические отношения, осуществляемые преимущественно в денежной форме между основными хозяйствующими субъектами – предприятиями, домашними хозяйствами и государством.
Такие отношения могут возникнуть:
ü По поводу перераспределения дохода общества в пользу одного из них
ü Для обеспечения адекватного исполнения государством функций, в которых нуждается общество
ü В процессе неэквивалентного обмена на основе долговых обязательств в условиях неопределенности и риска.
Финансы, обеспечивающие функционирование государства, называются государственными финансами. При перераспределении доходов общества в пользу домашних хозяйств и производителей возникают финансы соответственно домашних хозяйств и коммерческих организаций (фирм, корпораций).
Для наглядности представим национальную экономику в виде системы элементов – хозяйствующих субъектов (производителей, потребителей, финансовых посредников), с центром – государством и структурой, сформированной взаимосвязями. Эти взаимосвязи могут быть денежными, когда деньги опосредствуют движение материальных активов в эквивалентных сделках купли-продажи. В результате таких сделок не происходит перераспределения доходов общества в пользу одного из субъектов за счет другого, а следовательно, не существует и финансов как механизма такого перераспределения.
Финансовые взаимосвязи между хозяйствующими субъектами возникают в ситуации, когда деньги перемещаются без эквивалента в виде материальных или денежных активов лишь на основе обязательств одной из сторон сделки. Так, население и предприятия платят налоги государству в денежной форме в обмен на обязательство государства выполнять свои функции. В результате таких сделок происходит перераспределение дохода общества в пользу одного из партнеров по сделке.
Таким образом:
Финансы как субъективный стоимостной инструмент – это денежные отношения хозяйствующих субъектов, включая государство, в результате которых доход общества меняет свою структуру, увеличиваясь в руках одного субъекта за счет изъятия (неэквивалентного) этой части у другого.
При этом, если форма активов меняется с денежной на товарную при эквивалентном обмене между хозяйствующими субъектами, то поскольку эти отношения денежные, их вряд ли можно отнести к финансовым.
Иными словами, финансы представляют собой механизм неэквивалентного перераспределения доходов общества в пользу одного из субъектов за счет другого, чтобы обеспечить возможность выполнения им (субъектом) его функций, в которых общество нуждается, это механизм поддержания того социального института, без которого общество было бы менее эффективным.
Таким образом, сущность финансов достаточно многоаспектная, что выражается и в многогранности функций.
2. Функции финансов. Функциональный механизм финансов.
Существует позитивная теория финансов, которая отвечает на вопрос: как это происходит, и нормативная теория финансов, отвечающая на вопрос: как это должно быть.
Согласно позитивной теории финансы выполняют следующие основные функции:
ü Перераспределяют доход общества в пользу одного из хозяйствующих субъектов за счет другого
ü Способствуют формированию фонда денежных средств государства или хозяйствующего субъекта.
Можно говорить, что финансы способствуют сохранению только тех общественных институтов, которые поддерживают поступательное движение общества.
Согласно нормативной теории основные функции финансов проявляются в таких функциях как:
ü Перераспределительной, меняющей структуру национального дохода
ü Регулирующей, меняющей мотивацию хозяйствующих субъектов для достижения целей общества на том или ином этапе его развития
ü Контролирующей, оценивающей и сопоставляющей эффективность использования перераспределенных денежных средств в целях изменения параметров такого перераспределения.
С точки зрения этой теории функции финансов представляют собой механизм, с помощью которого государство может воздействовать на поведение хозяйствующих субъектов.
Нормативная теория финансов предполагает, что если вмешательство государства в социально-экономическую систему необходимо и от этого выигрывает общество в целом, то объективно должен сформироваться механизм перераспределения денежных средств в пользу государства для обеспечения возложенных на него функций.
Вопрос: а сколько средств необходимо государству для эффективного функционирования экономики? Какие выбрать показатели оценки эффективности государственных расходов и определить «золотую серединку»? и т.д
Эффективность использования финансов государством обеспечивает адекватное развитие общества. Сокращение реальных доходов в стране прямо говорит о неэффективности государства, о несостоятельности финансов, как механизма перераспределения доходов общества в пользу государственных институтов. В этом случае целесообразным может быть использование финансов для перераспределения доходов общества в пользу частного бизнеса или домашних хозяйств. (так называемая теория «провалов», т.е. неэффективности государства или рынка).
Таким образом, субъективные функции (проявляются исключительно в рамках субъективной деятельности людей) – контрольная, регулирующая, стимулирующая.
Объективные функции финансов – распределительная, перераспределительная.
Объективные функции финансов реализуются через функциональный механизм, складывающийся из денежных потоков формирования и использования различных фондов.
Фонды подразделяются по ряду признаков: по процессу обращения, по роли в производстве, по субъектам взаимоотношений и т.д.
Основные группы фондов:
ü исходные, базовые (материальное имущество граждан)
ü потребительские
ü страховые
ü инвестиционные
ü финансовые
ü внеоборотные и оборотные активы
ü специального назначения и др.
4. Роль финансов в деятельности общества с рыночной экономикой. Финансовые ресурсы.
Финансовые ресурсы представляют собой объект финансов.
Финансовые ресурсы достаточно сложная экономическая категория, которую нельзя полностью отождествлять с денежными средствами.
Финансовые ресурсы – это количественная характеристика финансового результата процесса воспроизводства за определенный период. Это те денежные средства, которые правомерно направлять на возмещение выбывающих основных фондов, производственное и непроизводственное накопление, коллективное потребление. Этот макроэкономический показатель имеет балансовый характер, поскольку он может быть представлен в виде суммы, как доходов, так и расходов.
Субъектами финансовых отношений в современном мире могут выступать:
ü граждане
ü семья
ü организации (юридические лица)
ü государство
ü межгосударственные юридические лица (транснациональные и межнациональные организации)
ü объединения государств
ü неформальные организации (коллективы)
Исходными, главными и конечными являются отношения физических лиц. Все другие отношения – подчиненные, вспомогательные.
По степени планомерности финансовые отношения могут быть – планомерные, прогнозные (индикативные), хаотичные.
По социальной форме – формальные и неформальные
Объектом финансовых отношений выступает стоимость ВВП, иногда национальные богатства.
Лекция 2.
Финансовая система общества. Структура финансовой системы
Формирование и сущность финансовой системы общества. Структура финансовой системы.
Субъекты, объект и отношения финансов, как и связи между ними могут принимать множество разнообразных форм. Взаимосвязи между субъектами по поводу движения и изменения денежных (стоимостных) ресурсов образуют сложную систему. Схематично основные признаки финансовой системы можно представить следующим образом:
Рис. 1. Основная классификация финансовой системы
Главный признак структуры финансов – субъектный. Соответственно им образуются следующие основные звенья финансов:
ü физических лиц (граждан)
ü организаций страны
ü государства
ü международных организаций
ü межгосударственные
ü неформальных объединений.
Финансы граждан выступают объективным явлением любого общества с рыночной экономикой. Несмотря на это если финансы организаций и государства изучаются уже сотни лет, то финансы граждан не нашли еще должного отражения в экономической литературе. Основной причиной такого неприятия финансов граждан заключается в личной тайне частной финансовой деятельности людей. Особенно первоначальный момент накопления. Чем больше денег – тем больше тайна!
Совокупность финансовых сфер, выражающих взаимосвязи между субъектами по поводу изменения денежного объекта, образуют финансовую систему общества.
Значимость отдельных сфер финансов определяется сообразно иерархии экономических субъектов общества. Каждое звено финансовой системы выполняет конкретные задачи и обслуживает определенную группу финансовых отношений. Эти звенья зависят от конкретных форм и методов формирования доходов и денежных фондов.
Рассмотрим основные структурные элементы (звенья) финансовой системы.
1. Исходным, центральным и конечным звеном субъектной финансовой системы являются финансы граждан. Их назначение – финансирование жизнедеятельности человека.
Объектом финансов граждан служат денежные ресурсы и их функционирование осуществляется через индивидуальные бюджеты, внебюджетные фонды, страховые, кредитные и другие финансовые инструменты.
Финансы граждан имеют планомерный характер, т.к. функционируют в рамках индивидуальной собственности. Менее планомерный характер имеют отношения с государственными организациями, прогнозный – с юридическими и физическими лицами, стихийный – с другими гражданами. В количественном аспекте ФГ подразделяются на минимальные, средние и крупные.
2.
Финансы организаций – формируют условия для производства новых ценностей, создают новую стоимость, образуют доходы участников производства. Их назначение – пополнение денежных ресурсов граждан.
3. Институциональные (государственные и муниципальные) финансы – являются производными от финансов граждан и организаций. Их назначение – финансирование общественных функций. Под этим следует понимать финансирование механизма реализации совокупных потребностей граждан, и распределение и перераспределение большей части ВВП между физическими лицами. Или проще – формирование и использование общественного или государственного бюджета. Институциональная структура финансовой системы представлена на рис. 2.
Основными звеньями институциональных финансов являются:
ü Бюджеты разных уровней
ü Внебюджетные фонды
ü Кредит
ü Страховые фонды
ü Финансы бюджетных организаций и организаций соответствующих форм собственности
Главную роль в государственных финансах играет государственный бюджет – имеющий силу закона финансовый план формирования и использования централизованного денежного фонда государства.
Внебюджетные фонды – это денежные средства, связанные с финансированием расходов не включаемых в бюджет. Организационно они отделены от бюджетов и предназначены для финансирования различных социально-экономических услуг населению, обеспечения дополнительными ресурсами приоритетных (отсталых) отраслей экономики.
Кредит – форма денежных отношений между государством, юридическими и физическими лицами и т.п. по поводу формирования и использования ссудного капитала.
Фонды страхования – обеспечивают социальную защиту, возмещение убытков, их предупреждение и т.п.
Финансы бюджетных организаций и организаций соответствующих форм собственности - это в основном бюджетные организации. Обеспечение практической реализации государственных услуг и функционирования государственной инфраструктуры.
4. На основе этих звеньев строятся международные финансы. Их назначение – обеспечение механизма международного перераспределения финансовых ресурсов между отдельными субъектами мирового хозяйства.
По форме финансы подразделяются на формальные и неформальные, по степени планомерности – плановые, прогнозные (индикативные), хаотичные.
Рис.2 Институциональная структура финансовой системы России
Таким образом, каждое звено финансовой системы представляет собой определенную сферу финансовых отношений, а финансовая система в целом – совокупность различных сфер финансовых отношений.
Состав финансовой системы России представлен на рис. 3.
Рис. 3. Состав финансовой системы РФ
ЛЕКЦИЯ 3.
Тема 3. Финансовая политика. Содержание, структура, механизм финансовой политики. Особенности современной финансовой политики
Содержание, значение, структура финансовой политики. Механизм финансовой политики. Особенности финансовой политики на современном этапе.
В первой лекции я уже говорил, что Вв современной практике политика трактуется двояко:
ü в широком смысле - это концепция отношений, системы принципов по защите и реализации интересов одних субъектов в противовес идентичным интересам других
ü в узком смысле – совокупность действий субъекта по достижению определенных целей.
Относительно второго – это мало отличается от менеджмента, а поэтому представляется достаточно спорным.
Любая политика обусловлена двумя объективными условиями:
ü ограниченностью жизненных ценностей
ü делением человечества на множество различных субъектов
При этом ограничения касаются не только материальных ресурсов, но и нематериальных (власть, слава, чувства, знания и др.) т.е. их недостаточно для удовлетворения всевозможных потребностей человека.
Из того, что человечество состоит из множества различных субъектов, а не из однородной массы, возникает объективное социальное явление политика как отношение между минимум двумя субъектами относительно какого-либо объекта (материальных, социальных, духовных, сенсорных, и др. жизненных ценностей, заключающееся в системе принципов защиты и реализации интересов одних субъектов в противовес идентичным интересам других.
В политике участвуют все субъекты общества. Другое дело в их активности (пассивности).
Объектом политики выступают любые жизненные ценности, но главная – это деньги как средство реализации абсолютного большинства интересов и потребностей.
С другой стороны, несмотря на объективные предпосылки, политика сама по себе процесс субъективный, формы проявления которого достаточно многообразны.
Рис. 1. Структура финансовой политики
Рис. 2. Структура расходной политики
Рис. 3. Структура доходной политики
Финансовая политика — это основанная на финансовом законодательстве целенаправленная деятельность государства, связанная с мобилизацией финансовых ресурсов, их распределением и использованием для выполнения государством своих функций.
Главными задачами финансовой политики являются:
1) обеспечение финансовыми ресурсами программ, осуществляемых государством;
2) установление рационального, с точки зрения государства, распределения и использования финансовых ресурсов;
3) сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной политики;
4) достижение финансовой устойчивости и финансовой независимости государства;
5) создание устойчивой материальной основы функционирования хозяйствующих субъектов;
6) формирование уровня доходов, обеспечивающих нормальное воспроизводство населения.
Финансовая политика — это самостоятельная сфера деятельности государства.
Но в то же время она тесно связана с любым другим видом деятельности государства, будь то кредитно-денежная, социальная или внешнеэкономическая политика государства. Это обусловлено тем, что решить те или иные задачи государство не в состоянии, если оно не располагает соответствующими финансовыми ресурсами.
Вместе с тем необходимо иметь в виду, что критерием оценки той или иной финансовой политики является то, насколько данная финансовая политика способствует достижению целей, определенных государством в качестве приоритетных. Поэтому для оценки финансовой политики и выработки рекомендаций по ее корректировке важно четко представлять, каким целям она служит и что в конечном счете должно быть решено с помощью данных финансовых инструментов.
Особенно велика роль финансовой политики в эпоху кардинальных изменений в обществе, как это происходило в России в 90-е гг. С одной стороны, с помощью финансовой политики можно достаточно быстро заблокировать действующий хозяйственный механизм. С другой стороны, путем радикального перераспределения финансовых ресурсов можно ускорить формирование новой системы общественных отношений.
Финансовая политика государства включает следующие элементы:
— бюджетная политика;
— налоговая политика;
— ценовая политика;
— кредитно-денежная политика;
— таможенная политика;
— политика внешних и внутренних заимствований;
— политика в области международных финансов.
Финансовая политика реализуется посредством финансового механизма, который представляет собой часть хозяйственного механизма. Он включает:
— совокупность организационных форм финансовых отношений;
— порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств;
— методы финансового планирования;
— формы управления финансами и финансовой системой;
— финансовое законодательство.
Использование финансового механизма осуществляется специальными организационными структурами, создаваемыми для управления финансами. К их числу в России относятся органы законодательной власти, а также органы исполнительной власти (Министерство финансов РФ; Федеральная налоговая служба РФ, Центральный банк РФ и др.). Контроль над использованием федеральных денежных средств осуществляет Счетная палата РФ. В субъектах РФ и муниципальных образованиях финансовую политику осуществляют соответствующие финансовые учреждения.
ЛЕКЦИЯ 4.
Тема 4. Роль бюджетной политики в государстве. Цели, основные направления и задачи бюджетной политики.
Центральное место в финансовой политике любого государства занимает бюджетная политика.
Бюджетная политика государства является основной составной частью государственной экономической политики.
От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, уровень предпринимательской активности.
Бюджетная политика — это целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом. В качестве критериев эффективности бюджетной политики могут быть использованы следующие показатели: уровень собираемости бюджетных доходов; уровень выполняемости бюджетных обязательств; величина бюджетного дефицита и темпы роста государственного долга; уровень монетизации бюджетного дефицита; величина валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита; динамика ВВП; степень исполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.
Таким образом, основной целью бюджетной политики является формирование и использование централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей. Этот централизованный фонд денежных средств получил название государственный бюджет.
Государственный бюджет, является частью государственных финансов и, следовательно, характеризуется теми же чертами, которые присущи финансам в целом. Вместе с тем, государственный бюджет необходимо рассматривать в качестве самостоятельной экономической категории со своими специфическими особенностями.
Во первых, государственный бюджет – это особая форма перераспределительных отношений, связанная с обособлением части национального дохода в руках государства и использованием ее в целях удовлетворения потребностей всего общества и его отдельных, государственно-территориальных образований.
Во вторых, с помощью государственного бюджета происходит перераспределение национального дохода (национального богатства) между отраслями народного хозяйства, сферами деятельности, территориями страны, социальными группами населения
Как и в других федеративных государствах, в Российской Федерации бюджет государства выступает в виде системы состоящей из трех уровней: федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Бюджетная политика государства строится строго в соответствии с законодательством страны. В России правовую основу бюджетной политики составляют Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законы субъектов федерации о бюджетах субъектов федерации на соответствующий год и аналогичных законов местных органов власти.
В западной экономической литературе выделяют три основные концепции бюджетной политики государства:
· концепция ежегодно балансируемого бюджета;
· концепция бюджета балансируемого в ходе экономического цикла:
· концепция функциональных финансов.
Необходимо отметить, что в отличие от федерального правительства России, для правительств индустриально-развитых стран ежегодно балансируемый бюджет не является основной целью бюджетной политики, начиная со второй половины 40-ых годов.
Совершенствование бюджетной политики государства на современном этапе предполагает также решение таких первостепенных задач как финансовое оздоровление экономики, разработку реальных бюджетов всех уровней, увеличение доходов за счет мер по легализации частнопредпринимательской инициативы, реформирование межбюджетных отношений, укрепление вертикали финансового контроля и др.
Дальнейшее развитие и укрепление федерализма в нашей стране требует совершенствования законодательства о самоуправлении и территориальных финансах. Крайне актуальной является проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и местных органов исполнительной власти. Перекладывание федеральным правительством на местные бюджеты дополнительных расходов по финансированию социальной сферы и ряда других расходов не сопровождается расширением их доходной базы.
В тоже время существует необходимость снижения роли перераспределительных процессов, осуществляемых федеральным правительством. Дотации, субсидии, субвенции как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов - несовершенны. Они не стимулируют у территориальных органов власти развитие хозяйственной инициативы. Такая практика передачи средств ослабляет и возможности финансового контроля. Главным направлением использования финансовых ресурсов для территорий должно стать финансирование местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных бюджетных доходов.
Исходя из того, что бюджетная политика государства должна быть нацелена на повышение благосостояния граждан, то в этом направлении необходимо снижение налогов на заработную плату.
Одними из основных показателей устойчивости бюджетной политики государства может служить величина бюджетного дефицита, размер государственного долга.
Источниками финансирования дефицита бюджета федерального правительства являются:
- внутренние источники (кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в национальной валюте, государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ);
- внешние источники (государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг, кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте).
Источниками финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ выступают:
- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъектов РФ;
- бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
- кредиты, полученные от кредитных организаций.
Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть:
- муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
- бюджетные суды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
- кредиты, полученные от кредитных организаций.
Заимствование средств бюджетами разных уровней на различных финансовых рынках приводит к формированию соответственно государственного и муниципального долга. Государственный и муниципальный долг – это накопленная задолженность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, подлежащая погашению в форме основного долга и начисленных на него процентов Содержание и структура этих долгов определяется источниками финансирования и их удельным весом в соответствующем бюджете.
Самым крупным заемщиком является федеральное правительство Российской Федерации
Долговые обязательства федерального правительства подразделяются на краткосрочные (со сроком погашения до 1 года), среднесрочные (со сроком погашения от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (со сроком погашения от 5 до 30 лет). Они обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом (государственной казной).
В настоящее время государственный долг федерального правительства РФ складывается из задолженности ЦБ РФ по кредитам на покрытие бюджетного дефицита, предприятиям и населению по ценным бумагам (ГКО-ОФЗ), целевым займам и прочим СССР, по кредитам Лондонскому, Парижскому клубам кредиторам, Международному Валютному Фонду, задолженности по еврооблигациям и т.д.
Большая доля государственного долга приходится на внешний долг. Основная сумма внешнего долга РФ приходится на Парижский клуб, объединяющий около двадцати стран – крупнейших мировых кредиторов. Следующим крупным внешним заимодателем РФ выступает Лондонский клуб кредиторов, в который входят более 600 коммерческих банков.
Региональные и муниципальные органы исполнительной власти также могут осуществлять внешние заимствования в соответствии со специальными указами президента и постановлениями правительства Российской федерации. Право на внешние заимствование может быть предоставлено только тем органам региональной и муниципальной, исполнительной власти, которые не получают финансовых средств из других бюджетов.
ЛЕКЦИЯ 5.
Тема 5. Бюджет как экономическая и правовая категория. Общественные функции бюджета. Необходимые свойства бюджета.
Центральным элементом бюджетной политики является формирование и использование централизованного фонда денежных средств, т.е. государственного бюджета.
Бюджет служит для аккумуляции финансовых ресурсов и их использования на выполнение основных функций государства. Таким образом, бюджет является инструментом бюджетной политики, служит для перераспределения части валового внутреннего продукта страны с учетом общественных интересов.
Вопрос об определении понятия “государственный бюджет” является дискуссионным, в теории и на практике существуют различные подходы к ответу на него. Под бюджетом может пониматься “система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд”. При этом бюджетный фонд представляет собой централизованный денежный фонд, аккумулируемый государством и используемый в целях финансирования определенных общественных потребностей - обеспечения национальной обороны и безопасности, поддержки отраслей экономики, социальной защиты населения, развития образования, здравоохранения и т.п.
Иное определение бюджета закреплено в Бюджетном кодексе РФ. В нем бюджет понимается как “форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления” (статья 6).
У каждого из определений бюджета есть свои преимущества и недостатки. Определение, содержащееся в российским Бюджетным Кодексе, является более функциональным. Оно отражает задачи, решаемые бюджетной системой, ее многоуровневую структуру, а также двойственность структуры бюджета: с одной стороны, в нем выделяется доходная часть, представляющая собой совокупность финансовых ресурсов для осуществления государственной политики, и, с другой стороны - расходная часть, отражающая конкретные направления использования бюджетных средств.
Понимание бюджета как системы отношений по поводу формирования и использования бюджетного фонда также имеет ряд преимуществ. Оно подчеркивает важную характеристику бюджета как элемента государственного принуждения. В рамках данного подхода предлагается также уточнить содержание понятий “бюджет”, “бюджетный план” и “бюджетный фонд”, определив их соотношение друг с другом.
При употреблении слова “бюджет” на практике под ним понимается как денежный фонд, находящийся в руках государства, так и документ, определяющий порядок его образования и использования. С терминологической точки зрения более правильно разделять эти понятия. Документ, законодательно устанавливающий роспись доходов и расходов государства на центральном, региональном или местном уровне на определенный период времени, называется бюджетным планом. Исполнение бюджетного плана заключается в формировании и расходовании централизованного фонда финансовых ресурсов, который именуется бюджетным фондом.
Бюджетный план составляется органами исполнительной власти, рассматривается и утверждается законодателями, после чего обретает силу закона. Закон о бюджете является основным финансовым документом страны. Он составляется на определенный период времени, именуемый бюджетным периодом, который, как правило, равен календарному или хозяйственному году. В России бюджетный период соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря), а в США длится с 1 октября по 30 сентября.
Бюджет является одновременно и правовой, и экономической категорией. В современных условиях он является основным инструментом государственного регулирования экономики, играет активную роль в обеспечении ее стабильности и развития. Реализация любого направления политики государства в экономической или социальной сфере требует соответствующего ресурсного обеспечения. Именно поэтому бюджет объективно необходим каждому государству для выполнения возложенных на него функций. Отдельные его элементы, такие как прямые и косвенные налоги, займы, расходы на государственное управление, оборону и др., существовали на протяжении истории человечества при различном общественном строе и сохраняются в наши дни.
С помощью бюджета государство осуществляет перераспределение валового внутреннего продукта между отраслями, регионами страны, а также между отдельными субъектами экономики. Цели такого перераспределения различны. К ним может относиться содействие развитию приоритетных отраслей экономики; поддержка тех ее секторов, которые являются убыточными или низкорентабельными, но имеют высокую социальную значимость (например, сельское хозяйство), а также необходимы для обеспечения национальной безопасности; выравнивание социально-экономического развития отдельных регионов страны; преодоление чрезмерной дифференциации доходов граждан и др.
Влияние бюджетного регулирования на экономическое развитие страны является сложным и неоднозначным. Например, изъятие в бюджет части доходов граждан и организаций с помощью системы налогообложения сдерживает уровень экономической активности в стране. Однако, при этом расширяются возможности проведения государственных программ развития, финансируемых за счет бюджетных средств. Активное выравнивание доходов региональных бюджетов за счет финансовой поддержки центра, которое способствует улучшению положения более бедных территорий, может оцениваться как несправедливое с позиции богатых регионов, являющихся донорами таких программ. Таким образом, при формировании государственного бюджета необходима выработка таких подходов, которые учитывали бы баланс различных общественных интересов.
Бюджет как система экономических отношений имеет две взаимосвязанные составляющие. Это отношения по поводу образования бюджетного фонда за счет различных видов доходов и по поводу его использования в форме бюджетных расходов. Структура доходов и расходов бюджета на очередной год является основным содержанием бюджетного плана, она определяет перспективные направления социально-экономической политики государства и ресурсы для их осуществления.
Доходы бюджета формируются за счет налогов, а также некоторых других видов поступлений, именуемых неналоговыми доходами (доходы от продажи и использования государственной собственности, от внешнеэкономической деятельности и др.). Структура доходной части бюджета не постоянна, она подвержена изменениям в зависимости от условий развития страны, конкретной социально-экономической ситуации и направлений государственной политики. Например, налоговые доходы увеличиваются при росте экономической активности в стране, доходы от продажи государственной собственности - при проведении приватизации.
Целью бюджетных расходов является финансовое обеспечение деятельности государства по исполнению его экономических функций - распределения ресурсов, перераспределения и стабилизации. Расходы бюджета направляются, в первую очередь, в общественный сектор экономики для финансирования деятельности органов государственного управления по производству общественных благ (оборона, охрана правопорядка, культура и искусство, здравоохранение, образование, наука и т.п.), а также поддержки предприятий, находящихся в государственной собственности. Часть расходов осуществляется и за пределы общественного сектора: за счет государственных средств предоставляются пособия малоимущим гражданам, выплачиваются пенсии и стипендии, оплачиваются государственные заказы, к исполнению которых были привлечены частные фирмы. Расходы бюджета, их объем и структура подвержены более частым изменениям, чем его доходы.
Бюджет оказывает не только прямое, но и косвенное влияние на социально-экономическое развитие страны.
Прямое влияние – это изменение распределения ресурсов в экономике, которое являются непосредственным результатом налогообложения или осуществления бюджетных расходов.
Косвенное воздействие заключается в том, что закрепленные в бюджетных документах прогнозные значения основных показателей развития страны (ВВП, уровня инфляции, курса национальной валюты и др.), приоритеты государственной финансовой политики, конкретные направления формирования и расходования средств бюджета, формируют в обществе определенные ожидания и учитываются другими субъектами рынка при планировании своей хозяйственной деятельности на перспективу.
Воздействие бюджетной политики на экономику страны в целом и ее отдельные ее сегменты очень велико, оно затрагивает интересы самых разных категорий населения, хозяйствующих субъектов, государственных органов. Поэтому планирование и утверждение бюджета является сферой конкуренции различных групп интересов. Обсуждение законов о бюджете вызывает широкий общественный резонанс и привлекает внимание не только специалистов, но и средств массовой информации, простых граждан. Помимо текущих приоритетов бюджетной политики, дискуссии разворачиваются вокруг фундаментального вопроса экономической теории и практики - о роли и масштабах государственного регулирования. Рост доли ВВП, перераспределяемой через бюджет, отражает усиление регулирующего воздействия на экономику. Наоборот, ее снижение является индикатором более либеральной экономической политики. Выбор между данными вариантами в долгосрочном плане зависит от общественных предпочтений, которые выявляются в процессе избирательной кампании, референдума и других форм волеизъявления граждан. Например, при росте имущественного расслоения населения или неравенства экономического потенциала регионов в обществе усиливается поддержка перераспределительных программ. Политические партии, выступающие за расширение таких программ, получают дополнительные голоса избирателей. Итогом избирательной кампании является рост численности их фракций в парламенте и, как следствие, - усиление влияния на процесс законотворчества. Программы перераспределения включаются в закон о бюджете, в результате чего роль бюджетного регулирования в экономике возрастает.
Фактором роста бюджета является бюрократическая организация государственного управления. Бюрократия ориентирована на рост бюджета, поскольку его величина определяет ее положение в обществе и доходы. Поэтому вполне естественно стремление бюрократии увеличить бюджет в каждом подконтрольном ей звене государственного управления. Для ограничения подобных тенденций, приводящих к неэффективному расходованию бюджетных средств, вводятся специальные механизмы контроля.
Основное назначение бюджета заключается в том, что он позволяет аккумулировать финансовые средства в руках государства и использовать их для финансирования различных программ. Однако, помимо этой важнейшей задачи, бюджет выполняет и ряд других общественных функций. К их числу относятся:
1. контрольная функция. Бюджет позволяет осуществлять контроль за действиями исполнительной власти, который может осуществляться в различных формах – со стороны специализированных органов, наделенных контрольными полномочиями (например, Счетная палата), со стороны вышестоящей организации и др. В странах с развитыми демократическими традициями важное значение отводится общественному контролю, для развития которого принимаются специальные программы повышения прозрачности бюджетной системы. Бюджет принимается как закон и тем самым накладывает ограничения на действия правительства. В нем законодательно закреплены лимиты отдельных статей доходов и расходов, которые государство должно четко соблюдать при проведении социально-экономической политики.
2. информационная функция. Бюджет – это индикатор текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной части позволяет судить о приоритетах государственной политики, масштабах влияния на нее отдельных групп интересов. Более того, поскольку закон о бюджете на очередной год составляется как плановый документ, он выступает как прогноз будущей экономической ситуации. Его разработка сопровождается прогнозными расчетами основных показателей развития страны, на которые ориентируются не только государственные учреждения, но и организации негосударственного сектора экономики, а также простые граждане. Закладываемые в закон о бюджете планово-прогнозные показатели формируют в обществе определенные ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.
3 институционализация общественных предпочтений. В демократических государствах принятию закона о бюджете обязательно предшествует его рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся корректировки с учетом мнений депутатов, представляющих интересы своих избирателей. Таким образом, структура бюджета отражает общественные предпочтения в отношении государственной политики. Посредством механизмов представительной демократии эти предпочтения воплощаются в конкретных цифрах доходных или расходных статей.
Данная функция бюджета в разных странах реализуется по-разному. Она зависит от того, насколько развиты процедуры участия граждан и их представителей в разработке закона о бюджете и контроле за его исполнением. Важное значение имеет установленный порядок бюджетного процесса, степень реального участия в нем органов представительной власти, а также контроль избирателей за действиями выборных органов.
4. регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами.
Осуществляя расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, государство регулирует социальное развитие и уровень жизни населения страны. С помощью расходов на поддержку отдельных отраслей экономике обеспечивается производство общественно-значимых товаров и услуг, которое с точки зрения рынка может быть неэффективным. Бюджет является инструментом региональной политики, поскольку за счет средств регионов-доноров осуществляется поддержке депрессивных и кризисных территорий, имеющих недостаточный экономический потенциал или испытывающих последствия чрезвычайных ситуаций.
Влияние бюджета не ограничивается государственным сектором экономики и выходит далеко за его пределы. Регулирующее влияние оказывают не только бюджетные расходы, но и налоги, стимулирующие или сдерживающие развитие отдельных отраслей или сфер деятельности.
Названные функции бюджета носят объективный характер и имеют место в любой стране мира, независимо от уровня развития демократических институтов и характера государственной экономической политики. Некоторые из них могут противоречить друг другу. Например, для успешной реализации контрольной и информационной функции бюджет должен быть стабильным, а регулирующая функция, наоборот, предполагает его изменение в зависимости от текущих условий социально-экономического развития. Выбор между стабильностью или гибкостью бюджета определяется задачами политики государства, сложившимися традициями и общественными предпочтениями, а также рядом других факторов.
Для того чтобы бюджет мог эффективно выполнять возложенные на него функции, необходимо выполнение ряда обязательных требований. Поэтому необходимыми свойствами бюджета являются:
- прозрачность
-регламентация
-полнота
Важнейшим из перечисленных свойств является прозрачность бюджета. Оно означает информационную открытость бюджетной системы не только для государственных органов, но и для общества в целом; полноту отражения доходов и расходов бюджета, открытость методики расчета отдельных его статей; точность, достоверность и оперативность отчетов об воплощение в жизнь бюджета; четкое определение процедур его составления, утверждения и исполнения; наличие эффективных механизмов контроля на всех этапах бюджетного процесса.
Для повышения прозрачности бюджетного процесса необходима четкая регламентация всех его этапов и полномочий его участников. Законодательство определяет функции отдельных органов государственной власти, участвующих в разработке и исполнении бюджета, порядок их взаимодействия на различных этапах бюджетного процесса и ряд других моментов.
Открытость бюджетных материалов позволяет гражданам и организациям получить представление о направлениях социально-экономической политики государства не только на очередной год, но и на более длительную перспективу. Поэтому важнейшие документы, сопровождающие бюджетный процесс, должны обязательно публиковаться в средствах массовой информации. Это касается не только утвержденного текста закона о бюджете на очередной год, но и других материалов: оценок текущего состояния экономики страны и прогнозов ее развития, концепции государственной политики, отчетов об исполнении бюджета и т.д.
С прозрачностью бюджета тесно связано требование его полноты. Бюджет должен охватывать все финансовые потоки государственных учреждений. Различный виды доходов должны зачисляться на единый бюджетный счет, с которого финансируются все предусмотренные расходы. Если это требование не соблюдается, бюджет не может в полной мере выполнять свои функции, в первую очередь информирования и контроля.
Инструментом обеспечения прозрачности и полноты бюджета является бюджетная классификация. Под бюджетной классификацией понимается законодательно установленная группировка доходов и расходов бюджета, источников покрытия его дефицита, видов внутреннего и внешнего долга, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней и обеспечивающая сопоставимость их показателей. Это своего рода универсальный язык описания бюджета. Бюджетная классификация позволяет систематизировать информации о состоянии бюджетной системы, она утверждается федеральным законом и является единой для всех уровней бюджетной системы. По мере появления новых видов доходов или направлений расходов государственных средств, классификация должна пересматриваться.
В различных странах масштабы и границы бюджетного сектора существенно отличаются. Более того, они могут меняться с течением времени, например, при проведении политики национализации или приватизации отдельных секторов экономики. Но для каждого периода они должны быть известны и законодательно закреплены. Государственная политики должна рассматриваться налогоплательщиками как легитимная, а это предполагает четкое понимание того, на какие цели и в каком объеме расходуются средства бюджета.
ЛЕКЦИЯ 6.
Тема 6. Основы бюджетного устройства. Принципы построения бюджетной системы страны. Поступления и расходы бюджета
Бюджетным устройством называют принципы организации и построения бюджетной системы, а также взаимосвязь между отдельными ее звеньями.
Бюджетная система– это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная система РФ, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, включает в себя три уровня:
1. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2. бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3. местные бюджеты.
Первый и второй уровни бюджетной системы, в соответствии с Бюджетным Кодексом, толкуются расширительно, т.е. включают в себя помимо непосредственно государственного бюджета бюджеты государственных внебюджетных фондов.
Совокупность бюджета соответствующей территории с бюджетами государственных внебюджетных фондов принято называть бюджетом расширенного правительства.
Федеральный бюджет РФ, по сути, представляет собой основной финансовый план государства, через который мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для реализации целей государственной политики.
Бюджетом субъекта РФ (или региональным бюджетом) в Бюджетном кодексе РФ называется форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для решения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Предметы ведения РФ, субъектов РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ устанавливаются главой третьей Конституции РФ.
Второй уровень бюджетной системы, помимо бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, включает бюджеты 89 субъектов РФ, среди которых 21 республиканский; 55 краевых и областных бюджетов; 2 бюджета городов федерального значения; 1 бюджет автономной области и 10 бюджетов автономных округов.
Местный бюджет (или бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы местного значения. Открытый перечень вопросов местного значения приведен в федеральном законе “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”.
На территории РФ принимаются 29 тысяч местных бюджетов, среди которых районные, городские, поселковые и сельские.
Помимо федерального, региональных и местных бюджетов, в бюджетной практике также используется понятие “консолидированный бюджет”.
Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории. В отличие от федерального и региональных бюджетов, которые принимаются законодательно, консолидированный бюджет законом не является. Основная его функция – информационная. Показатели доходов и расходов консолидированного бюджета используются при анализе экономической политики, они позволяют рассчитать совокупную налоговую нагрузку и ряд других сводных показателей, характеризующих уровень государственного вмешательства в экономику.
Консолидированный бюджет представляет собой свод всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Консолидированный бюджет, объединяя все бюджетные показатели какой-либо территории, выполняет, в основном, информационную функцию. В отличие от законодательно утверждаемых бюджетов субъектов федерации и федерального бюджета, консолидированный бюджет не является законом.
Консолидированный бюджет РФ включает в себя федеральный бюджет РФ и консолидированные бюджеты субъектов РФ. В то же время консолидированные бюджеты субъектов РФ состоят из собственно бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ.
|
В 2000 году доля доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете составляла соответственно 54,01 и 45,99%2. В 2001 году этот показатель составлял 58,96% в пользу федерального бюджета и 41,04% - в пользу бюджетов субъектов РФ.
Бюджетным кодексом РФ регламентируются следующие принципы, в соответствии с которыми должна строиться и развиваться бюджетная система РФ:
1. Принцип единства бюджетной системы
Означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса на всей территории Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с данным принципом едиными должны быть санкции за нарушения бюджетного законодательства, порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы
Означает закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
3. Принцип самостоятельности бюджетов
Он означает:
· право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
· наличие собственных источников доходов у бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации;
· законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Регулирующими доходами бюджетов называют федеральные, региональные налоги и другие платежи по которым устанавливаются нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты на очередной финансовый год, или на долговременной основе.
· право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);
· право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);
· недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
· недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
С нарушением последнего пункта связано возникновение проблемы федеральных мандатов, т.е. обязательств федерального центра перед гражданами, реализуемых за счет региональных и муниципальных бюджетов. Примером необеспеченного федерального мандата является решение федеральной власти о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы, нагрузка по реализации которого легла на бюджеты субъектов РФ, в результате чего образовалась значительная задолженность по выплате заработной платы практически во всех субъектах РФ3.
4. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов
Означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и прочие обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.
Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.
Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.
5. Принцип сбалансированности бюджета
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
8. Принцип гласности
Принцип гласности означает:
1) обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
2) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
9. Принцип достоверности бюджета
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Наличие точных макроэкономических и бюджетных прогнозов является одним из важнейших условий эффективной государственной экономической политики. Нереалистичные прогнозы вносят значительную неопределенность в процессы бюджетного финансирования и эффективность бюджетных расходов.
Оптимистичные проектировки бюджетных доходов могут приводить к кризисам бюджетного финансирования и хаотичному секвестированию расходов.
Заниженные прогнозы инфляции приводят к значительному отставанию запланированных в бюджете расходов от реальных потребностей, что в свою очередь порождает цепочку неплатежей и введение в оборот различного рода денежных суррогатов.
10. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
ЛЕКЦИЯ 7.
Тема 7. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
Форма государственного устройства той или иной страны накладывает отпечаток на структуру бюджетной системы. В странах федеративного типа выделяются три уровня государственной власти - федеральный, региональный и местный, которые наделяются самостоятельностью в пределах закрепленных за ними полномочий. Поскольку реализация этих полномочий предполагает осуществление расходов, каждый уровень власти имеет собственный бюджет. Отношения органов государственной власти разного уровня, касающиеся распределения доходов и финансируемых за их счет расходов, формируют систему бюджетного федерализма.
Таким образом, бюджетный федерализм — это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений.
Основными принципами бюджетного федерализма являются:
— единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
— сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
— высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;
— активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Иными словами, бюджетный федерализм, должен заключаться в распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации.
Это предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении ключевых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.
Бюджетный федерализм может эффективно работать только при четком законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно строиться на:
1) разграничении доходных (налоговых) полномочий;
2) разграничении расходных полномочий;
3) выравнивании бюджетов.
В идеальном случае модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти.
Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», который заключается в неравномерном распределении доходной базы по регионам.
Вследствие этого, бюджетный федерализм и предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.
Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций, т.е. существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.
Горизонтальная сбалансированность заключается в соответствии доходов расходам бюджетов разных уровней.
Наиболее сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Это определяется тем, что даже в случае равенства совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, имеются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов, обусловленные различием в уровне экономического развития территории, численностью и плотностью населения, природно-климатическими особенностями и др.
Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.
Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода федерального центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.
Первый — индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, например в Китае.
Второй подход — это создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов.
Третий подход — применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.
Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.
Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:
1) региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;
2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.
Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:
1) широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
2) наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
3) введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
4) повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
5) ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;
6) наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.
Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.
Собственные доходы — это налоги или доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом полностью или частично (в определенной доле или по разделенной налоговой ставке) на постоянной (долговременной без указания срока) основе в соответствии с действующим законодательством. При этом необходимо иметь в виду, что финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета.
Регулирующие доходы — это доходы или налоги, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего территориального уровня при утверждении бюджета на очередной финансовый год устанавливаются на временной (не менее чем на год) и на долговременной, с указанием срока (не менее трех лет) основе нормативы отчислений (в %) в бюджеты нижестоящего уровня.
Таким образом, в основе бюджетного федерализма лежит следующий принцип: федеральные органы власти формируют и исполняют федеральный бюджет, за счет которого обеспечивается финансирование общегосударственных программ; при этом каждый регион (субъект федерации) также формирует собственный бюджет, который используется для финансового обеспечения программ в пределах данного региона.
Разработку проекта бюджета осуществляют органы исполнительной власти соответствующего уровня, после чего он утверждается соответственно парламентом страны или законодательным органом субъекта федерации. Хотя бюджеты различного уровня самостоятельны, они не изолированы друг от друга. Между ними существуют финансовые потоки - межбюджетные трансферты, - целью которых является выравнивание доходов бюджетов в различных регионах страны, компенсация дополнительных расходов, связанных с принятием решений на вышестоящем уровне и др.
Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу:
1) разграничения видов расходов и доходов полностью или частично на постоянной основе между уровнями бюджетной системы;
2) распределения между бюджетами разных уровней регулирующих налогов по временным нормативам, утверждаемым на каждый год;
3) перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами того же уровня в разных формах.
Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.
Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:
— распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
— разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
— равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
— выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
— равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Система межбюджетных отношений отражает баланс властных полномочий, сложившийся между федеральными и региональными органами власти. Если федерация является централизованной, роль федерального бюджета в ней велика и с его помощью могут финансироваться не только общегосударственные, но и региональные программы. Напротив, если баланс складывается в пользу региональных властей, растет значимость субфедеральных бюджетов. Это может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Например, перенесение расходов на нижестоящий уровень позволяет более гибко учесть особенности социально-экономической ситуации в том или ином регионе. Однако, оно может привести к несоответствию доходных и расходных полномочий субъектов федерации, усилению дифференциации уровня их развития.
ЛЕКЦИЯ 8.
Тема 8. Бюджетный процесс и его основные этапы
Процедура разработки и утверждения бюджета имеет два аспекта. С одной стороны, она предусматривает применение технологий бюджетного планирования для обоснования показателей, характеризующих отдельные статьи доходов и расходов исходя из заданных ограничений (фактический и плановый уровень ВВП, инфляции, масштабы и эффективность государственного сектора экономики, наличие защищенных статей расходов, график погашения внешнего долга и т.п.), а также целевых установок государственной социально-экономической политики.
Качество экономического обоснования бюджета зависит от развития теории бюджетного планирования и его внедрения в практику; полноты, достоверности и оперативности статистической информации; использования современных технологий анализа данных. Подготовка такого обоснования является функцией органов государственной власти. Однако, монополия государства на проведение планово-прогнозных расчетов может привести к искажению бюджетных проектировок. Поэтому в развитых странах существует большое количество независимых исследовательских организаций, делающих собственные прогнозы развития экономики и дающих на этой основе заключения на проект бюджета. Использование принципа разделения властей также способствует тому, что различные государственные органы составляют альтернативные прогнозы и предложения в области бюджетной политики. Например, подготовленный исполнительной властью законопроект критически оценивается и законодателями, и органами финансового контроля.
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ под бюджетным процессом понимается регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Законодательство страны устанавливает круг участников бюджетного процесса, определяет и разграничивает их полномочия. Основными участниками бюджетного процесса являются президент страны или глава субъекта федерации, органы законодательной и исполнительной власти, органы кредитно-денежного регулирования (центральный банк), государственного и муниципального финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели (государственные учреждения, унитарные предприятия и др.).
Для того, чтобы обеспечить эффективность бюджетного процесса, необходимо установить порядок взаимодействия его участников на каждом этапе, четко сформулировать процедуры и правила принятия решений, определить состав разрабатываемых ими документов и сроки их представления. Несмотря на сложность процедуры разработки бюджета, страна должна войти в очередной год с принятым основным финансовым законом. Именно поэтому продолжительность и содержание отдельных этапов бюджетного процесса жестко регулируется законодательством.
Бюджетный процесс включает в себя четыре этапа:
1. Составление проекта бюджета. Проект закона о бюджете разрабатывается исполнительной властью. Ему предшествует оценка экономической ситуации и хода исполнения бюджета текущего хода, прогнозирование основных показателей социально-экономического развития страны на будущий период, составление прогноза развития финансовой системы. Задачей таких прогнозов является оценка перспективных тенденций развития экономики и расчет основных ее параметров, таких как ВВП, уровень инфляции, курс национальной валюты и др., к которым в дальнейшем будут привязаны показатели бюджетного плана.
Экономические прогнозы всегда составляются в нескольких вариантах, исходя из различных сценариев развития экономики - благоприятных и неблагоприятных. Но бюджетный план утверждается законодательно и является единым. Поэтому правительство принимает решение о выборе того сценария, который будет положен в основу проекта закона о бюджете. Одновременно оцениваются перспективы исполнения бюджета в том случае, если фактические условия развития экономики будут отличаться от данного прогноза.
Основное внимание на этапе составления проекта бюджета уделяется формулировке целей бюджетной политики на очередной год и обоснованию способов их достижения. Эти целевые установки должны основываться на более долгосрочных, стратегических приоритетах социально-экономической политики, и обеспечивать их последовательное достижение. Такие долгосрочные приоритеты определяются отдельными правительственными документами. Взаимосвязь тактических и стратегических установок придает бюджетному процессу более целенаправленный характер, усиливает связанность бюджетных решений за разные годы.
Разработка проекта закона о бюджете является итеративным процессом согласования смет отдельных бюджетополучателей, перечня целевых программ, планируемых объемов межбюджетных трансфертов и других направлений расходования средств с ожидаемым уровнем доходов. Его эффективность может быть повышена путем внедрения стимулов для экономии бюджетных средств.
Подготовленный проект закона о бюджете, а также ряд сопровождающих его документов (в том числе прогноз социально-экономического развития на очередной год и среднесрочную перспективу) утверждается правительством, после чего передается на рассмотрение законодателей.
2. Рассмотрение и утверждение бюджета. Осуществляется законодательным (представительным) органом власти - парламентом. На этом этапе свои предложения по проекту бюджета высказывают парламентские фракции, а также граждане и общественных организаций, которые таким образом получают возможность участвовать в бюджетном процессе.
Законодательный орган власти рассматривает не только текст проекта закона о бюджете. Ему предоставляется гораздо более широкий пакет документов, включающий прогнозы развития страны, расчеты по отдельным статьям бюджета, план развития государственного сектора, проект программы приватизации, внешних заимствований и т.д., а также ряд законов, требующих утверждения наряду с бюджетом (например, о внесении изменений в налоговое законодательство).
Позиция законодателей в бюджетном процессе зависит от расклада политических сил в парламенте. Если влияние партий, оппозиционных политике правительства, в парламенте достаточно велико, рассмотрение бюджета может быть конфликтным процессом, затягиваться на длительный срок и приводить к существенной корректировке законопроекта. Чтобы обеспечить своевременное принятие бюджета даже в условиях оппозиционности парламента по отношению к политике правительства, его порядок и процедура должны быть четко регламентированы законом.
Обычно рассмотрение бюджета разбивается на несколько этапов, именуемых чтениями. В России, согласно Бюджетному кодексу, проект закона о бюджете рассматривается Государственной Думой в четырех чтениях, после чего передается в Совет Федерации. Предметом первого чтения являются параметры макроэкономического прогноза на будущий год, концепция бюджета и его основные характеристики, такие как объем доходов, расходов и дефицита. Второе и третье чтения посвящены рассмотрению детальной структуры доходов и расходов, межбюджетных отношений, программы внешних заимствований, перечня целевых программ и др. В четвертом чтении парламент голосует за законопроект в целом, после чего бюджет утверждается в качестве закона. Принятый закон направляется президенту для подписания и обнародования.
3. Исполнение бюджета начинается после утверждения закона о бюджете. Оно осуществляется исполнительной властью и заключается в выполнении доходной и расходной части бюджета. Задачи исполнения бюджета – обеспечение поступления налогов и других видов доходов по каждому источнику, а также финансирование расходов в пределах утвержденных сумм.
Процедура исполнения бюджета четко регламентирована законом. Однако органы исполнительной власти имеют определенную свободу действий для того, чтобы оперативно реагировать на изменения социально-экономической ситуации. В частности, они могут вносить изменения по различным направлениям расходования средств в пределах утвержденных ассигнований.
Исполнение бюджета зависит от ряда внешних обстоятельств, на которые правительство имеет очень ограниченное влияние. Например, снижение бюджетных доходов могут быть обусловлено ухудшением конъюнктуры зарубежных рынков (например, снижением цен на энергоресурсы), которое трудно прогнозировать. Порядок действия исполнительной власти в таких ситуациях должен быть предусмотрен в законодательстве. В частности, бюджетное законодательство регулирует процедуру секвестра бюджета - пропорционального сокращения всех его расходных статей, за исключением защищенных, при резком сокращении фактических доходов относительно запланированного уровня. Также должен быть предусмотрен порядок исполнения бюджета в случае, если закон о бюджете принимается с опозданием и не вступил в силу с начала финансового года; порядок использования доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом о бюджете; и ряд других моментов.
В процессе исполнение бюджета важную роль играют налоговые органы, администрирующие поступление налоговых доходов в бюджетную систему, а также казначейство - государственный финансовый орган, осуществляющий исполнение государственного бюджета.
4. Финансовый контроль осуществляется в трех основных формах: предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль применяется в ходе обсуждения и утверждения проекта закона о бюджете. Текущий контроль проводится на этапе исполнения бюджета в течение всего бюджетного периода. Он позволяет оперативно выявлять и исправлять нарушения, возникающие в бюджетной сфере, с целью приведения бюджетной политики правительства и отдельных государственных учреждений в соответствие с действующими законами. Текущий контроль осуществляют органы исполнительной и законодательной власти, а также общественные организации. Последующий контроль проводится по окончании бюджетного периода в ходе рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. Данный отчет составляется правительством и направляется для получения заключения в орган финансового контроля (в России эти функции выполняет Счетная палата). За этим обычно следует утверждение отчета об исполнении бюджета законодательным органом.
Лекция 9
Основные направления бюджетной реформы РФ на современном этапе
За последнее десятилетие в бюджетной сфере Российской Федерации были осуществлены достаточно крупные структурные реформы.
В целом достигнута ситуация финансовой и макроэкономической стабильности. Новым Бюджетным Кодексом РФ (принят в 1998 году и вступил в силу с 2000 года) определены основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Достаточно эффективно используются элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года* заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений. Основной целью новой системы межбюджетных отношений является обеспечение четкого разграничения расходных и доходных полномочий органов власти различных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней, которые не обеспечены соответствующими финансовыми средствами для их исполнения, т.н. «необеспеченные мандаты».
Необходимо также отметить, что созданный в 2004 году Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечил устойчивость и защищенность федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры.
Вместе с тем, в настоящее время отсутствуют механизмы обеспечения результативности бюджетных расходов. Это означает, что действующая организация бюджетного процесса существенно ограничивает возможности и стимулы повышения эффективности управления государственными финансами. Необходимо сориентировать деятельность распорядителей и получателей бюджетных средств (иначе их называют администраторы бюджетных средств) с освоения выделенных им бюджетных ассигнований на достижение конечных общественно значимых результатов.
Отсутствие стимулов повышения эффективности управления государственными финансами проявляется в следующих основных моментах:
а) в разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых администраторам бюджетных средств;
_________________________
* утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584.
б) в предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
в) в отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
г) в формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);
д) в ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;
е) в преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
ж) в отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;
з) в отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
и) в громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;
к) в нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти.
Таким образом, целью реформирования бюджетного процесса на современном этапе должно стать создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть этой реформы, т.е. ее содержание, состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Сообразуясь с целью бюджетного реформирования, основные направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации представить следующим образом (рис. 2.2.). Это:
· реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
· выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
· совершенствование среднесрочного финансового планирования;
· совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
· упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Рис. 2.2. Основные направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на современном этапе
В рамках первого направления необходимо добиться максимального соответствия бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов. Это предполагает введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений, который обеспечит полный учет затрат по функциям органов исполнительной власти в рамках проводимой административной реформы.
Иными словами, внедрение новой бюджетной классификации должно быть направлено:
а) на переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;
б) на приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);
в) на согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.
Целесообразно отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Более предпочтительным является подход, применяемый большинством стран международного сообщества, при котором законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической классификации и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации.
К примеру, проект функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (согласно Концепции) может быть представлен в виде 11 разделов по сравнению с 27 разделами действующей функциональной классификации (Приложение 2.1.).
Существенной особенностью предлагаемой структуры является наличие раздела, объединяющего в себе расходы на реализацию функций общегосударственного характера. Структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы.
Проект классификации операций сектора государственного управления (Приложение 2.2) предусматривает группировку операций по их экономическому содержанию с возможностью ее применения для учета операций как по кассовому методу, так и по методу начислений.
В отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод начислений позволит оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке.
Очень важным, на наш взгляд, является то, что учет по методу начислений значительно повысит прозрачность операций сектора государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.
В рамках классификации операций сектора государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики.
Наряду с реформированием функциональной и экономической классификаций расходов потребуется уточнение ведомственной классификации с учетом изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти.
Так, главными распорядителями средств федерального бюджета будут являться все федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, агентства и службы), законодательные и судебные органы Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Второе и третье направления бюджетного реформирования должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.
В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.
Следуя логике, при формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены как на действующие и принимаемые (рис. 2.3).
Во-первых, это позволит существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики.
Во-вторых, даст возможность поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены).
И самое главное, это позволит ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.
Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами.
Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.
Рис.2.3. Схема разделения бюджетных расходных обязательств на действующие и принимаемые
Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств.
Надо отметить, что в ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств при том, что даже по общим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.
Четвертое - основное - направление бюджетного реформирования предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования обеспечит прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации), программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств. При этом переход к программно-целевому бюджетному планированию должен осуществляться с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Возможные пути повышения качества и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования представлены на рис. 2.4.
Пятое направление бюджетного реформирования предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
Рис. 2.4. Основные направления повышения качества и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования
Международный опыт развитых государств показывает, что для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической апробации и отработки.
Поэтому, следуя принципу постепенности, при формировании проектов федерального бюджета в ближайшие годы (2005 и 2006 годы) предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн. рублей, в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета может возрастать.
Вышеобозначенные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с этим, на федеральном уровне реформирование планируется осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Российской Федерации, основной позицией которого является разработка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Предполагается, что новая система организации бюджетного процесса в Российской Федерации начнет действовать с 2007 года.
В этот период органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо будет разработать и утвердить собственные планы. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002 года созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, предлагается расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Лекция 10
Повышение эффективности государственных расходов
. Переход к системе бюджетирования ориентированного на результат
Несомненно, что одной из основных целей экономической политики государства является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.
Как мы отмечали ранее, создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики и определяет цель реформирования бюджетного процесса. Правительством РФ разработана Концепция реформирования бюджетного процесса (одобрена на заседании Правительства Российской Федерации 15 апреля 2004 года) в основе которой заложена ориентация бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами».
В рамках «управления ресурсами» бюджет формируется в основном путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время, ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Таким образом, в основе новой организации бюджетного процесса лежит широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть, в этом случае, переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня бюджетных документов). И самое главное, с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего, связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время, все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.
Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления. Оно способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Эффективность внедрения данного метода зависит от взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ, от реализации ряда других направлений повышения эффективности государственного сектора, и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению. В свою очередь необходимым условием для проведения административной реформы и, следовательно, реформирования бюджетного процесса является завершение разграничения расходных и доходных полномочий, отмена «необеспеченных мандатов».
Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя и реформирование бюджетного сектора. Оно складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.
В рамках реформы бюджетного сектора необходимо провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так, например, одним из недостатков является реализация функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Такая ситуация возникает в случае, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей. В ходе реформы бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.
На следующем этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.
Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.
В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.
Рассмотрим на примере Министерства финансов РФ процесс бюджетирования, ориентированного на результат на основе программно-целевого метода среднесрочного планирования*.
В соответствии с моделью БОР результаты и основные направления деятельности субъектов бюджетного планирования должны включать:
· основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, увязанные с приоритетами государственной политики;
____________________________
*- в качестве примера используются материалы из доклада правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов под рук. зам. председателя Правительства РФ А.Д. Жукова
· показатели, характеризующие уровень достижения целей, и их значения, достижение которых в среднесрочной перспективе является желаемым;
· расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;
· достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты (количественные значения показателей, отражающих уровня достижения целей);
· федеральные и ведомственные целевые бюджетные программы, реализация которых должна обеспечить решение поставленных задач и, тем самым, достижение поставленных целей, а также распределение бюджетных расходов по программам и не программным мероприятиям.
I. Субъект бюджетного планирования:
Министерство финансов Российской Федерации
II. Миссия
Обеспечение сбалансированности и устойчивости финансовой системы как основы экономического роста и повышения благосостояния и качества жизни населения
III. Цели и задачи
Стратегическими целями Минфина России и подведомственных ему органов исполнительной власти являются:
1.
Обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств Российской Федерации;
2.
Поддержание макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны;
3.
Формирование конкурентоспособной налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы;
4.
Предоставление финансовой поддержки бюджетам других уровней бюджетной системы в целях создания условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
5.
Оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;
6.
Обеспечение прозрачности, надежности и безопасности финансовой системы и финансовых институтов
Основой деятельности Минфина России является выработка и реализация единой государственной финановой политики, необходимой для устойчивого развития экономики и функционирования финансовой системы. Минфин России в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение и создает условия для оптимизации действующих и вновь принимаемых расходных обязательств Российской Федерации, необходимых и достаточных для эффективной реализации полномочий и функций, возложенных на федеральные органы государственной власти. При этом должна быть обеспечена макроэкономическая стабильность и эффективное функционирование налоговой системы, создающих условия для устойчивого экономического роста.
Таким образом, первые три цели образуют единую систему, определяя ключевые сферы деятельности Министерства.
Четвертая и пятая цели предполагают выработку и реализацию финансовой политики в соответствующих сферах с учетом и исходя из максимально эффективного выполнения основных расходных обязательств, администрируемых Минфином России. Обеспечение прозрачности, надежности и безопасности финансовой системы создает необходимые условия для достижения всех этих целей.
IV. Основые показатели, характеризующие вклад Минфина России в реализацию общенациональных приоритетов и достижение стратегических целей Правительства Российской Федерации.
1.
Объем невыполненных расходных обязательств РФ
2.
Уровень инфляции (ИПЦ, декабрь к декабрю)
3.
Налоговые доходы бюджетной системы РФ
4.
Объем просроченных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, к уровню 2004 г.
5.
Государственный долг Российской Федерации, к уровню 2004 г.
6.
Кредитный рейтинг на инвестиционном уровне от ведущих рейтинговых агентств
V. Краткая характеристика задач, обеспечивающих достижение стратегических целей.
Цель 1. Обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств Российской Федерации
Задача 1.1 Своевременная и качественная подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год
Задача 1.2 Организация исполнения федерального бюджета и формирование бюджетной отчетности
Показатели:
· Доля среднедневных остатков на единых счетах управлений Федерального казначейства в общих объемах средств федерального бюджета в рублях на счетах Федерального казначейства
· Изменение доли принятых к учету бюджетных обязательств в объеме распределенных лимитов бюджетных обязательств по сравнению с уровнем 2004 г.
· Срок формирования месячного отчета о кассовом исполнении федерального бюджета
Задача 1.3 Повышение эффективности расходов федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов
Показатели:
· Изменение объема расходов на субсидирование экономики по сравнению с уровнем 2004 г.
· Доля расходов на реализацию утвержденных бюджетных целевых программ, соответствующих утвержденным Правительством РФ критериям эффективности, в общем объеме расходов федерального бюджета
· Изменение доли расходов, формируемых по сметному принципу, в общем объеме расходов федерального бюджета на предоставление бюджетных услуг по сравнению с 2004 г. (процентных пунктов)
Цель 2. Поддержание макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны
Задача 2.1 Проведение взвешенной и предсказуемой бюджетной политики
Сбалансированность федерального бюджета, его устойчивость к неблагоприятным внешним воздействиям, формирование Стабилизационного фонда.
Показатели:
· Планируемый профицит (дефицит) федерального бюджета
· Доля непроцентных расходов федерального бюджета в ВВП
Задача 2.2 Обеспечение ликвидности, надежности и доходности размещения средств Стабилизационного фонда
Задача 2.3 Создание нормативно-правовой базы для устойчивого функционирования и развития финансовых институтов
Показатели:
· Доля суммарных банковских активов к ВВП, на конец года
· Число граждан, реализовавших право выбора управляющей компании или НПФ
· Изменение доли управляющих компаний, повысивших рейтинг надежности признанного рейтингового агентства, к уровню 2004 г
Цель 3. Формирование конкурентоспособной налоговой системы, стимулирующего экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы
Задача 3.1 Оптимизация налоговой нагрузки на экономику
Поддержание оптимального уровня налоговой нагрузки на экономику должно обеспечить благоприятные условия для развития и диверсификации структуры экономики при одновременном устойчивом формировании доходов бюджетной системы.
Показатели:
· Налоговая нагрузка на среднего налогоплательщика, к уровню 2004 г.
· Отклонения средней (сопоставимой) налоговой нагрузки по отраслям (видам) деятельности от средней, к уровню 2004 г.
· Изменение доли объема недопоступлений в связи с предоставлением налоговых льгот в общем объеме начисленных налогов по сравнению с уровнем 2004 г.
Задача 3.2 Обеспечение стабильности, нейтральности и справедливости налоговой системы
Завершение налоговой реформы позволит обеспечить стабильность налоговой системы и предсказуемость налоговой политики, что позволит повысить налоговую дисциплину, создав необходимые предпосылки для снижения налогового бремени для добросовестных налогоплательщиков и условий равной конкуренции.
Показатели:
· Доля текущих налоговых платежей в бюджетную систему в общем объеме начисленных налогов
· Размер налоговой недоимки к уровню на 01.01.04
Задача 3.3 Обеспечение эффективного налогового администрирования
Решение этой задачи требует совершенствования методического обеспечения, повышения качества и упрощения налоговых процедур, включая исполнение налоговых обязательств налогоплательщиками, упрощение процедуры государственной регистрации организаций и индивидуальных предпринимателей, развитие системы электронного взаимодействия между налоговыми органами и налогоплательщиками, создание эффективной системы выполнения налоговыми органами функций по представлению и защите интересов Российской Федерации при решении вопросов о несостоятельности (банкростстве).
Показатели:
· Рост сумм дополнительно начисленных налогов и сборов, к предыдущему году
· Изменение доли реструктурированной налоговой задолженности в общем объеме задолженности по сравнению с уровнем 2004 г.
· средний срок возврата излишне уплаченных налогов, к уровню 2004 г.
Цель 4. Предоставление финансовой поддержки бюджетам других уровней бюджетной системы в целях создания условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Задача 4.1 Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
Показатели:
· Минимально гарантированный уровень расчетной бюджетной обеспеченности
Задача 4.2 Финансовое обеспечение полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации и (или) муниципальных образованиям
Показатели:
· обязательства субъектов РФ (муниципальных образований), обусловленных реализацией делегированных полномочий за счет субвенций ФК (по видам субвенций Выполнение расходных)
Задача 4.3 Создание условий для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами
В условиях расширения бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти, возрастает значение механизмов поддержки проводимых на региональном и местном уровне реформ, направленных на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора и качества управления общественными финансами. Решение этой задачи обеспечивается путем формирования в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ), а также проведения мониторинга региональных и муниципальных финансов.
Показатели:
· Изменение качества управления общественными финансами в субъектах РФ (муниципальных образованиях), получающих средства фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).
Цель 5. Оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами
Задача 5.1 Сокращение объема и улучшение структуры государственного долга Российской Федерации
Показатели:
· Государственный внешний долг Российской Федерации на конец года
· Государственный внутренний долг Российской Федерации
· Доля внутреннего долга в государственном долге Российской Федерации
Задача 5.2 Сокращение стоимости обслуживания и совершенствование механизмов управления государственным долгом
Показатели:
· Доля расходов на обслуживание государственного долга в расходах федерального бюджета
· Доля рыночного долга в государственном долге Российской Федерации
Задача 5.3. Повышение эффективности управления зарубежными финансовыми активами
Показатели:
· Объем просроченной задолженности иностранных государств и их юридических лиц
· Объем неурегулированной задолженности перед Российской Федерацией
Цель 6. Обеспечение прозрачности, надежности и безопасности финансовой системы и финансовых институтов
Задача 6.1 Повышение качества и доступности финансовой информации
Задача 6.2 Обеспечение кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства
Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы органами Федерального казначейства обеспечивает сохранность бюджетных средств, прозрачность и подотчетность операций сектора государственного управления, соблюдение единых стандартов осуществление кассовых операций, формирование качественной информационной основы для принятия управленческих решений органами исполнительной власти и администраторами бюджетных средств, четкое соблюдение установленных бюджетным законодательством нормативов распределения доходов от уплаты налогов и сборов между бюджетами, сокращение административных издержек управления бюджетными средствами, защиту информации от несанкционированного доступа и повышение безопасность расчетно-платежной системы.
Задача 6.3 Обеспечение контроля за соблюдением бюджетного и валютного законодательства
Контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, соблюдением требованиям бюджетного и валютного законодательства обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины, ответственности и подотчетности в использовании бюджетных средств, способствуя повышению эффективности и прозрачности управления государственными финансами.
Задача 6.4 Обеспечение защиты прав и законных интересов страхователей и государства.
Решение этой задачи позволит повысить качество и расширить спектр страховых услуг, доверие организаций и граждан к сфере страхования и уровень их защищенности от различных групп рисков. Это обеспечит рост устойчивости хозяйственных связей, снизит общественные издержки на решение социальных задач при повышении уровня социальной защищенности населения, а также увеличит инвестиционный потенциал отечественных страховщиков.
Задача 6.5. Противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма
Борьба с легализацией преступных доходов и финансированием террористической деятельностью является актуальной задачей правительств многих стран и международных организаций. Решение этой задачи является существенным вкладом в обеспечение национальной безопасности, способствует росту доверия к финансовой системе, повышению ее надежности и прозрачности, упрочению позиций России в международном сообществе.
ЛЕКЦИЯ 11 и 12 (4 часа)
Ценовая политика государства. Принципы государственной политики ценообразования. Методология регулирования цен. Прямое и косвенное государственное регулирование цен. Антимонопольная политика.
Государственная ценовая политика в совокупности с другими сферами макроэкономической политики направлена на обеспечение экономического роста российской экономики, позитивные перспективы развития которой наблюдаются в настоящее время.
При этом необходимо добиться снижения инфляции до такого уровня, который сможет обеспечить нормальное кредитование и инвестирование, т.е.:
· снизить темпы прироста цен производителей промышленной продукции и устранить ценовые перекосы между отраслями производящими материально-технические ресурсы и конечную продукцию;
· стимулировать спрос за счет повышения реальных доходов населения и оплаты труда.
Дальнейшее развитие рыночных отношений, формирование здоровой конкурентной среды будет способствовать снижению экономически неоправданных издержек производства и реализации продукции, повышению качества и конкурентоспособности отечественной продукции во всех отраслях хозяйства, а устранение большого разрыва между реальными доходами населения и динамикой цен повысит спрос на продукцию.
Решению этих задач служит комплекс мер, предусмотренный правительством России по дальнейшему совершенствованию ценового регулирования. Это в первую очередь регулирование цен на продукцию (услуги) субъектов естественных и локальных монополий, направленное на установление цен с учетом реальных экономических факторов, меры по обеспечению снижения затрат, внедрение новых ресурсосберегающих технологий наряду с реструктуризацией монопольных отраслей.
Мерами государственного регулирования цен будет постепенно решаться задача оптимизации ценовых соотношений на отдельные виды топлива в соответствии с экономической целесообразностью.
Одним из главных направлений совершенствования ценового регулирования является сокращение перекрестного субсидирования отдельных отраслей и групп потребителей, обеспечение полного возмещения затрат, связанных с предоставлением услуг населению.
В рамках полномочий, делегированных субъектам РФ, основными задачами в области ценообразования в регионах является сдерживание роста цен на регулируемые виды продукции (услуг) через экономическую экспертизу обоснованности их стоимости, постоянный контроль за применением утвержденных цен, стабилизация цен за счет различных форм финансовой поддержки, создание условий для равноправной конкуренции и т.д.
В условиях опережающего роста потребительских цен по сравнению с реальными денежными доходами населения во избежание снижения жизненного уровня актуальным остаются вопросы сдерживания цен на социально-значимые товары и услуги.
Во многих регионах РФ цены на продовольственную группу товаров регулируются путем установления торговых надбавок, предельных уровней рентабельности. Также широко используется льготное кредитование и налогообложение.
Регулирование цен на продукцию (услуги) субъектов локальных монополий осуществляется, в основном, посредством экономической экспертизы.
Одним из факторов, способным повлиять на динамику цен и экономического развития уже в ближайшее время является реализация общегосударственной тарифной политики. К примеру, оптимизация цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий, продолжение структурных преобразований в этом секторе позволят выстроить рациональную динамику издержек изготовителей готовой продукции в части расходования средств на использование электроэнергии, газа, услуг железнодорожного и трубопроводного транспорта, связи.
Главным инструментом сдерживания цен (тарифов) является введение элементов государственного регулирования цен на продукцию и услуги путем достижения оптимального соотношения между динамикой цен и уровнем заработной платы и других денежных доходов населения.
В условиях положительных тенденций развития экономики в целом на региональном уровне в Астраханской области решается главная задача - недопущение снижения жизненного уровня населения посредством защиты его интересов от необоснованного роста цен, а также реализация социальных мер помощи малоимущим слоям населения.
В соответствии с поставленной задачей ценовая политика в Астраханской области направлена на сдерживание роста регулируемых цен (тарифов),
обеспечение стабилизационных мер в первую очередь за счет:
· проведения тщательного анализа экономической обоснованности изменения цен (тарифов), состава затрат, с учетом платежеспособности населения, уровня инфляции, финансового состояния предприятий;
· постоянного контроля за правильностью применения утвержденных цен, тарифов, надбавок;
· сочетания интересов производителей продукции (работ, услуг),
· населения области и возможностей областного бюджета;
· защиты экономических интересов потребителей от необоснованного
повышения цен;
· создания условий для равноправной конкуренции;
· формирования конкурентной среды при определении областного заказа;
· рационального использования финансовых ресурсов области.
1. Методология регулирования ценообразованием
В зависимости от направления, сферы действия, а также форм и методов воздействия на цены, общую схему государственного регулирования ценообразованием можно представить следующим образом.
1.1. Макроэкономическое регулирование (косвенные методы)
· Выработка принципов и концепции политики цен и ценообразования. Это:
- определение целей и задач ценовой политики в условиях становления и развития рыночных отношений, обеспечение и защита рыночного конкурентного ценообразования;
- определение направлений, сфер, форм, и методов государственного регулирования цен, взаимодействие с другими сферами экономики;
- определение роли и функций органов государственной власти (федеральных и субъектов федерации) в реализации государственной политики цен и ценообразования;
- согласование принципов и концепции политики цен на федеральном уровне и с субъектами федерации;
- координация деятельности представительных, исполнительных, судебных органов власти при принятии решений, воздействующих на цены.
· Законодательное и нормативно-правовое обеспечение ценовой политики и государственного регулирования цен. Это разработка и принятие законодательных актов и других нормативно-правовых документов, гарантирующих стабильные отношения агентов рынка в ценообразовании отношений собственности и прав субъектов хозяйствования, граждан и органов управления, способствующих
формированию конкурентной среды и рыночного ценообразования, договорно-контрактных отношений, регулирующих налоговую, амортизационную и земельную политику, а также отношения в области
труда и социальной защиты населения.
· Проведение гибкой монетарной политики с целью преодоления
инфляции и стабилизации цен (сфера кредитно-денежных, финансовых, отношений, влияющих на общий уровень цен и стабилизацию) Это:
- разработка комплекса скоординированных и взаимоувязанных мер, направленных на преодоление инфляции и стабилизацию цен;
- обеспечение согласованных действий правительства, представительной власти и Центрального банка в осуществлении денежно-кредитной и финансовой политики;
- придание банкам главной роли в краткосрочном регулировании экономики и завершения формирования современной рублевой резервной банковской системы;
- прекращение льготного кредитования бюджетного дефицита;
- создание действенного контроля и гибкого механизма денежной и кредитной эмиссии;
- развитие фондового рынка ценных бумаг и использование операций на открытом рынке для регулирования совокупного спроса;
- переход к процентной политике, стимулирующей инвестиции и увеличение производства товаров и услуг личного потребления (эффективный спрос);
- переход к платежно-расчетным отношениям, при которых банк не отвечает по обязательствам предприятий, предприятия не отвечают по обязательствам банка.
· Эффективная бюджетная политика, содействующая стабилизации цен и их социальной направленности (бюджетная система в части ее воздействия на цены). Это:
- переход от пассивной к эффективной бюджетной политики поддержки и финансирования мер, сулящих быструю отдачу и стабилизацию;
- сокращение и поддержание бюджетного дефицита в умеренной доле к ВНП;
- усиление в налоговом регулировании стимулирования производства, целенаправленности поступлений и прогрессивности дифференциации ставок налога;
- предоставление финансовой помощи в виде бюджетных дотаций, субсидий, бюджетных ссуд и гарантий банкам по ссудам поддержания гарантированного уровня цен.
· Регулирование валютного курса и режима обращения иностранной валюты на территории России (сфера взаимодействия внутреннего и
внешнего ценообразования). Это:
- воздействие на эффективность и цены экспорта и импорта, а также на
цены взаимосвязанных внутренних товаров;
- порядок обмена и хождения иностранной валюты и соотношение
рублевых цен и цен в инвалюте.
1.2. Микроэкономическое регулирование (косвенные методы)
· Формирование и поддержание конкурентного ценообразования и ограничение монополизации цен (конкурентные товары, группы товаров, сферы производства, потребления). Это:
- создание системы выявления и контроля (мониторинга) за монополистическим (олигополистическим) ценообразованием, регулирующего механизма функционирования конкурентного ценообразования, уровня «жесткости» конкуренции;
- контроль монопсонии и олигопсонии;
- создание новых конкурирующих предприятий и производств;
- ведение Государственного реестра РФ монополистов, осуществление контроля за их ценами;
- поддержка малого и среднего бизнеса;
- помощь первоначальному накоплению;
- осуществление земельной реформы, формирование рыночной цены земли и природных ресурсов, рентных платежей, отражение их в ценах продукции перерабатывающих производств;
- регулирование деятельности товарных и фондовых бирж, систематическое наблюдение за биржевыми ценами, хеджирование сделок и цен;
- регулирование степени внешнеэкономической открытости и защищенности российского хозяйства.
· Формирование, содействие и защита договорно-контрактного ценообразования (нормативно-правовое и судебно-арбитражное регулирование ценообразования в актах купли-продажи). Это:
- формирование федеральной контрактной системы и переход к закупкам продукции (услуг) на государственные нужды по контрактным взаимовыгодным рыночным ценам;
- государственное посредничество при межотраслевых соглашениях, договорах об уровне цен;
- создание законодательства, регулирующего договорно-контрактные отношения, в т.ч. и ценообразования;
- перестройка системы арбитража и суда в соответствии с требованиями регулирования рынка и цен.
· Использование государственного предпринимательства для воздействия на формирование цен с целью структурной перестройки экономики и воздействие на спрос и предложение (избирательное воздействие на рынок и цены отдельных товаров и
и групп товаров). Это:
- расширение товарного влияния на рынке;
- государственные (муниципальные) программы производства товаров, услуг;
- государственные (муниципальные) инвестиционные программы;
- государственный (муниципальный) коммерческий заказ на выпуск товаров, осуществление инвестиций по договорным ценам;
- поддержка научно-технических инновационных программ и работ посредством субсидирования применяемых цен.
· Регулирование цен во внешнеэкономическом обороте (применительно к отдельным товарным группам экспорта-импорта). Это:
- регулирование цен, обусловленных межправительственными соглашениями;
- таможенная политика, направленная на регулирование открытости и протекционной защищенности отдельных отраслей и производств российской экономики;
- государственное лицензирование и квотирование экспорта и импорта.
· Развитие системы страхования предпринимательского риска (правовое регулирование сделок государственными организациями). Это:
- поддержка развития страхового дела и правильного применения цен, а также страхование возможного риска, вызванного изменением цен;
- разработка методов и правовых норм оценки предпринимательского риска и его отражение в цене;
- правовое регулирование использования страхования (хеджирования)
для стабилизации рыночных цен.
1.3. Микроэкономическое регулирование цен (методы прямого административного контроля)
· Установление фиксированных цен на отдельные группы и виды товаров (избирательно отдельные товары, группы и/или виды товаров). Это:
- установление фиксированных цен на отдельные группы и виды товаров и услуг в пределах рыночного соотношения спроса и предложения (ограниченная номенклатура);
- замораживание (блокирование) цен на ограниченный период (как показывает практика это в основном краткосрочные периоды длительностью от одного до шести месяцев);
- соглашение по ценам на определенный срок между потребителями и
производителями товаров (при посредничестве государства или без него);
- фиксированные цены с нормированием потребления или производства (исключительная номенклатура товаров и услуг, имеющих особую социальную значимость).
· Субсидирование цен на конкретные, отдельные виды товаров (избирательно в исключительных случаях на отдельные товары, группы и/или виды товаров). Это:
- субсидирование цен по ставкам на единицу натурального товара;
- субсидирование цен в процентах к обороту;
- субсидирование разницы в ценах.
Эти методы могут применяться как к фиксированным ценам, так и к плавающим ценам, складывающимся при равновесии спроса и предложения.
· Применение акцизного налогообложения на конкретные, отдельные виды товаров. (избирательно в соответствии с законодательством). Это:
- применение акцизного налога по ставкам на единицу натурального товара;
- применение акцизного налога в процентах к обороту;
- применение акцизного налога в виде разницы в ценах;
Аналогично субсидированию цен акцизное налогообложение может применяться как к фиксированным ценам, так и к плавающим ценам, образующимся в результате равновесия спроса и предложения.
· Установление предельных цен на конкретные группы или виды товаров (избирательно в исключительных случаях). Это:
- установление предельных цен в расчете на единицу продукта или его эффективную единицу;
- установление предельных цен на продукцию в расчете на единицу основного потребляемого сырья или материала, основного комплектующего изделия.
· Целенаправленная социальная защита малообеспеченных слоев населения и социальные гарантии (сфера охвата социальной политики в соответствии с законодательными актами). Это:
- целенаправленные социальные субсидии малообеспеченным категориям населения;
- поддержание фиксированных цен, предельных цен по отдельным видам потребительских товаров и услуг первой необходимости;
- бесплатное предоставление (гарантированное) населению некоторых товаров и услуг, имеющих особую социальную значимость;
- индексация денежных доходов и сбережений населения с учетом роста цен.
- поддержание ценовых паритетов;
- согласование потребительских цен с профсоюзами, потребительскими обществами и другими организациями потребителей.
· Экологическая политика в части цен, налогов, и платежей (сфера экологического регулирования окружающей среды). Это:
- переход к рыночной системе цен и платежей за землю, природные ресурсы;
- поэтапное введение штрафных платежей, санкций за вредные выбросы и загрязнения и другой ущерб, причиняемый окружающей среде, соответствующих полному возмещению потерь, причиненных населению и окружающей среде.
· Применение нормативов при определении цен реализации товаров (исключительное применение в строго определенной среде). Это:
- установление предельных нормативов рентабельности к себестоимости при определении цены на конкретные товары;
- установление предельных нормативов рентабельности к фондам по предприятиям, применяемых при формировании цен на выпускаемую ими продукцию.
· Индексация цен (в ограниченной области, четко определенной
законодательно или постановлениями правительства). Это:
- установление фиксированного (предельного) темпа роста цен;
- индексация фиксированных цен на товары, услуги в зависимости от изменения цен на основную сырьевую составляющую или комплектующие изделия;
- индексация установленных государством или муниципальным органом цен с целью поддержания принятого паритета по отношению к ценам на смежные товары-субституты, или цены на товары, формирующие издержки индексируемых цен;
- одновременная индексация цен и доходов.
· Использование фондов регулирования цен (бюджетного, специального) для поддержания разницы в ценах потребителя и производителя (в сфере действия фондов). Это:
- поддержание разницы в ценах потребителя и производителя с использованием бюджетных субсидий;
- поддержание разницы в ценах потребителя и производителя с использованием фондов регулирования цен.
· Мониторинг, прогнозирование (определенные показатели и номенклатура товаров). Это:
- статистическое наблюдение за ценами и создание соответствующего банка данных;
- анализ, проведение экспертиз и прогнозирование цен.
· Контроль за ценами (сфера административного регулирования). Это:
- контроль за соблюдением законодательства по ценам и ценообразованием;
- координация деятельности государственных и муниципальных органов регулирования цен.
В настоящий момент времени основными нормативными документами, определяющими и разграничивающими полномочия Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на внутреннем рынке являются Указ Президента РФ от 28.02.1995 года № 221, постановление Правительства РФ от 7.03.1995 года № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)".
Основными методами регулирования цен являются установление фиксированных цен (тарифов), предельных торговых надбавок, предельных коэффициентов повышения цен, предельного уровня рентабельности, согласование цен с регулирующим органом.
В случае, если установленная регулирующим органом - Администрацией области цена (тариф) ниже экономически обоснованной, то из средств областного бюджета предусмотрена выплата дотаций. Аналогично покрываются убытки предприятий, связанные с предоставлением отдельным категориям населения ценовых льгот (скидок). В сумме на эти цели в областном бюджете ежегодно предусматривается не менее 100 млн. рублей.
Регулирование цен (тарифов) на услуги естественных монополий
Наиболее важной сферой государственного регулирования остается деятельность локальных естественных монополий.
Отметим, что политика заниженных тарифов на товары и услуги естественных монополий снижает издержки остальных отраслей реального сектора, повышает их конкурентоспособность и создает стимулы к росту, но консервирует моральное и физическое старение инфраструктурных отраслей, высокую энергоемкость потребителей их продукции и услуг.
С другой стороны политика завышенных тарифов на товары и услуги естественных монополий стимулирует энергосбережение экономики, способствует эффективной перестройке инфраструктурных отраслей, формирует новую экономику, но, если эту политику провести раньше, чем окрепнут другие отрасли, можно подорвать возобновившийся рост.
В большинстве развитых стран (США, Великобритания, Франция и др.) тарифное регулирование естественных монополий основано на следующем: регулирование рентабельности (rate of return regulation), участие в прибыли (profit-sharing regulation), RPI-X регулирование, конкуренция за рынок (вместо конкуренции на рынке).
В случае регулирования рентабельности цена обеспечивает безубыточность работы предприятия при условии, что регулирующий орган устанавливает ее исходя из анализа экономически обоснованных затрат. Однако, в данном случае отсутствует мотивация к снижению издержек и происходит неоправданное наращивание производственных активов, так как уровень цены прямо пропорционален величине
амортизации и прибыли:
P - цена, С - издержки, К - капитал, r - рентабельность капитала.
При этом не стоит сбрасывать со счетов и некоторую субъективность оценки "необходимого уровня " рентабельности.
В случае, если важно оценить эффективность использования вложенного капитала, а также получить некоторую экономию за счет снижения издержек необходимо "завязать" уровень цены с показателями инфляции (RPI-X регулирование):
RPI -
X)
где
При таком подходе формирования цены явно прослеживается стимул к увеличению эффективности производства. Однако, неясны перспективы капиталовложений. К примеру, если при установлении цены на следующий регулируемый период используются фактические данные капиталовложений, а не планировавшийся уровень инвестиций, т.е. если предприятие инвестировало более эффективно в отчетном периоде и затратило на это меньше средств, то в следующем регулируемом периоде соответствующая составляющая цены будет уменьшена. Как выход - наращивание объема основных средств.
Как и в случае определения "необходимого уровня" рентабельности, так и при определении X (корректирующий индекс), вопрос объективной оценки их величин остается наиболее "узким".
Поэтому более логичным кажется участие регулирующего органа в доли прибыли (profit-sharing regulation). Тогда при установлении цены используются прогнозируемые издержки предприятия. Далее, если по данным мониторинга фактические затраты меньше прогнозных, то уровень цены снижается на величину пропорционально полученной "сверхприбыли". Таким образом, фактическая прибыль доводится до величины прогнозной. При таком способе регулирования требуется четко организовать мониторинг фактических затрат, прибыли предприятий.
В отсутствии конкуренции на рынке для монополиста предлагается введение совершенно нового подхода к регулированию
ценообразованием, а именно замена в данном случае конкуренции на рынке конкуренцией за рынок. К примеру, на рынок допускается тот претендент, который предлагает наилучшее соотношение цены и качества. В данном случае регулирующим органом создаются реальные конкурентные стимулы.
Регулирование цен в РФ на продовольственные товары
В сфере регулирования ценообразованием на продовольственные товары наибольшее распространение в целом по России получило установление коэффициентов-соотношений между стоимостью сельскохозяйственного сырья и конечной продукции.
Нормативные коэффициенты определяются как отношение оптовой цены конкретного вида продукции к стоимости основного вида
сельскохозяйственного сырья в закупочных ценах, используемого для изготовления данной продукции. Нормативные коэффициенты корректируются с учетом инфляции, а также в случае изменения налоговой и кредитной политики.
Установленные таким образом ценовые соотношения могут быть использованы при регулировании цен в субъектах федерации на социально-значимые продукты питания.
В настоящий момент более 20 субъектов РФ установили нормативные коэффициенты-соотношения.
Анализ эффективности применения утвержденных нормативных коэффициентов по Астраханской, Волгоградской, Рязанской областям показал, что они не всегда стимулируют изготовителей продукции к снижению себестоимости и сдерживанию роста цен на продукцию, т.к. предприятиям для соблюдения утвержденных коэффициентов часто выгоднее закупать сырье по более высоким ценам. Кроме того, изменение затрат на сырье и переработку не совпадают по времени, что приводит к необходимости довольно часто корректировать коэффициенты.
Таким образом возникает ситуация необъективного распределения доходов между участниками процесса производства продукции с учетом реальных затрат. Частый пересмотр нормативных коэффициентов в связи с изменением цен на сельскохозяйственное сырье и, следовательно, на готовую продукцию резко снижает эффективность их применения. Опыт Астраханской области показывает, что наиболее эффективным механизмом регулирования цен на продовольствие является проведение конкурсных торгов.
Антимонопольная политика
Антимонопольная политика государства - экономическая политика государства, опирающаяся на антитрестовское законодательство и законодательство о пресечении недобросовестной конкуренции. Антимонопольная политика направлена на развитие конкуренции, создание условий, препятствующих монополистической деятельности участников рыночных отношений и образованию монополий на рынке.
Антимонопольная политика имеет несколько основных направлений:
1. Стимулирование предпринимательства
2. Развитие конкурентных начал
3. Организационно-правовое обеспечение антимонопольной политики
Выделяют два метода антимонопольного регулирования: прямой и косвенный. Прямой метод регулирования включает меры, устраняющие или предупреждающие монопольное положение отдельных субъектов на рынке. А к мерам косвенного регулирования относятся преимущественно финансово-кредитные методы предупреждения и преодоления монополистических явлений в экономике.
Таким образом суть фактически любой антимонопольной политики заключается в использовании выгод крупномасштабной экономики и в нейтрализации её побочных последствий, связанных с ослаблением конкуренции на товарных и иных рынках.
Специфика российских монополий сказалась и на особенностях законодательного регулирования их деятельности. В капиталистических странах монополии появились, когда уже существовали рыночные отношения, и государство, чтобы воспрепятствовать удушению конкуренции, стало вводить ограничивающие нормы. Российское законодательство о конкуренции разрабатывалось при сильных монополиях и лишь формирующихся рыночных отношениях. Поэтому для нашей страны важно не только ограничивать монополизм и злоупотребления доминирующим положением, добиваться соблюдения правил конкуренции, наказывать за их нарушения, но и создавать конкурентную среду, проявляя политическую волю.
Пожалуй, самыми важными из всех мер антимонопольной политики для России оказались ограничительные меры. Они предусмотрены законом "О конкуренции" и применяются антимонопольным органом к хозяйствующим субъектам, которые нарушают антимонопольное законодательство. Это запреты на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно сказаться на развитии конкуренции.
Запреты на монополистическую деятельность подразделяются на запреты, направленные против соглашений, ограничивающих конкуренцию, и запреты на злоупотребление предприятиями своим доминирующим положением. Такие злоупотребления являются наиболее типичным (более 60%) нарушением антимонопольного законодательства.
Довольно часто встречаются такие нарушения, как навязывание контрагенту невыгодных условий договора, несоблюдение порядка ценообразования, согласованные действия предприятий, направленные на ограничение конкуренции. Мониторинг более 200 цен показал, что свыше трети предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, завышают цены на товары и услуги.
Так же закон запрещает устанавливать монопольно высокие или монопольно низкие цены, изымать товар из обращения с тем, чтобы создавать или поддерживать дефицит или повышать цену, навязывать контрагенту условия договора, невыгодные для него или не относящиеся к предмету договора, включать в договор дискриминирующие условия, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими предприятиями, препятствовать выходу на рынок (или уходу с него) другим предприятиям, побуждать контрагента отказываться от заключения договоров с отдельными покупателями (заказчиками), несмотря на то, что есть возможность произвести или поставить нужный товар.
Для того, чтобы важность этого запрета стала полностью понятной, я сочла необходимым уточнить, что такое монопольно высокая и монопольно низкая цены.
Монопольно высокая цена – это цена, устанавливаемая доминирующим на рынке данного товара хозяйствующим субъектом (производителем), чтобы компенсировать необоснованные затраты, вызванные недостаточно полным использованием производственных мощностей, и (или) получить дополнительную прибыль за счет снижения качества товара.
Монопольно низкая цена – это цена приобретаемого товара, установленная доминирующим на рынке данного товара покупателем с целью получить дополнительную прибыль и (или) компенсировать за счет продавца свои необоснованные затраты. То есть цена, сознательно установленная доминирующим на рынке данного товара продавцом на уровне, приносящем убытки от продажи, для того чтобы вытеснить конкурентов с рынка.
Сейчас в России чаще практикуются монопольно высокие цены, а в странах с развитой конкуренцией - монопольно низкие, иногда даже демпинговые. Российский монополизм проявляет свое антиконкурентное поведение преимущественно в отношениях с потребителями или поставщиками, а не с конкурентами. Но по мере развития конкуренции повышается вероятность применения монопольно низких цен: мощные многопрофильные компании благодаря перекрестному субсидированию за счет прибыльности одних секторов могут занижать цены на продукцию других и тем самым блокировать конкурентов. В этой части особенно необходимо контролировать финансово-промышленные группы.
Так же российское антимонопольное законодательство стремиться к запрету заключения соглашений, ограничивающих конкуренцию, а к таким относятся:
1. соглашения, препятствующие входу других предприятий на рынок;
2. отказы от заключения договоров с определёнными продавцами или покупателями;
3. соглашения по разделу рынка по территориальному принципу или ассортименту реализуемой продукции;
4. ценовые соглашения.
Наряду с запретами на заключение вредных для конкуренции соглашений и на злоупотребление доминирующим положением для борьбы с ограничением конкуренции применяется контроль за экономической концентрацией. Она возникает в результате создания, реорганизации или слияния предприятий и объединений или когда появляется возможность для группы организаций проводить на рынке согласованную политику.
Согласно закону "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", если предприятие достигает определенного порога по объему операций, оно обязано получить согласие антимонопольного органа на свои действия (предварительный контроль) или уведомить его о них (последующий контроль).
Российское антимонопольное законодательство не разрешает действия или сделки, в результате которых возможно установление или расширение рыночной власти коммерческой организации, если негативные последствия для конкуренции не компенсируются повышением ее конкурентоспособности на внутреннем и международном рынках. Поэтому контроль не мешает интеграции российских предприятий для конкуренции с зарубежными фирмами.
Важным для антимонопольной политики является также запрет на недобросовестную конкуренцию.
Под ней понимаются действия, направленные на приобретение преимуществ, которые противоречат законодательству, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и которые причинили (могут причинить) убытки конкурентам или нанесли ущерб их деловой репутации. Речь идет о распространении ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки либо нанести ущерб, введении потребителей в заблуждение относительно характера, способа, места изготовления, потребительских свойств и качества товара, а также о некорректном сравнении собственного товара с аналогичной продукцией конкурентов. К недобросовестной конкуренции также относится получение, использование, разглашение научно-технической, производственной, торговой информации или коммерческой тайны без согласия владельца.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 3
Федеральная антимонопольная служба находится в ведении Правительства Российской Федерации и осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы.
Основными функциями Федеральной антимонопольной службы являются:
а) надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг;
б) надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;
в) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе до внесения изменений в Федеральный закон "О рекламе".
ФАС РФ в установленной сфере деятельности разрабатывает и принимает нормативные акты. Это касается в первую очередь порядка определения доминирующего положения финансовых организаций на рынке банковских услуг; по управлению ценными бумагами, положения лизинговых организаций на рынке лизинговых услуг, рынка страховых услуг, положения негосударственных пенсионных фондов, а также форм уведомления о соглашениях или согласованных действиях финансовых организаций, правил рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства.
Функции и полномочия ФАС РФ законодательно определены Постановлением Правительства РФ № 33
Лекция
Денежно-кредитная политика государства. Основные инструменты денежно-кредитной политики. Особенности развития денежно-кредитной системы России на современном этапе.
Под денежно-кредитной политикой государства понимается совокупность мер экономического регулирования денежного обращения и кредита, направленных на обеспечение устойчивого экономического роста путем воздействия на уровень и динамику инфляции, инвестиционную активность и другие важнейшие макроэкономические процессы.
Денежно-кредитная политика – важнейший метод государственного регулирования общественного воспроизводства с целью обеспечения наиболее благоприятных условий для развития рыночной экономики.
1.
Кредитная система и денежно-кредитная политика государства.
Основополагающей целью денежно-кредитной политики является помощь экономике в достижении общего уровня производства, характеризующегося полной занятостью и стабильностью цен. Денежно-кредитная политика состоит в изменении денежного предложения с целью стабилизации совокупного объема производства (стабильный рост), занятости и уровня цен.
Нерегулируемая деятельность коммерческих банков может привести к циклическим колебаниям деловой активности, т.е. в периоды инфляции им выгодно увеличивать денежное предложение, а в период депрессии - уменьшать, усугубляя тем самым кризис. Поэтому необходима взвешенная государственная политика регулирования денежного обращения. Эту роль главного координирующего и регулирующего органа всей денежной системы страны выполняет центральный (эмиссионный) банк.
Главная задача кредитно-денежной политики центрального банка - поддержание стабильной покупательной силы национальной валюты и обеспечение эластичной системы платежей и расчетов. В то же время политика центрального банка является одной из важнейших частей регулирования всей экономики государства. Во второй половине XX века сложился "магический четырехугольник" целей регулирования экономики: обеспечение стабильных темпов экономического роста, стабильной национальной валюты, занятости и равновесия платежного баланса. В последние годы к ним добавилась задача достижения экологического равновесия.
Осуществляя денежно-кредитную политику, воздействуя на кредитную деятельность коммерческих банков и направляя регулирование на расширение или сокращение кредитования экономики, центральный банк достигает стабильного развития внутренней экономики, укрепления денежного обращения, сбалансированности внутренних экономических процессов. Таким образом, воздействие на кредит позволяет достичь более глубоких стратегических задач развития всего хозяйства в целом. Например, недостаток у предприятий свободных денежных средств затрудняет осуществление коммерческих сделок, внутренних инвестиций и т.д. С другой стороны, избыточная денежная масса имеет свои недостатки: обесценение денег, и, как следствие, снижение жизненного уровня населения, ухудшение валютного положения в стране. Соответственно в первом случае денежно-кредитная политика должна быть направлена на расширение кредитной деятельности банков, а во втором случае - на ее сокращение, переходу к политике "дорогих денег" (ре-стрикционной).
С помощью денежно-кредитного регулирования государство стремится смягчить экономические кризисы, сдержать рост инфляции, в целях поддержания конъюнктуры государство использует кредит для стимулирования капиталовложений в различные отрасли экономики страны.
Нужно отметить, что денежно-кредитная политика осуществляется как косвенными (экономическими), так и прямыми (административными) методами воздействия. Различие между ними состоит в том, что центральный банк либо оказывает косвенное воздействие через ликвидность кредитных учреждений, либо устанавливает лимиты в отношении количественных и качественных параметров деятельности банков.
Нужно отметить, что с помощью кредитного регулирования государство стремится смягчить экономические кризисы, сдержать рост инфляции, в целях поддержания конъюнктуры государство использует кредит для стимулирования капиталовложений в различные отрасли народного хозяйства.
Необходимо отметить сильные и слабые стороны использования методов денежно-кредитного регулирования при оказании воздействия на экономику страны в целом. В пользу монетарной политики можно привести следующие доводы. Во-первых, быстрота и гибкость по сравнению с фискальной политикой. Известно, что применение фискальной политики может быть отложено на долгое время из-за обсуждения в законодательных органах власти. Иначе обстоит дело с денежно-кредитной политикой. Центральный банк и другие органы, регулирующие кредитно-денежную сферу, могут ежедневно принимать решения о покупке и продаже ценных бумаг и тем самым влиять на денежное предложение и процентную ставку. Второй немаловажный аспект связан с тем, что в развитых странах данная политика изолирована от политического давления, кроме того, она по своей природе мягче, чем фискальная политика и действует тоньше и потому представляется более приемлемой в политическом отношении.
Но существует и ряд негативных моментов. Политика дорогих денег, если ее проводить достаточно энергично, действительно способна понизить резервы коммерческих банков до точки, в которой банки вынуждены ограничить объем кредитов. А это означает ограничение предложения денег. Политика дешевых денег может обеспечить коммерческим банкам необходимые резервы, то есть возможность предоставления ссуд, однако она не в состоянии гарантировать, что банки действительно выдадут ссуду и предложение денег увеличится. При такой ситуации действия данной политики окажутся малоэффективными. Данное явление называется цикличной асимметрией, причем она может оказаться серьезной помехой денежно-кредитного регулирования во время депрессии. В более нормальные периоды увеличение избыточных резервов ведет к предоставлению дополнительных кредитов и, тем самым, к росту денежного предложения.
Другой негативный фактор, заключается в следующем. Скорость обращения денег имеет тенденцию меняться в направлении, противоположном предложению денег, тем самым, тормозя или ликвидируя изменения в предложении денег, вызванные политикой, то есть когда предложение денег ограничивается, скорость обращения денег склонна к возрастанию. И наоборот, когда принимаются политические меры для увеличения предложения денег в период спада, весьма вероятно падение скорости обращения денег.
Иными словами, при дешевых деньгах скорость обращения денег снижается ,при обратном ходе событий политика дорогих денег вызывает увеличение скорости обращения. А нам известно, что общие расходы могут рассматриваться как денежное предложение, умноженное на скорость обращения денег. И, следовательно, при политике дешевых денег, как было сказано выше, скорость обращения денежной массы падает, а, значит, и общие расходы сокращаются, что противоречит целям политики. Аналогичное явление происходит при политике дорогих денег.
В основе денежно-кредитной политики лежит теория денег, изучающая воздействие денег на состояние экономики в целом.
Среди экономистов ведутся споры, обусловленные двумя различными подходами: кейнсианской теорией и монетаризмом. В чем же суть этих разногласий?
Кейнсианская теория денег.
Джон Мейнард Кейнс и его последователи полагали, что рыночная структура экономики обладает внутренними "пороками", что она неспособна к саморегулированию. Это, в частности, выражается в безработице, инфляции, частых экономических кризисах. Кейнсианцы делали вывод, что государство должно активно вмешиваться в дела экономики для предотвращения кризисов и обеспечения стабильности, должно проводить жесткую фискальную и денежную политику. Они признавали, что изменение денежного предложения влияет на номинальный ВНП, причем в основу монетарной политики должен быть положен уровень процентной ставки (так как, изменяя процентную ставку, мы изменяем инвестиционную активность, а через мультипликационный эффект - номинальный ВНП).
Основополагающим кейнсианским уравнением является:
ВНП=С+I+G+NX (С - потребительские расходы населения, I - инвестиции, G - государственные расходы на покупку товаров и услуг, NX - чистый экспорт).
Кейнсианцы считали, что фискальная, или бюджетная, политика оказывается более действенной в период экономического кризиса, чем денежная политика.
По мнению кейнсианцев, скорость обращения денег изменчива и непредсказуема. Кейнсианская позиция состоит в том, что деньги нужны не только для заключения сделок, но и для владения ими в качестве активов. "Движутся" только деньги "для сделок", деньги - активы не участвуют в обороте. Следовательно, чем больше относительное значение денег, используемых для сделок, тем выше скорость денежного обращения.
Расширение денежного предложения понизит процентную ставку. Коль скоро теперь становится менее накладно иметь деньги в качестве активов, население будет держать больше денежных активов с нулевой скоростью обращения. Поэтому общая скорость денежного обращения падает.
Итак, скорость обращения денег изменяется прямо пропорционально ставке процента и обратно пропорционально предложению денег. Если это так, то стабильная связь между денежной массой и чистым национальным продуктом отсутствует, так как скорость денежного обращения изменяется с изменением денег.
Выше было отмечено, что для борьбы с инфляцией необходимо ограничить денежную массу.
Кейнсианцы придерживаются здесь другого мнения. Они считают, что уменьшение денежного предложения может привести к уменьшению спроса, что приведет к спаду производства, что в свою очередь усилит инфляцию.
На самом деле все зависит от ситуации на рынке. Если при неэластичном предложении товаров повысить денежную массу, то это приведет только к росту цен - инфляции.
Если же на рынке предложение эластично (товаров много - денег не хватает), то с повышением объема денежной массы увеличится производство, следовательно, инфляция начнет утихать.
Кейнсианцы считают, что главной проблемой в государственном регулировании является подстегивание эффективного спроса, а не борьба с инфляцией, которая должна носить регулируемый характер.
Монетаристский подход.
На 70-е годы приходится кризис кейнсианства. Над идеями этой школы берут верх идеи монетаризма, главным теоретиком которого является Мильтон Фридман, известный американский экономист.
Монетаристы считают, что рыночная экономика является внутренне устойчивой системой. Все неблагоприятные моменты - следствие неразумного вмешательства государства, которое необходимо свести к минимуму.
Монетаризм делает упор на деньгах. Представители этой школы считают, что связь между ВНП и денежной массой более прочная, нежели между инвестициями и ВНП. Такой вывод делается из уравнения И.Фишера:
МхY=PхG (M - денежная масса, Y - скорость денежного обращения, Р - индекс цен, G - количество товаров). Ведь если посчитать, что ВНП=PхG, а Y стабильна (или ее изменения предсказуемы), то ВНП напрямую зависит от массы денег, находящихся в обращении.
В заключение хотелось бы отметить, что современные модели денежной политики базируются и на кейнсианских и на монетаристских идеях.
Формирование в нашей стране рыночных отношений объективно предопределяет овладение всем спектром механизмов экономического регулирования. Бытующие порой представления о стихийности экономических процессов в рыночной экономике не имеют под собой почвы. Регулируются, и довольно жестко, практически все основные отношения, определяющие эффективность и жизнеспособность экономики в целом. Среди них своей значимостью выделяются и денежно-кредитные инструменты.
2.
Основные инструменты денежно-кредитной политики.
Выше нами были изложены цели денежно-кредитного регулирования. Рассмотрим теперь основные инструменты, с помощью которых центральный банк проводит свою политику по отношению к коммерческим банкам. К ним относятся в первую очередь изменение ставки рефинансирования, изменение норм обязательных резервов, операции на открытом рынке с ценными бумагами и иностранной валютой, а также некоторые меры, носящие жесткий административный характер.
В настоящее время минимальные резервы - это наиболее ликвидные активы, которые обязаны иметь все кредитные учреждения, как правило, либо в форме наличных денег в кассе банков, либо в виде депозитов в центральном банке или в иных высоколиквидных формах, определяемых центральным банком. Норматив резервных требований представляет собой установленное в законодательном порядке процентное отношение суммы минимальных резервов к абсолютным (объемным) или относительным (приращению) показателям пассивных (депозитов) либо активных (кредитных вложений) операций. Использование нормативов может иметь как тотальный (установление ко всей сумме обязательств или ссуд), так и селективный (к их определенной части) характер воздействия.
Минимальные резервы выполняют две основные функции.
Во-первых, они как ликвидные резервы служат обеспечением обязательств коммерческих банков по депозитам их клиентов. Периодическим изменением нормы обязательных резервов центральный банк поддерживает степень ликвидности коммерческих банков на минимально допустимом уровне в зависимости от экономической ситуации.
Во-вторых, минимальные резервы являются инструментом, используемым центральным банком для регулирования объема денежной массы в стране. Посредством изменения норматива резервных средств центральный банк регулирует масштабы активных операций коммерческих банков (в основном объем выдаваемых ими кредитов), а следовательно, и возможности осуществления ими депозитной эмиссии. Кредитные институты могут расширять ссудные операции, если их обязательные резервы в центральном банке превышают установленный норматив. Когда масса денег в обороте (наличных и безналичных) превосходит необходимую потребность, центральный банк проводит политику кредитной рестрикции путем увеличения нормативов отчисления, то есть процента резервирования средств в центральном банке. Тем самым он вынуждает банки сократить объем активных операций".
Изменение нормы обязательных резервов влияет на рентабельность кредитных учреждений. Так, в случае увеличения обязательных резервов происходит как бы недополучение прибыли. Поэтому, по мнению многих западных экономистов, данный метод служит наиболее эффективным антиинфляционным средством.
Недостаток этого метода заключается в том, что некоторые учреждения, в основном специализированные банки, имеющие незначительные депозиты, оказываются в преимущественном положение по сравнению с коммерческими банками, располагающими большими ресурсами.
В последние полтора-два десятилетия произошло уменьшение роли указанного метода кредитно-денежного регулирования. Об этом говорит тот факт, что повсеместно (в западных странах) происходит снижение нормы обязательных резервов и даже ее отмена по некоторым видам депозитов.
Понижение нормы денежных резервов приведет к увеличению денежного мультипликатора, а следовательно, увеличит объем той денежной массы, которую может поддерживать некоторое количество резервов. Если центральный банк увеличивает норму обязательных резервов, то это приводит к сокращению избыточных резервов банков и к мультипликационному уменьшению денежного предложения. Этот процесс происходит очень быстро. Ибо, как только подписывается решение об увеличении резервных норм, каждый банк сразу же обнаруживает недостаточность своих резервов. Он срочно продаст часть своих ценных бумаг и потребует возвращения ссуд.
Этот инструмент монетарной политики является наиболее мощным, поскольку он затрагивает основы всей банковской системы. Он является настолько мощным, что в действительности его применяют раз в несколько лет, а не каждый день, как в случае с операциями на открытом рынке.
2. Рефинансирование коммерческих банков.
Термин "рефинансирование" означает получение денежных средств кредитными учреждениями от центрального банка. Центральный банк может выдавать кредиты коммерческим банкам, а также переучитывать ценные бумаги, находящиеся в их портфелях (как правило, векселя).
Переучет векселей долгое время был одним из основных методов денежно-кредитной политики центральных банков Западной Европы. Центральные банки предъявляли определенные требования к учитываемому векселю, главным из которых являлась надежность долгового обязательства.
Векселя переучитываются по ставке редисконтирования. Эту ставку называют также официальной дисконтной ставкой, обычно она отличается от ставки по кредитам (рефинансирования) на незначительную величину в меньшую сторону (в Европе 0.5-2 процентных пункта). Центральный банк покупает долговое обязательство по более низкой цене, чем коммерческий банк.
В случае повышения центральным банком ставки рефинансирования, коммерческие банки будут стремиться компенсировать потери, вызванные ее ростом (удорожанием кредита) путем повышения ставок по кредитам, предоставляемым заемщикам. Т.е. изменение учетной (рефинансирования) ставки прямо влияет на изменение ставок по кредитам коммерческих банков. Последнее является главной целью данного метода денежно-кредитной политики центрального банка. Например, повышение официальной учетной ставки в период усиления инфляции вызывает рост процентной ставки по кредитным операциям коммерческих банков, что приводит к их сокращению, поскольку происходит удорожание кредита, и наоборот.
Мы видим, что изменение официальной процентной ставки оказывает влияние на кредитную сферу. Во-первых, затруднение или облегчение возможности коммерческих банков получить кредит в центральном банке влияет на ликвидность кредитных учреждений. Во-вторых, изменение официальной ставки означает удорожание или удешевление кредита коммерческих банков для клиентуры, так как происходит изменение процентных ставок по активным кредитным операциям.
Также изменение официальной ставки центрального банка означает переход к новой денежно-кредитной политике, что заставляет коммерческие банки вносить необходимые коррективы в свою деятельность.
Недостатком использования рефинансирования при проведении денежно-кредитной политики является то, что этот метод затрагивает лишь коммерческие банки. Если рефинансирование используется мало или осуществляется не в центральном банке, то указанный метод почти полностью теряет свою эффективность.
Помимо установления официальных ставок рефинансирования и редисконтирования центральный банк устанавливает процентную ставку по ломбардным кредитам, т.е. кредитам, выдаваемым под какой-либо залог, в качестве которого выступают обычно ценные бумаги. Следует учесть, что в залог могут быть приняты только те ценные бумаги, качество которых не вызывает сомнения. "В практике зарубежных банков в качестве таких ценных бумаг используются обращающиеся государственные ценные бумаги, первоклассные торговые векселя и банковские акцепты (их стоимость должна быть выражена в национальной валюте, а срок погашения - не более трех месяцев), а также некоторые другие виды долговых обязательств, определяемые центральными банками".
Центральный банк проводит политику учетной ставки (которую еще называют иногда дисконтной политикой), выступая в роли "заимодателя в последней инстанции". Он представляет ссуды наиболее устойчивым в финансовом отношении банкам, испытывающим временные трудности. Федеральная резервная система (ФРС) иногда осуществляет долгосрочное кредитование на особых условиях. Это могут быть ссуды мелким банкам для удовлетворения их сезонных потребностей в денежных средствах. Иногда также ссуды предоставляются банкам, оказавшимся в сложном финансовом положении и нуждающимся в помощи для приведения в порядок своего баланса.
Когда банк берет ссуду, он переводит ФРС выписанное на себя долговое обязательство, обычно обеспеченное государственными ценными бумагами. При возвращении ссуды ФРС взыскивает процентные платежи, размер которых определяется процентной ставкой.
Давая ссуду, ФРС увеличивает резервы коммерческого банка, причем для ее поддержания не нужны обязательные резервы, т.е. вся ссуда увеличивает избыточные резервы банка, его способность к кредитованию.
Если ФРС уменьшает учетную ставку, то это поощряет банки к приобретению дополнительных резервов путем заимствования у ФРС. В этом случае можно ожидать увеличения денежной массы. Напротив, повышение учетной ставки соответствует стремлению руководящих кредитно-денежных учреждений ограничить предложение денег.
Изменив учетную ставку, можно лишь ожидать соответствующих действий банков. Нельзя заставить банки взять кредит на сумму, необходимую государству. В своей дисконтной политике центральный банк может играть лишь пассивную роль. Только в операциях на открытом рынке центральный банк может играть активную роль. Но никогда не стоит недооценивать роль учетной ставки: изменяя ее, центральный банк имеет большую силу для того, чтобы оказать ограничивающее влияние на банки. И все же по эффективности применения политика учетной ставки стоит после операций на открытом рынке.
3. Операции на открытом рынке.
Постепенно два вышеописанных метода денежно-кредитного регулирования (рефинансирование и обязательное резервирование) утратили свое первостепенное по важности значение, и главным инструментом денежно-кредитной политики стали интервенции центрального банка, получившие название операций на открытом рынке.
Этот метод заключается в том, что центральный банк осуществляет операции купли-продажи ценных бумаг в банковской системе. Приобретение ценных бумаг у коммерческих банков увеличивает ресурсы последних, соответственно повышая их кредитные возможности, и наоборот. Центральные банки периодически вносят изменения в указанный метод кредитного регулирования, изменяют интенсивность своих операций, их частоту.
Операции на открытом рынке впервые стали активно применяться в США, Канаде и Великобритании в связи с наличием в этих странах развитого рынка ценных бумаг. Позднее этот метод кредитного регулирования получил всеобщее применение и в Западной Европе.
По форме проведения рыночные операции центрального банка с ценными бумагами могут быть прямыми либо обратными. Прямая операция представляет собой обычную покупку или продажу. Обратная заключается в купле-продаже ценных бумаг с обязательным совершением обратной сделки по заранее установленному курсу. Гибкость обратных операций, более мягкий эффект их воздействия, придают популярность данному инструменту регулирования. Так доля обратных операций центральных банков ведущих промышленно-развитых стран на открытом рынке достигает от 82 до 99,6%". Если разобраться, то можно увидеть, что по своей сути эти операции аналогичны рефинансированию под залог ценных бумаг. Центральный банк предлагает коммерчески банкам продать ему ценные бумаги на условиях, определяемых на основе аукционных (конкурентных) торгов, с обязательством их обратной продажи через 4-8 недель. Причем процентные платежи, "набегающие" по данным ценным бумагам в период их нахождения в собственности центрального банка, будут принадлежать коммерческим банкам.
Таким образом, операции на открытом рынке, как метод денежно-кредитного регулирования, значительно отличаются от двух предыдущих. Главное отличие - это использование более гибкого регулирования, поскольку объем покупки ценных бумаг, а также используемая при этом процентная ставка могут изменяться ежедневно в соответствии с направлением политики центрального банка. Коммерческие банки, учитывая указанную особенность данного метода, должны внимательно следить за своим финансовым положением, не допуская при этом ухудшения ликвидности.
4. Некоторые прочие методы регулирования денежно-кредитной сферы.
Наряду с экономическими методами, посредством которых центральный банк регулирует деятельность коммерческих банков, им могут использоваться в этой области и административные методы воздействия.
К ним относится, например, использование количественных кредитных ограничений.
Этот метод кредитного регулирования представляет собой количественное ограничение суммы выданных кредитов. В отличие от рассмотренных выше методов регулирования, контингентирование кредита является прямым методом воздействия на деятельность банков. Также кредитные ограничения приводят к тому, что предприятия заемщики попадают в неодинаковое положение. Банки стремятся выдавать кредиты в первую очередь своим традиционным клиентам, как правило, крупным предприятиям. Мелкие и средние фирмы оказываются главными жертвами данной политики.
Нужно отметить, что добиваясь при помощи указанной политики сдерживания банковской деятельности и умеренного роста денежной массы, государство способствует снижению деловой активности. Поэтому метод количественных ограничений стал использоваться не так активно, как раньше, а в некоторых странах вообще отменён.
Также центральный банк может устанавливать различные нормативы (коэффициенты), которые коммерческие банки обязаны поддерживать на необходимом уровне. К ним относятся нормативы достаточности капитала коммерческого банка, нормативы ликвидности баланса, нормативы максимального размера риска на одного заемщика и некоторые дополняющие нормативы. Перечисленные нормативы обязательны для выполнения коммерческими банками. Также центральный банк может устанавливать необязательные, так называемые оценочные нормативы, которые коммерческим банкам рекомендуется поддерживать на должном уровне.
При нарушении коммерческими банками банковского законодательства, правил совершения банковских операций, других серьезных недостатках в работе, что ведет к ущемлению прав их акционеров, вкладчиков, клиентов центральный банк может применять к ним самые жесткие меры административного воздействия, вплоть до ликвидации банков.
Очевидно, что использование административного воздействия со стороны центрального банка по отношению к коммерческим банкам не должно носить систематического характера, а применяться в порядке исключительно вынужденных мер.
Кроме трех основных вышеприведенных инструментов денежной политики, государство также иногда использует второстепенное селективное регулирование, которое касается фондовой биржи, потребительского кредита и увещеваний.
Дабы избежать излишней спекуляции на фондовой бирже, государство устанавливает предписываемую законом «маржу», т.е. процент от продажной цены ценной бумаги, который должен быть оплачен при покупке либо наличными, либо ценными бумагами, в то время как на другую часть может быть выписана долговая расписка. Маржу повышают при желании ограничить спекулятивную скупку акций и понижают при желании оживить фондовый рынок.
Если государство хочет не допустить увеличения денежной массы, то оно может всеми возможными средствами отбивать желание брать потребительский кредит: повысит ставку процента по нему или предпишет делать беспроцентный вклад в центральный банк при покупке кредитной карточки.
Государство в лице центрального банка может влиять на банки путем словесного убеждения. Могут быть политические заявления, общие решения, просто призывы к тому или иному действию. Государство обращается к чувству общественного долга банкиров. В общей форме могут быть сделаны предупреждения относительно доступности кредита в будущем. Иногда увещевания оказывают определенное воздействие, в конце концов, ведь банкиры столь же чувствительны к общественному мнению, как и другие.
3.Особенности развития денежно-кредитной системы России на современном этапе.
Повышение эффективности денежно-кредитной политики во многом зависит от действий Правительства Российской Федерации в бюджетной сфере.
В последние годы стабильность макроэкономической ситуации, существенный экономический рост и политика строгой экономии государственных расходов привели к заметной стабилизации системы государственных финансов. В ближайшее время важной целью формирования бюджетов является установление такого уровня государственных расходов, который позволял бы уменьшать государственный долг в условиях снижения налогового бремени и более медленного экономического роста.
В Минэкономразвития РФ считают, что главной задачей единой государственной денежно-кредитной политики государства до 2008 года должно стать последовательное снижение инфляции и поддержание ее на низком уровне. Об этом говорится в проекте программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы).
Подобный сценарий, по мнению министерства, создаст базовые макроэкономические условия для максимально возможных темпов экономического роста.
В документе говорится о том, что правительство РФ и Банк России в среднесрочной перспективе будут добиваться снижения инфляции до 7,5-8,5% в 2005 году, 6,0-7,5% - в 2006 году и 5,0-6,5% - в 2007 году.
В этот период предусматриваются соответствующие действия правительства РФ по ограничению роста цен на продукцию и услуги естественных монополий, уточняется в проекте программы. В области курсовой политики важной задачей останется сглаживание резких колебаний валютного курса, не обусловленных объективными экономическими факторами.
"Плавная динамика обменного курса будет способствовать формированию у экономических агентов устойчивых ориентиров в выработке хозяйственных решений и стимулированию спроса на активы, номинированные в национальной валюте", - считают в министерстве.
По мере укрепления российской экономики Центробанк будет сокращать свое участие на валютном рынке, что в перспективе позволит в полном объеме перейти к режиму свободно плавающего валютного курса, являющемуся важным условием для обеспечения полной конвертируемости рубля, говорится в документе.
В числе задач, которые предстоит решить правительству РФ и Банку России, МЭРТ называет достижение полной стерилизации рублевых интервенций на валютном рынке, дальнейшее развитие системы рефинансирования банков.
Кроме того, в качестве ориентира при реализации политики сглаживания колебаний валютного курса необходимо использовать корзину из двух основных мировых валют - доллара и евро, поскольку она достаточно хорошо отражает эффективную стоимость российского рубля по отношению ко всем значимым для российской экономики иностранным валютам, считают в МЭРТ.
Также необходимо повышать ликвидность финансовых рынков и рост монетизации ВВП, в частности, за счет операций Банка России с корпоративными долговыми ценными бумагами и за счет смягчения ограничений для управляющих компаний по инвестированию пенсионных средств в акции, указывается в проекте программы.
ЛЕКЦИЯ
Инвестиционная политика. Цели, задачи и основные принципы государственной инвестиционной политики.
Инвестиционный процесс является одним из основных аспектов функционирования экономической системы, определяя уровень технологической основы и эффективности материального производства.
Инвестиционная политика – одна из составных частей экономической политики государства. При помощи инвестиционной политики государство непосредственно может воздействовать на темпы объема производства, на ускорение НТП, на изменение структуры общественного производства и решение многих социальных проблем.
Под инвестиционной политикой государства понимается комплекс проводимых государством мероприятий, направленных на создание благоприятных условий для всех субъектов хозяйствования с целью оживления инвестиционной деятельности, подъема экономики, повышения эффективности производства и решения социальных проблем.
С инвестиционной политикой тесно связано понятие правового режима инвестиционной деятельности, которое объединяет целый ряд характеристик, определяющих отношение государства к отечественным и зарубежным инвесторам, легализованным в качестве участников экономических отношений на российском рынке.
В соответствии со сложившейся мировой практикой правовой режим инвестиционной деятельности формируется на основе нескольких составляющих.
Во-первых, он определяется законодательно установленными принципами государственной инвестиционной политики, предусматривающими такие подходы:
– либо преференциальный подход к деятельности иностранных инвесторов на национальной территории в ущерб отечественным инвесторам;
– либо подход, основанный на равенстве прав отечественных и зарубежных инвесторов;
– либо подход, носящий дискриминационный характер по отношению к иностранным инвесторам и предполагающий льготный режим для отечественных инвесторов.
Во-вторых, составной частью правового режима инвестиционной деятельности является существующая система законодательства, регламентирующая деятельность отечественных и иностранных инвесторов на национальной территории, включая порядок регистрации инвесторов и легализации капиталовложений, систему налогообложения, таможенный режим и т.д.
Правовой режим инвестиционной деятельности обусловлен также особенностями разрешенных национальным законодательством правовых и организационных форм осуществления такой деятельности отечественными и иностранными инвесторами.
В результате сравнительного анализа правового режима инвестиционной деятельности, характерного для национального законодательства и правоприменительной практики США, Канады, Японии и западноевропейских стран, с одной стороны, и сегодняшней Российской Федерации – с другой, можно сказать, что критикуемое многими зарубежными и в не меньшей степени отечественными экспертами и прессой современное российское законодательство во многих своих положениях и нормах в значительной степени схоже с положениями законодательных актов других стран и, во всяком случае, не может и не должно рассматриваться как дискриминационное по отношению к тем же иностранным инвесторам.
Избраны следующие обобщающие критерии оценки правового режима инвестиционной деятельности, принятые при этом за основу для сравнения:
– наличие или отсутствие официально провозглашенной и стабильной государственной инвестиционной политики;
– наличие или отсутствие целостного инвестиционного законодательства;
– режим и порядок ввоза и вывоза капитала (свободный или ограниченный);
– наличие или отсутствие налоговых льгот и преференций;
– наличие или отсутствие льгот в национальном таможенном режиме;
– наличие или отсутствие стимулов и гарантий, поощряющих отечественные и зарубежные инвестиции в отдельные отрасли экономики;
– наличие или отсутствие стимулов для работы иностранных инвесторов на внутреннем рынке;
– наличие или отсутствие ограничений на размер иностранных инвестиций в национальные предприятия и возможный контроль над ними;
– наличие или отсутствие ограничений на занятие иностранным инвестором или его официальными представителями руководящих должностей в составе органов управления этих предприятий,
– а также другие, более частные критерии.
В общем плане государство может влиять на инвестиционную активность при помощи самых различных рычагов: кредитно-финансовой и налоговой политики, предоставления тех или иных налоговых льгот предприятиям, направляющим инвестиции на реконструкцию и техническое перевооружение производства, при помощи амортизационной политики, путем создания благоприятных условий для привлечения иностранных инвестиций, научно-технической политики и других.
В рыночном хозяйстве объем намечаемых в экономику инвестиций зависит от уровня доходности капитальных и финансовых активов. Норма дохода, а через нее цена (курс) этих активов определяются спросом и предложением на инвестиционные товары.
Государство посредством финансовой и денежно-кредитной политики может влиять на изменение соотношений между инвестиционным спросом и предложением, а следовательно, на величину нормы дохода, получаемого от различных капитальных и финансовых активов.
Государство определяет стратегию поведения инвесторов на рынке инвестиционных товаров, а также структуру инвестиций. Исходя из состояния экономики (уровня инфляции, дефицита бюджетной системы, структуры производства, платежеспособного спроса населения на товары и услуги и иных факторов) применяются те или иные концепции регулирования рынка инвестиционных товаров. При этом любая концепция базируется на целевых установках двух уровней: конечных целях (рост национального дохода, увеличение занятости населения, снижение темпов инфляции до 3 – 5 % в год) и промежуточных целях (соотношение между спросом и предложением на капитал, процентные ставки на кредитные ресурсы, динамика денежной массы и др.).
Конечные (стратегические) цели определяют степень воздействия данной формы финансовой и денежно-кредитной политики на производство. Промежуточные цели служат ориентиром регулирования пропорций между спросом и предложением на ресурсы в финансовой и денежно-кредитной сферах.
Необходимо отметить, что стабильность регулирования инвестиционной деятельности во многом обусловлена ясностью и стабильностью реализуемой властями данной страны государственной инвестиционной политики, разработкой, осуществлением, координацией и контролем над реализацией которой необходимо предметно заниматься на профессиональной основе.
Источником устойчивого экономического роста может стать только форсированное увеличение инвестиций в основной капитал при неуклонно расширяющемся внутреннем потребительском спросе. Одновременно с этим необходимо резко расширить инновационное наполнение инвестиций.
Цель инвестиционной политики – реализация стратегического плана экономического и социального развития страны. Но в любом случае конечной целью инвестиционной политики является оживление инвестиционной деятельности, направленной на подъем отечественной экономики повышение эффективности общественного производства.
Задачи инвестиционной политики зависят от поставленной цели и сложившейся в стране экономической ситуации. К ним могут относится такие:
–выбор и поддержка развития отдельных отраслей хозяйства;
–реализация программы конверсии военно-промышленного комплекса;
–обеспечение конкурентоспособности отечественной продукции;
–поддержка развития малого и среднего бизнеса и экспортных производств;
–обеспечение сбалансированности развития всех отраслей экономики России;
– реструктуризация угольной промышленности;
– выполнение программы жилищного строительства в стране, в частности для военнослужащих, и другие.
Разработанная и принятая инвестиционная политика не может быть выполнена без наличия четкого механизма ее реализации. Он, как правило, должен включать в себя:
–выбор надежных источников и методов финансирования инвестиций;
–определение сроков и выбор органов, ответственных за реализацию инвестиционной политики;
–формирование необходимой нормативно-правовой основы для функционирования рынка инвестиций;
–создание благоприятных условий для привлечения инвестиций.
Сегодня российская инвестиционная политика, одна из составных частей экономической политики государства, разрабатывается и реализуется в условиях относительной макроэкономической стабильности, устойчивого валютного курса и прогнозируемой инфляции.
Основной задачей инвестиционной политики Российской Федерации является создание благоприятных условий всем субъектам экономической деятельности для усиления инвестиционной активности с целью экономического роста, повышения эффективности производства и решения социальных проблем.
Эффективность инвестиционной политики является индикатором стабильности функционирования экономической системы и отражает уровень эффективности материального производства. В настоящее время инвестиционная политика России не приносит ощутимых положительных результатов в части оживления инвестиционного процесса, привлечения инвесторов и усиления инвестиционной активности.
Кроме государственной инвестиционной политики различают отраслевую, региональную инвестиционную политику и инвестиционную политику предприятия. Все они находятся в тесной взаимосвязи, но определяющей является государственная инвестиционная политика, так как она создает условия и способствует активизации инвестиционной деятельности на всех уровнях.
Под отраслевой инвестиционной политикой понимается инвестиционная поддержка приоритетных отраслей хозяйства, развитие которых обеспечивает экономическую и оборонную безопасность страны, экспорт промышленной продукции, ускорение научно-технического прогресса и установление неискаженных хозяйственных пропорций на ближнюю и дальнюю перспективу.
Под региональной инвестиционной политикой понимается система мер, проводимых на уровне региона и способствующих мобилизации инвестиционных ресурсов и определению направлений их наиболее эффективного и рационального использования в интересах населения региона и отдельных инвесторов.
Многие проблемы формирования инвестиционного процесса в современных условиях обусловлены отсутствием четко разработанной системы принципов инвестиционной политики. Система принципов инвестиционной политики является стержнем развития экономики, обеспечивающим эффективное взаимодействие всех уровней, начиная от предприятий и охватывая органы власти всех уровней.
Согласно теории инвестиций основными принципами инвестиционной политики являются: целенаправленность, эффективность, многовариантность, системность, гибкость, готовность к освоению ресурсов, регулируемость действий, комплексность и социальная, экологическая и экономическая безопасность.
В современных условиях эффективная инвестиционная политика должна строиться в развитии четырех базовых принципов:
- совершенствование законодательного обеспечения инвестиционной деятельности;
- осуществление концентрации инвестиционной политики на стратегических направлениях инвестиционных программ;
- организация взаимодействия с предприятиями с целью мобилизации в инвестиции их собственных средств (здесь речь идет о реализации взаимных интересов предприятий региона в развитии инвестиционной политики);
- осуществление постоянного мониторинга положительных и отрицательных моментов развития.
Источники финансирования инвестиционной деятельности включают собственные средства предприятий (амортизация, прибыль, уставный капитал), привлеченные средства негосударственного сектора экономики (получение банковских кредитов, размещение эмиссий ценных бумаг, получение оборудования по лизингу, заключение соглашений о разделе продукции и т. д.), а также средства бюджетов различных уровней. Структура финансирования инвестиций в основной капитал России характеризуется чрезмерно высокой (по сравнению и с развитыми, и с развивающимися странами) долей собственных средств предприятий. На долю, к примеру, банковского кредитования реального сектора экономики и размещения эмиссий ценных бумаг на фондовом рынке в 2002 г. приходилось не более 8 процентов общего объема инвестиций. Совершенствование структуры финансирования инвестиционной деятельности предполагает применение научно обоснованной системы мер государственного регулирования, формирующей атмосферу взаимного доверия между предприятиями-получателями инвестиций и потенциальными инвесторами, а также согласование долгосрочных интересов реального и финансового секторов экономики на основе объективно необходимых встречных усилий. Следует отметить первые признаки формирования позитивной тенденции снижения удельного веса собственных средств предприятий в структуре финансирования инвестиций в основной капитал (с 60,8 процента в 1 997 г. до 51 процента в 2001 г.). Соответственно увеличилась доля привлеченных инвестиционных ресурсов (прежде всего негосударственного сектора экономики). В ближайшей и среднесрочной перспективе реформирования отечественной экономики большую роль будут играть и бюджетные инвестиции, направляемые на строительство объектов инфраструктуры и социальной сферы, а также на реализацию приоритетных инвестиционных проектов, оказывающих влияние на обеспечение экономической безопасности страны.
Пути привлечения долгосрочных инвестиций. Государственные инвестиции в форме капитальных вложений
Государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, предусматривает:
- совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений;
- установления субъектам инвестиционной деятельности специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера;
- защиты интересов инвесторов;
- предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации;
- расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения;
- создания и развития сети информационно-аналитических центров, осуществляющих регулярное проведение рейтингов и публикацию рейтинговых оценок субъектов инвестиционной деятельности;
- принятия антимонопольных мер;
- расширения возможностей использования залогов при осуществлении кредитования;
- развития финансового лизинга в Российской Федерации;
- проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции;
- создания возможностей формирования субъектами инвестиционной деятельности собственных инвестиционных фондов;
2) прямое участие государства в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем:
- разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
- формирования перечня строек и объектов технического перевооружения для федеральных государственных нужд и финансирования их за счет средств федерального бюджета. Порядок формирования указанного перечня определяется Правительством Российской Федерации;
- предоставления на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств федерального бюджета (Бюджета развития Российской Федерации), а также за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок предоставления государственных гарантий за счет средств федерального бюджета (Бюджета развития Российской Федерации) определяется Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации;
- размещения на конкурсной основе средств федерального бюджета (Бюджета развития Российской Федерации) и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и (или) законом о бюджете субъекта Российской Федерации, либо на условиях закрепления в государственной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов. Порядок размещения на конкурсной основе средств федерального бюджета (Бюджета развития Российской Федерации) определяется Правительством Российской Федерации, средств бюджетов субъектов Российской Федерации - органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации;
- проведения экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- защиты российских организаций от поставок морально устаревших и материалоемких, энергоемких и не наукоемких технологий, оборудования, конструкций и материалов (в том числе при реализации Бюджета развития Российской Федерации);
- разработки и утверждения стандартов (норм и правил) и осуществления контроля за их соблюдением;
- выпуска облигационных займов, гарантированных целевых займов;
- вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в государственной собственности;
- предоставления концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
ЛЕКЦИЯ
Инвестиционная политика регионов
Инвестиционная политика в каждом регионе имеет свои особенности, которые обусловлены следующими факторами:
- экономической и социальной политикой, проводимой в регионе;
- величиной имеющегося производственного потенциала;
- природно-климатическими условиями;
- оснащенностью сырьевыми ресурсами;
-географическим местонахождением и геополитическим положением;
- состоянием окружающей среды;
- демографической ситуацией;
- привлекательностью региона для иностранных инвестиций и др.
Создание эффективной системы управления инвестиционным процессом в целях укрепления экономического и финансового потенциала области является одной из основных задач органов исполнительной власти.
Рассмотрим управление инвестиционным процессом в регионе на примере Астраханской области.
Почти 8 лет назад Губернатором области была поставлена задача обеспечения экономического роста за счет привлечения инвестиций в экономику. Решение этой задачи предполагалось за счет привлечения внебюджетных источников инвестиций для реализации конкретных инвестиционных проектов. Вместе с тем, существующая в те годы финансовая система не стимулировала банки для вложения средств в эти проекты.
Поэтому первоначально преимущественным видом государственной поддержки инвестиционной деятельности являлись государственные гарантии регионального бюджета, предоставляемые при реализации инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе, что сделало возможным привлечение кредитных ресурсов банков. В
Особенно следует отметить открытие кредитной линии ЕБРР под гарантию Администрации области для финансирования предприятий ЗАО «Нефтезачистной комплекс «Юг-Танкер» - на завершение строительства комплекса зачистки нефтефлота и ОАО «Комбинат хлебопродуктов» - для реконструкции комбината. Эти проекты послужили катализатором активизации инвестиционного процесса в области. Вместе с тем, назревала необходимость в создании условий для повышения инвестиционной активности самих предприятий. Совершенствование инвестиционной политики потребовало создания серьезной законодательной нормативной базы. В частности, был разработан и принят Закон «Об инвестиционной деятельности в Астраханской области», в развитие которого принят целый блок законодательных нормативных актов, составляющих основу нынешнего регионального инвестиционного законодательства. В Законе впервые были определены формы государственной поддержки, основным инструментом которой является налоговое стимулирование предприятий путем присвоения инвестиционным проектам статусов «особо важный» и «одобренный Администрацией области». За
Использование налоговых льгот, которые можно рассматривать как финансирование инвестиционных проектов из регионального бюджета, позволяло предприятиям облегчить условия реализации проекта и сократить срок его окупаемости. Вместе с тем, представляемые гарантии и налоговые льготы были направлены на оказание поддержки проектам, реализуемым по инициативе предприятий. Однако необходимость активизации экономического роста, обеспечения сбалансированности развития всех отраслей экономики требовало от региональных властей перехода от поддержки инвестиционных проектов к стимулированию реализации проектов, инициируемых Администрацией субъекта Федерации, исходя из общей концепции развития его экономики. Таким инструментом стал Бюджет развития, закон о котором принят в 200
В развитие пакета инвестиционных законов в области создана необходимая нормативная база. Разработаны положения о предоставлении государственных гарантий и статусов «особо важный» и «одобренный Администрацией», а также по каждому из видов государственной поддержки в рамках Бюджета развития, в которых четко описан порядок и критерии отбора проектов. Подготовлены документы, облегчающие инвестору разработку бизнес-планов, положение об аккредитации консалтинговых фирм, занимающихся их разработкой, система контроля за использованием бюджетных средств и другие. Важную роль в активизации инвестиционной деятельности играет совершенствование системы отбора проектов, обеспечение ее соответствия современным требованиям. В этой связи необходимо постоянно корректировать работу с инвесторами, уточнять приоритеты в критериях оценки эффективности капиталовложений. На первое место среди критериев отбора поставлен не срок окупаемости проекта, как принято по официальным российским методикам, а его социальные последствия: созданные или сохранённые рабочие места, налоги, поступающие в бюджеты различных уровней. Поддерживая проекты с этих позиций, область выигрывает гораздо больше путем получения синергетического эффекта. Сейчас в области создана система управления инвестиционным процессом, особенностями которой являются гибкость и разнообразие форм поддержки проектов. Достаточно проста и эффективна также и схема осуществления инвестиционного процесса, в которой используется принцип «одного окна». Для получения какого-либо вида государственной поддержки предприятию необходимо предоставить в Министерство экономического развития области строго определенный пакет документов, включающий бизнес-план инвестиционного проекта по установленной форме, разработанной в помощь заявителям. Кроме того должны быть представлены различные документы, позволяющие оценить финансовое состояние претендента, его способность отвечать по своим долгам. Остальная работа по организации сбора заключений, подготовке необходимых правовых актов и других документов осуществляется органами исполнительной власти области.
Разработка бизнес-плана, отвечающего требованиям как Администрации области, так и коммерческого банка, – довольно сложный и трудоемкий процесс и предприятиям-претендентам зачастую требуется профессиональная консультативная помощь. Поэтому в целях развития рынка консалтинговых услуг в регионе, а также, в целях защиты предприятий от контактов с некомпетентными и нечистоплотными фирмами, Правительство области проводит политику, направленную на формирование сети уполномоченных консалтинговых фирм. Порядок и условия аккредитации специализированных институтов, оказывающих услуги в области экономической, управленческой, информационной поддержки разработки и реализации инвестиционных проектов, определены соответствующим Положением и утверждены постановлением Губернатора области.
После получения от предприятия-заявителя пакета документов на получение государственной поддержки департамент экономического развития организует проведение многоканальной экспертизы бизнес-плана инвестиционного проекта в заинтересованных органах исполнительной власти. Результатом такой экспертизы является разработка сводного заключения, в котором отражается соответствие проекта основным критериям, влияющим на принятие решения: социальная и бюджетная эффективность проекта, создание новых рабочих мест, средняя заработная плата работников по проекту, наличие софинансирования из внебюджетных источников. Окончательное решение об оказании государственной поддержки инвестиционным проектам принимается Инвестиционным советом при Губернаторе области, который является постоянно действующим совещательным органом по вопросам реализации инвестиционной политики. В случае положительного решения Инвестиционного совета выпускается нормативный акт Губернатора области об оказании инвестиционному проекту государственной поддержки, осуществляемой в рамках соглашения между предприятием и Администрацией области, в котором отражены все аспекты сотрудничества двух сторон в ходе его реализации.
Правительство области осуществляет организационное сопровождение проектов с целью разрешения возникающих проблем в процессе реализации. Финансируя проект напрямую или через предоставление налоговых льгот, Правительство области вправе требовать от предприятия, получившего государственную поддержку, выполнения взятых на себя обязательств. С этой целью в течение всего срока действия государственной поддержки осуществляется постоянный мониторинг реализации инвестиционных проектов, отслеживается динамика основных показателей финансово-хозяйственной деятельности, организуются выезды на предприятия. Это позволяет достаточно быстро выявлять факты нарушения условий соглашений со стороны предприятий и принимать соответствующие адекватные меры, вплоть до прекращения оказания государственной поддержки.
Таким образом, в рамках созданной в области системы инвестиционного регулирования инвестор практически на всех этапах проекта может воспользоваться какой-либо из форм поддержки. На этапе возникновения идеи и формирования инвестиционного предложения такой формой является информационное и организационное сопровождение проекта. На этапе реализации проекта предоставляются областные гарантии, участие в уставном капитале, субвенции для погашения процентов по банковским кредитам. На этапе выпуска новой продукции и выхода на проектную мощность предприятия в рамках проекта освобождаются от части выплаты налогов на прибыль и имущество в областной бюджет. Благодаря оказанной государственной поддержке в экономику области за
ЛЕКЦИЯ
Внешнеторговая политика. Сущность, принципы и цели внешнеторговой политики России. Основные элементы системы государственного регулирования внешней торговли. Методы (средства) государственного регулирования внешней торговли. Взаимоотношения России с ВТО.
Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности (ВЭД) представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями в целях поддержания внешнеэкономического равновесия, стимулирования прогрессивных сдвигов в структуре экспорта и импорта, поощрения притока иностранного капитала.
Для формирования эффективного государственного регулирования ВЭД необходимо определить его сущность, конкретные направления, формы и масштабы государственного вмешательства в эту сферу, которые определяются характером и остротой мирохозяйственных проблем России.
Внешнеторговая политика (ВТП) - это целенаправленные действия государства и его органов по определению режима регулирования внешнеэкономической деятельности и оптимизации участия страны в международном разделении труда.
Основными составляющими ВТП являются экспортная и импортная политика, валютная политика, политика в области привлечения иностранных инвестиций и регулирования национальных капиталовложений за рубежом. Кроме того, ВТП решает и задачи географической сбалансированности внешнеэкономических операций с отдельными государствами и регионами, что связано с обеспечением экономической безопасности страны. Существующий у государства обширный арсенал инструментов ВТП позволяет ему оказывать активное влияние на формирование структуры и направлений развития отечественной экономики.
Центральное место во ВТП уделяется экономико-правовому регулированию поведения участников ВЭД, с тем чтобы оно отвечало общенациональным интересам. Государство при осуществлении регулирования ВЭД не может исходить из индивидуальной или групповой позиции отдельных хозяйствующих субъектов. Задача государственного регулирования - это компромисс между многочисленными и разнообразными интересами участников ВЭД.
Главная задача государства в современных условиях - выработка ВТП, адекватной рыночным принципам функционирования российской экономики и ее последовательной интеграции в мировое хозяйство.
Накопление опыта в процессе формирования системы регулирования внешнеэкономической деятельности позволило обобщить практику в этой области и, с учетом мирового опыта, подготовить Закон "0 государственном регулировании внешнеторговой деятельности”, вступивший в силу в полном объеме с
Использование административных инструментов сочетается в России с общепринятыми в мире правилами регулирования ВЭД. В частности, в России декларировано установление таких инструментов в качестве временных; предусмотрены распространение положений соответствующих документов на всех торговых партнеров (исключения возможны лишь в отношении развивающихся стран) и возможность изменять процедуру регулирования только на основе публикуемых законодательных актов.
По мере укрепления рыночных отношений основными субъектами ВЭД должны стать самостоятельные предприятия любых форм собственности, действующие в рамках закона под свою ответственность. Главная же задача государства - всемерное содействие и облегчение ВЭД этих субъектов. Без мощной поддержки государства - торгово-политической, кредитно-финансовой, налоговых и иных льгот - молодым, начинающим российским предпринимателям не вписаться без огромных потерь для себя и для страны в международные экономические отношения. Именно это направление - содействие и поддержка - должно стать главным в деятельности государственных органов при усовершенствовании регулирования ВЭД;
2) изменение ВЭД российских фирм в направлении от преимущественно разовых внешнеэкономических сделок к ВЭД как постоянной и органической части их общей хозяйственной деятельности с долгосрочной ориентацией на удержание и расширение внешних рынков;
3) четкое разделение функций осуществления ВТП между ветвями власти, ведомствами, а также Федерацией и ее субъектами. Действие системы внешнеэкономического регулирования, определенной федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, распространяется на всю территорию Российской Федерации. Президент осуществляет руководство государственной внешнеторговой политикой. Правительство обеспечивает проведение единой государственной внешнеторговой политики и осуществляет меры по ее реализации. В соответствии с Законом разработка предложений по государственной внешнеторговой политике Российской Федерации, регулированию внешнеторговой деятельности ее участников, заключению международных договоров Российской Федерации в области внешнеторговых связей осуществляется Федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством Российской Федерации непосредственно возложены координация и регулирование внешнеторговой деятельности, совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции.
4) внешнеторговая политика является составной частью внешней политики Российской Федерации. Она подчинена требованиям внешней политики государства и не может входить в противоречие с ней. Поэтому конкретные решения в области внешнеторговой политики должны в полной мере согласовываться с политикой внешней. Если, скажем, Россия присоединяется к международным санкциям в отношении какого-либо государства, это должно находить отражение и в прекращении внешнеторговых операций с данной страной, какими бы выгодными они не являлись. Поэтому создание благоприятных условий для российских экспортеров на мировом рынке призвано стать одной из центральных задач российской внешней политики;
5) единство политики экспортного контроля, осуществляемой в интересах реализации государственных задач обеспечения национальной безопасности, политических, экономических и военных интересов, а также выполнения международных обязательств Российской Федерации по недопущению вывоза оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия.
Экспортный контроль находится в компетенции федеральных властей и определяется исключительно на основе обеспечения безопасности страны, ее экономических, политических и военных интересов. Перечни товаров, подлежащих экспортному контролю, утверждаются Президентом РФ;
6) на всей территории Российской Федерации действует единый таможенный режим; по отношению ко всем ввозимым на нее и вывозимым с нее товарам применяются единые таможенные правила.
В соответствии с Законом таможенно-тарифное и нетарифное регулирование внешнеторговой деятельности, политика в области сертификации товаров, установление стандартов и принципов безопасности и/или безвредности для человека при ввозе товаров и т.д. находится в компетенции федеральных властей, которые устанавливают единые правила и нормы на всей территории Российской Федерации. Отметим, что принцип единства таможенной территории зафиксирован также и в Таможенном кодексе РФ;
7) равенство участников внешнеторговой деятельности и их недискриминация. Этот принцип провозглашает равенство прав и обязанностей всех участвующих во внешнеэкономической деятельности. В отношении них применяются одинаковые нормы и правила. Все хозяйствующие субъекты ведут внешнеэкономическую деятельность на равных основаниях, выполняя одни и те же таможенные процедуры и выплачивая таможенные платежи и налоги. Легко понять, что практика предоставления таможенных льгот для отдельных участников внешнеторговых операций противоречит Закону о государственном регулировании внешнеторговой деятельности;
8) защита государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности. Государство стоит на страже прав и законных интересов юридических и физических лиц, участвующих во внешнеэкономических операциях. В том случае, если интересы участников внешней торговли пострадали в результате участия России в международных санкциях, они имеют право на возмещение убытков в судебном порядке за счет средств федерального бюджета (ст. 2
9) исключение неоправданного вмешательства государства и его органов во внешнеторговую деятельность, нанесения ущерба ее участникам и экономике Российской Федерации в целом. Этот принцип предполагает, что в рамках установленных законами и подзаконными актами РФ правил участники внешнеторговых операций пользуются полной свободой деятельности. Следует подчеркнуть, что на внешнеэкономическую сферу распространяются общие принципы гражданского права, зафиксированные в первой части Гражданского кодекса: равенство участников регулируемых кодексом отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, равенство сторон гражданских отношений, недопустимость постороннего вмешательства в отношения сторон (в том числе со стороны государственных органов), необходимость беспрепятственного осуществления прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита.
Важным принципом регулирования внешнеторговой деятельности является зафиксированное в Законе содействие развитию этой деятельности и ее стимулирование. Это содействие осуществляется, в частности, путем разработки и реализации федеральных программ развития внешнеторговой деятельности.
Правительство Российской Федерации ежегодно разрабатывает и представляет такую программу на утверждение в Федеральное Собрание РФ одновременно с проектом Федерального бюджета.
В Федеральной программе содержится:
- прогноз торгового баланса, как составная часть платежного баланса Российской Федерации;
- оценка современного состояния и проблем торгово-экономических отношений России с другими государствами;
- план внешних заимствований Российской Федерации с детальным описанием целевого использования иностранных кредитов;
- план экспортных кредитов, предоставленных с использованием средств федерального бюджета или под гарантии правительства РФ;
- план обслуживания внешнего долга России;
- план поступлений от обслуживания долгов других государств Российской Федерации;
- перечень мер государственного внешнеторгового регулирования, принимаемых или намечаемых в соответствующем году, ставки пошлин таможенного тарифа и правил их возможного изменения, количественные ограничения экспорта и импорта, а также перечень мер по защите внутреннего рынка и валютного регулирования;
- перечень мер стимулирования промышленного экспорта на соответствующий период и др.
В настоящее время требования Закона о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, содействии и стимулировании ее реализуется еще не в полной мере.
Первоочередными целями современной ВТП России являются:
- обеспечение доступа отечественным предприятиям к мировым рынкам машин и оборудования, технологий и информации, капиталов, минерально-сырьевых ресурсов, к транспортным коммуникациям. Особое значение здесь имеет оказание политической, финансовой, информационной поддержки в продвижении продукции российских предприятий на рынки, контролируемые транснациональными корпорациями или защищенные протекционистскими барьерами зарубежных государств и их союзов;
- достижение благоприятного торгово-политического режима в отношениях с зарубежными странами и их торгово-экономическими группировками, организациями и союзами, снятие имеющихся и потенциальных дискриминационных ограничений. Особую роль здесь играет устранение различных торгово-экономических барьеров в отношениях с республиками бывшего СССР;
- долгосрочное урегулирование валютно-финансовых проблем во взаимоотношениях со странами-кредиторами, международными организациями и должниками России;
- формирование эффективной системы защиты внешнеэкономических интересов Российской Федерации (валютный, экспортный, таможенный контроль и др.).
Мировой опыт использования ВЭД для преодоления отставания от стран-лидеров дает две базовые модели ВТП. Первая предполагает преимущественную ориентацию на экспорт, вторая - на замещение импорта. Первой модели следовали в конце прошлого века США, после Второй мировой войны - западноевропейские страны, Япония, а за ними - новые индустриальные государства. Вторую модель выбрали в последние два десятилетия некоторые латиноамериканские страны. Многие ее черты были свойственны ВЭД СССР, что привело к глубокой зависимости отечественной промышленности от импорта оборудования и запчастей, некоторых видов сырья, материалов и компонентов.
Наиболее действенной и эффективной стратегией интеграции России в мировую экономику является сочетание структурной перестройки экономики с ее ориентацией на активный рост экспорта. Как показывает мировой опыт, основой эффективной ВЭД и залогом экономической безопасности страны в условиях движения к открытой рыночной экономике является развитие экспортного потенциала и всемерное содействие национальным экспортерам. Для России это имеет особую важность, так как только через развитие экспорта возможно положительное сальдо торгового баланса без сокращения импорта жизненно важных товаров и тем самым решение проблем погашения внешней задолженности и укрепления курса рубля.
Основные элементы системы государственного регулирования внешней торговли
Ввоз и вывоз товаров является объектом государственного регулирования ВЭД и таможенного контроля. Национальная территория объявляется таможенной территорией государства, она окружается таможенной границей. Государство устанавливает процедуры, которым подвергается товар, пересекающий национальные границы. Товар, перевозимый через таможенную границу, должен быть обязательно оформлен на таможне. Участники внешнеэкономической деятельности, перемещая через таможенную границу Российской Федерации товары, представляют на таможнях базовый документ, введенный ГТК РФ - грузовую таможенную декларацию (ГТД). Она воспроизводит по существу так называемый Единый административный документ (ЕАД), применяемый для этих целей в ЕС и ЕАСТ.
В январе
Международная Конвенция Гармонизированной системы описания и кодирования товаров была подписана 52 странами (63 со странами ЕЭС, т.к ЕЭС - единый субъект международного права) на момент ее вступления в силу 0
Уровень Код Кол-во
классификации
разделы римские цифры 2
группы товаров 2 знака 97
товарные позиции 4 знака
субпозиции 6 знаков 50
полсубпозиции 9 знаков 9506
ТН ВЭД определяется Правительством Российской Федерации на основании систем классификации товаров, принятых в мировой практике. Исходя из чего, в нашей стране применяется девятизначный ТН ВЭД, который состоит из следующих элементов:
· первые 6 цифр означают код товара по Гармонизированной Системе,
· те же 6 цифр плюс седьмая и восьмая цифры образуют код по Комбинированной номенклатуре Европейского Союза (КН ЕЭС),
· девятая цифра предназначена для возможной детализации в будущем тех или иных товарных позиций с учетом интересов нашей страны.
Рассмотренная выше ТН ВЭД применяется с целью конкретизации ставки ввозной таможенной пошлины в отношении импортируемого товара.
2.2.Валютное регулирование и валютный контроль ВЭД
Составной частью государственного регулирования внешнеэкономической деятельности выступает валютное регулирование и валютный контроль. Развитие валютного регулирования в России шло в направлении поэтапной либерализации внешнеэкономической деятельности предприятий и фирм. Изменения в области валютного регулирования РФ подготавливали почву для превращения рубля в конвертируемую валюту.
Международные расчетные и валютно-кредитные отношения России с зарубежными странами, порядок и сферы применения иностранных валют российскими предприятиями, организациями и гражданами регулируются на основе принятого Верховным Советом РФ 9 октября
3. Государственное регулирование деятельности предприятий с иностранными инвестициями на территории России
В соответствии с "Законом об иностранных инвестициях в РСФСР" предприятия с иностранными инвестициями создаются и действуют в тех организационно-правовых формах, которые предусмотрены действующим законодательством. Новый Гражданский кодекс Российской Федерации допускает создание коммерческих организаций в форме хозяйственных товариществ и обществ, а также производственных кооперативов. Хозяйственные товарищества могут создаваться в форме полного товарищества и товарищества на вере (коммандитного товарищества). Хозяйственные общества создаются в форме открытых или закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной или дополнительной ответственностью.
Предприятие с иностранными инвестициями может быть создано либо путем его учреждения, либо в результате приобретения иностранным инвестором доли участия (пая, акций) в ранее учрежденном предприятии без иностранных инвестиций или приобретения такого предприятия полностью.
В соответствии с "Законом об иностранных инвестициях в РСФСР" и Законом РСФСР "0б охране окружающей среды" созданию и регистрации предприятий с иностранными инвестициями, связанных с проведением крупномасштабного строительства - реконструкцией, осуществление которых может оказывать вредное воздействие на природную среду, должна предшествовать государственная экологическая экспертиза.
Особые условия существуют для деятельности иностранных инвесторов в сфере страхования, торговли ценными бумагами и в банковской сфере. Для ведения страховой и посреднической деятельности, связанной с движением ценных бумаг, предприятие с иностранными инвестициями должно получить лицензию Федеральной комиссии по ценным бумагам (ФКЦБ).
Создание и деятельность банков с участием иностранных инвестиций регулируется Законом РФ "О банках и банковской деятельности" и нормативными актами "Центрального Банка России о порядке регистрации, лицензирования и деятельности коммерческих банков на территории России.
Методы (средства) государственного регулирования внешней торговли
Государственное регулирование ВЭД осуществляется различными средствами, в том числе посредством нетарифного регулирования. Для регулирования экспорта и импорта отдельных товаров применяются такие меры, как количественные ограничения (квоты), разрешительный порядок ввоза и вывоза (лицензирование), ограничение числа предприятий, имеющих право заключать сделки на внешнем рынке (регистрация спецэкспортеров). Предусмотрена также возможность введения государственной монополии на торговлю отдельными видами продукции. В этом случае устанавливается особый порядок выдачи лицензий на экспортно-импортные операции исключительно государственным предприятиям.
Остановимся сначала на регулировании ВЭД в целях поддержания рыночного равновесия. Раскрывая механизм действия названных инструментов нетарифного регулирования, нужно определить: что понимается под понятием квотирование и лицензирование? Внешнеторговая квота - это количественное ограничение объема продукции определенного вида, которая может быть ввезена в страну или вывезена из нее. Лицензирование предполагает практику, предписывающую получать в качестве предварительного условия для импорта и экспорта разрешение, которое не предоставляется свободно или автоматически.
Квотирование и лицензирование внешней торговли может преследовать две цели: защиту национальных интересов, не связанных или косвенно связанных с экономикой (безопасности, окружающей среды, культурного достояния и т. д.) и защиту национального рынка от дезорганизующего импорта или экспорта.
Квотирование и лицензирование являются методами количественных ограничений экспорта и импорта, которые могут вводиться в исключительных случаях Правительством Российской Федерации в целях:
· обеспечения Федерации с учетом состояния на внутреннем товарном рынке;
· защиты внутреннего рынка Российской Федерации в связи с нанесением ущерба или наличием угрозы причинения ущерба производителям товара или непосредственно конкурирующих товаров на территории Российской Федерации. При этом Постановления Правительства Российской Федерации о введении количественных ограничений экспорта и импорта принимаются и официально публикуются не позднее чем за 3 месяца до введения этих ограничений в действие.
Квотирование экспорта используется в тех случаях, когда цены данного товара на внутреннем рынке ниже, чем на мировом. В результате при неограниченных масштабах экспорта может возникнуть его нехватка на внутреннем рынке. Подобная ситуация была весьма типична для России, поэтому квотирование экспорта до недавнего времени широко применялось в нашей стране. Число квотируемых товаров, однако, сокращалось по мере приближения внутренних цен к мировым.
Что касается лицензирования и квотирования импорта, то импортная квота, ограничивая ввоз в страну иностранных товаров, приводит к расширению спроса на продукцию национального производства. Использование квоты позволяет точно ограничить объем импорта, в отличие от импортного тарифа. В то время как повышение таможенных пошлин может увеличить общую сумму импортных платежей, введение квоты гарантирует их сокращение. Поэтому квотирование позволяет бороться с дефицитом платежного баланса более эффективно, чем тарифный протекционизм.
Однако импортная, квота может быть полезна лишь при наличии свободной конкуренции на внутреннем рынке квотируемого товара. В противном случае предприятие, монополизирующее внутренний рынок, будет поддерживать высокие цены в условиях искусственно созданного дефицита на данную продукцию. Это одна из причин, по которым квотирование импорта сегодня в России применяется мало.
Внести конкуренцию в распространение квот позволяют конкурсы и аукционы.
В заключение имеет смысл отметить такой метод нетарифного регулирования ВЭД как сертификация товаров. Ввозимые на территорию Российской Федерации товары должны соответствовать техническим, фармакологическим, санитарным, ветеринарным, фитосанитарным и экологическим стандартам и требованиям, установленным в Российской Федерации. Порядок сертификации ввозимых товаров регулируется Законом Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом закон запрещает ввоз товаров, не соответствующих стандартам и требованиям, не имеющим сертификата, маркировки или знака соответствия, если они запрещены к использованию как опасные потребительские товары.
2.Таможенно-тарифные методы регулирования экспортных операций
Классическим инструментом государственного регулирования ВЭД является тарифное регулирование, и прежде всего таможенные тарифы, которые по своему характеру (налоги) относятся к экономическим регуляторам. Таможенный тариф - это систематизированный перечень таможенных пошлин, взимаемых при пересечении товаром таможенной границы государства. Одним из видов таможенного тарифа являются экспортные пошлины.
В мире существуют две основные методики установления уровня пошлин. Согласно первой, величина пошлины определяется в виде фиксированной суммы с единицы измерения товара (вес, объем, площадь). Такие пошлины называются специфическими. Специфическими пошлинами обкладываются сырьевые товары (стандартные, большие по объему товарной массы). Экспортные пошлины, как правило, являются специфическими, которыми облагаются, главным образом, сырьевые товары.
Вторая методика основывается на следующем: пошлина устанавливается в виде процента от декларируемой продавцом стоимости товара. В результате чего, такая пошлина называется адвалорной. Данный вид пошлины применяется к товарам, которым присуще дифференциация производимой продукции (машинотехнические изделия).
Наряду с двумя упомянутыми методиками установления уровня таможенных пошлин, существует третья (промежуточная), смысл которой заключается в том, что таможенный орган, непосредственно применяющий ставки таможенных пошлин в виде их наложения на товар, имеет право самостоятельно выбирать между специфической и адвалорной пошлинами в зависимости от того, какая из них выше. В результате чего, данный вид пошлины получил название комбинированной (альтернативной).
Указанные пошлины, с учетом их устанавливающих методик нашли свое отражение в ст.4 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе". При этом законом провозглашается, что ставки таможенных пошлин являются едиными и не подлежат изменению в зависимости от лиц, перемещающих товары через таможенную границу Российской Федерации.
Ставки вывозных таможенных пошлин и перечень товаров, в отношении которых они применяются устанавливаются Правительством Российской Федерации и являются исключительно мерами оперативного регулирования внешнеэкономической деятельности на территории Российской Федерации.
Цель экспортной пошлины - обеспечить или увеличить дополнительное количество валюты для пополнения государственной казны. Специфика экспортной пошлины заключается в удорожании стоимости товара на мировом рынке, где конкуренция может быть значительной. Как правило экспортные пошлины применяются для сырьевых товаров, по которым страна обладает монопольным преимуществом или в случаях, когда государство стремится ограничить вывоз такого товара. С другой стороны применение экспортных пошлин вызвано в связи с ограничением поставок на мировой рынок сырьевых товаров, по которым государство обладает монопольным природным преимуществом, что влечет за собой увеличение цен на такие товары и повышение доходов в бюджете государства и прибыли национальных производителей.
Взаимоотношения России с ВТО как необходимый
элемент регулирования современной международной торговли
Выход России на мировые рынки неизбежно должен привести к реструктуризации экономики многих государств, и они, естественно, всеми силами защищаются, не отвечая взаимностью на соответствующую открытость нашего рынка.
Заметим, что успешность и быстрота радикальной перестройки экономики ФРГ, Японии, Тайваня, Республики Кореи, Гонконга, Сингапура и ряда стран Латинской Америки во многом была обусловлена покровительственной политикой государства в отношении национального капитала.
По оценкам западных экспертов, протекционистскими барьерами прямо или косвенно "зарегулировано" ныне около половины объема всей мировой торговли. В части продукции машиностроения, такие регуляторы применяются в отношении потребительской электроники, станков, легковых автомобилей, космических услуг и т.п. Отнюдь не всегда быстрая либерализация торгово-политического режима соответствует потребностям экономики той или иной страны, особенно находящейся в процессе коренной перестройки как Россия.
Тем не менее, присоединение России к ВТО будет способствовать созданию условий предсказуемости доступа на внешние рынки, устранению торговой дискриминации и применению общепринятой правовой базы для защиты интересов российских экспортеров за рубежом. Речь идет прежде всего о товарах, которые подвергаются в настоящее время обвинению в демпинге вследствие отличающегося от общепринятого в рамках ВТО подхода к России при антидемпинговых расследованиях.
В этом плане Россия запоздала в их разработке и применении для защиты своего рынка. Хотя все процедуры, разрешаемые Всемирной торговой организацией -антидемпинговые, компенсационные пошлины и другие подобные меры носят ответный характер. Запад до сих пор не признает Россию страной с рыночной экономикой. В результате какое-либо нарушение со стороны любой российской фирмы на европейском или американском рынках влечет за собой санкции против всех отечественных компаний.
Разрешить все эти проблемы Россия может только вступив в ВТО и усовершенствовав свой механизм государственного регулирования ВЭД на принципах этой авторитетной международной организации.
Основанием для создания Всемирной Торговой организации явилось стремление стран - членов ВТО развивать международную торговлю и свой экономический потенциал путем взаимной либерализации доступа на рынки, предсказуемости условий деятельности предпринимателей на иностранных рынках и регламентации действий правительств по регулированию внешнеторговой деятельности. Достижение этих целей обеспечивается соблюдением ряда принципов и норм: недискриминация в торговле, которая обеспечивается взаимным предоставлением, с одной стороны, режима наибольшего благоприятствования в отношении экспортных, импортных и транзитных операций и связанных с ними таможенных пошлин и сборов, а с другой стороны - национального режима, то есть равного подхода к товарам импортного и отечественного производства в отношении внутренних налогов и сборов, а также правил, регулирующих внутреннюю торговлю; использованием преимущественно тарифных средств защиты национального рынка, а не количественных ограничений или аналогичных мер; прогрессивным снижением таможенных тарифов в ходе периодически проводимых многосторонних переговоров и их юридически оформляемым "закреплением" на согласительном уровне; взаимностью в предоставлении торгово-политических уступок; разрешением торговых споров путем проведения консультаций и переговоров, а в случае невозможности достижения согласия - путем рассмотрения споров в специально создаваемых третейских группах, решения которых обязательны для договаривающихся сторон системы ВТО. Принципы мировой торговли в рамках ВТО позволяют достигнуть того, что средние тарифы на импортируемые промышленные товары сократятся в развитых странах с 6.3% до 3.9%. Взаимной "увязке" подвергнется 83% импортных тарифов на промышленные товары и
Первоначально членами ВТО являлись 76 государств, еще 50 стран находятся на различных стадиях осуществления внутренних ратификационных процедур вступления. На сегодняшний день общее число стран-членов ВТО составляет
- Осуществление контроля за внедрением и соблюдением многосторонних общих и секторальных торговых соглашений, которые в своей основе образуют правовую среду деятельности ВТО. Основной набор соглашений содержит около 30 отдельных правовых актов, регламентирующих внешнеэкономические операции, а также такие вопросы, как порядок определения страны происхождения товара, процедура проведения государственных закупок и другие. К данному списку прилагается более 25 дополнительных деклараций, решений и договоренностей, которые устанавливают специфические обязательства и условия для стран-членов ВТО;
- Обеспечение нахождения путей решения торговых споров, возникающих между странами-членами организации;
- Подготовка детальных обзоров национальной торговой политики государств-членов организации;
- Сотрудничество с другими международными организациями, вовлеченными в разработку экономической политики.
Высшим руководящим органом ВТО является конференция на уровне министров стран-членов, проводимая не реже
В структуру ВТО также входят, помимо указанных органов, комитет по торговле и развитию, комитет по платежным балансам и комитет по бюджетно-финансовым и административным вопросам, которые подотчетны Генеральному Совету ВТО. В свою очередь Комитет по торговле и развитию занимается вопросами развивающихся стран, а также наименее развитых стран, в сфере внешней торговли; Комитет по платежным балансам организует консультации стран-членов ВТО с теми государствами, которые ввели ограничения на импорт товаров с целью сбалансировки своего платежного баланса. Комитет по бюджетно-финансовым и административным вопросам контролирует финансовое состояние ВТО и ее бюджет.
В последнее время приобрело свою актуальность создание еще одного органа, входящего в состав Генерального Совета ВТО, а именно Комитета по торговле и окружающей среде, который был создан на Министерской Конференции стран-членов ВТО в Сингапуре.
Секретариат ВТО выполняет техническое обеспечение управленческих структур во главе с генеральным секретарем Ренато Руджеро и 4 его заместителями, а именно: организация деятельности структурных элементов управленческого механизма ВТО, оказание технического содействия развивающимся и наименее развитым странам, осуществление анализа торговой политики стран-членов ВТО, содействие в разрешении возникающих споров в торговой сфере (буквальное и доктринальное толкование положений правил и процедур организации), проведение переговоров с государствами, желающими вступить в ВТО, и предоставление им необходимых консультационных услуг.
Годовой бюджет ВТО составляет около 83 миллионов долларов США (
Процедура принятия решений странами-членами ВТО лежит в основе консенсуса (единогласия). В случае невозможности достижения единогласия, то Соглашением об учреждении ВТО предусмотрена возможность утверждения решений большинством голосов стран-членов, исходя из того, что каждая страна-член организации имеет только один голос. Уровень квалификационного большинства колеблется от 3/4 до 2/3 количества стран-членов в зависимости от статуса рассматриваемого вопроса. Заявки отдельных стран на утверждение вводимых ими защитных мер, предусматривающих временное отступление от действующих норм ВТО требуют поддержки 3/4 государств-членов ВТО.
Система урегулирования споров между странами-членами ВТО представлена специальным органом по урегулированию споров, обладающим монопольным правом учреждать арбитражные группы, утверждать решения этих групп и апелляций по их решениям, обеспечивать выполнение принятых решений и рекомендаций, а также применять принудительные меры в случае их не выполнения. Урегулирование споров осуществляется на основе определенных принципов, одним из которых является принцип вынесения предмета спора на рассмотрение Органа по урегулированию споров после проведения двусторонних консультаций, которые не привели к разрешению спора; также существует принцип обращения спорящих сторон к Генеральному Секретарю ВТО или специальному уполномоченному лицу организации с просьбой выступить в качестве посредника в разрешении спорного вопроса. При этом, если в течение 60 дней рассмотренные пути решения не привели к разрешению спора, то стороны имеют материальное право обратиться в Орган по урегулированию споров при помощи третейской группы, рассматривающей все аспекты спорного правоотношения в течение от 6 до 9 месяцев с последующей передачей подготовленных рекомендаций по разрешению спорного правоотношения в Орган по урегулированию споров. Орган по урегулированию споров рассматривает указанные рекомендации и принимает решение. При этом виновная сторона обязана выполнить все предписания третейской группы или Органа по урегулированию споров. Если же решение указанных органов будет не выполнено или проигнорировано, то потерпевшая сторона имеет право потребовать компенсации. Отказ от выплаты компенсации влечет за собой применение к виновной стороне репрессивных мер, выражаемых в увеличении ставок таможенного тарифа на товары, происходящие из государства-виновной стороны в споре. Разрешение споров в рамках ВТО может длиться от 9 до
Следует подчеркнуть, что процесс присоединения к ВТО носит односторонний характер в том смысле, что все запросы и требования (включая тарифные уступки) выдвигаются членами ВТО в отношении присоединяющейся страны; последняя же не правомочна вести переговоры по получению дополнительных уступок, кроме тех, которые уже зафиксированы в документах ВТО.
ВТО - это межправительственная организация. Обязательства, которые примет на себя Россия, должны выполняться правительством РФ. Для этого правительство должно располагать необходимой законодательной базой, приведенной в соответствие с нормами и правилами ВТО, и эффективным государственным механизмом регулирования ВЭД. Объективно требуется усиление регулирующих и контролирующих функций государств в области ВЭД.
Льготы, которые Россия может получить от членства в ВТО, распространяются на промышленные товары, экспорт которых из России в настоящее время в своей основной массе затруднен из-за их неконкурентоспособности по техническим и качественным параметрам, и необходимо время и большие усилия по изменению этой ситуации.
Что касается товаров топливно-сырьевой группы, достигающей 70 % стоимости российского экспорта, то их вывоз в целом не сталкивается с какими-либо серьезными препятствиями на внешних рынках.
Для Российской Федерации вступление в ВТО диктуется необходимостью обеспечить продвижение своих экспортных товаров на внешние рынки, а также противодействовать антидемпинговым процедурам в отношении некоторых экспортируемых товаров.
Существуют и слабые стороны, которые необходимо учесть при вступлении России в ВТО. Что касается импорта, то наша страна, в случае приема в ВТО, будет ограничена в возможности применения национального таможенно-тарифного регулирования, что доказывается необходимостью приведения механизма импортного контроля, включая ставки таможенного тарифа в соответствии с критериями ВТО (5% средневзвешенная ставка импортного таможенного тарифа для государств, вступающих в ВТО), что может повлечь за собой падение национального производства машиностроительной, сельскохозяйственной продукции. Данное ограничение будет направлено и на торговлю услугами, в которых позиции отечественных предпринимателей слабее, чем в сфере материального производства; отсутствие методологии для доказательства наличия ущерба импортируемых в нашу страну товаров может привести к тому, что в отношении России будет предпринята попытка применения или использования более высоких критериев оценки ущерба при введении защитных мер в ходе импорта отечественных товаров на зарубежные рынки; преобладание экспорта над импортом во внешней торговле России повлечет за собой давление стран-членов ВТО сбалансировать взаимный товарооборот.
Лекция
Валютное регулирование и валютный контроль ВЭД
Составной частью государственного регулирования внешнеэкономической деятельности выступает валютное регулирование и валютный контроль. Развитие валютного регулирования в России шло в направлении поэтапной либерализации внешнеэкономической деятельности предприятий и фирм. Изменения в области валютного регулирования РФ подготавливали почву для превращения рубля в конвертируемую валюту.
Международные расчетные и валютно-кредитные отношения России с зарубежными странами, порядок и сферы применения иностранных валют российскими предприятиями, организациями и гражданами регулируются на основе принятого Верховным Советом РФ 9 октября
Согласно данному закону целью валютного контроля является обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций. Основными направлениями валютного контроля являются: определение соответствия проводимых валютных операций действующему валютному законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации; проверка обоснованности платежей в иностранной валюте, а также проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям; а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации.
Валютный контроль осуществляется органами валютного контроля и их агентами. Органами валютного контроля в свою очередь являются Центральный Банк Российской Федерации, а также Правительство Российской Федерации. Агентами валютного контроля являются организации, которые в соответствии с законодательными актами Российской Федерации могут осуществлять функции валютного контроля. Агенты валютного контроля подотчетны соответствующим органам валютного контроля.
Применительно к регулированию внешнеторговой деятельности валютные операции носят характер текущих валютных операций, включающих в себя: переводы в Российскую Федерацию и из Российской Федерации иностранной валюты для осуществления расчетов без отсрочки платежей по экспорту и импорту товаров, работ, услуг, а также для осуществления расчетов, связанных с кредитованием экспортно-импортных операций на срок не более
Система валютного контроля направлена на предотвращение нелегальной утечки валютных средств за рубеж через каналы внешней торговли. В своем развитии эволюция системы валютного контроля прошла несколько этапов. Прежде всего эволюция системы валютного контроля характеризуется модификацией методов валютного контроля, включая расширение сферы применения валютного контроля по видам внешнеторговых сделок (экспортные, импортные, товарообменные операции) и степени охвата валютным контролем объектов названных сделок (товары, работы, услуги, результаты интеллектуальной собственности).
Прямой валютный контроль был введен путем издания Инструкции Центрального Банка Российской Федерации и Государственного таможенного комитета Российской Федерации "О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров" №
С целью осуществления контроля за выполнением данного требования экспортер обязан оформить паспорт сделки - базовый документ валютного контроля, содержащий сведения о внешнеторговой сделки. Паспорт сделки оформляется, согласно оригиналу или контракта или его копии уполномоченным банком, на транзитный валютный счет, на который должна поступить валютная выручка от экспорта товаров по данному контракту. С момента подписания паспорта сделки экспортер принимает на себя ответственность за полное соответствие сведений, приведенных в паспорте сделки, условиям контракта, на основании которого был составлен паспорт сделки, за зачисление в полном объеме, и в установленные сроки выручки от экспорта товаров по контракту, на основании которого был составлен данный паспорт сделки, на транзитный счет экспортера в уполномоченном банке, в который представляется паспорт сделки для оформления. С целью оформления паспорта сделки экспортер обязан предоставить оригинал или заверенную копию, паспорт сделки, в результате чего после рассмотрения данных документов, уполномоченный банк подписывает экземпляры сделки.
Паспорт сделки служит основанием для принятия контракта на расчетное обслуживание уполномоченным банком, что рассматривается как выражение согласия на выполнение функции по контролю за поступлением валютной выручки от экспорта товаров по представленному экспортером контракту. В случае несоответствия данных в контракте, сведениям, указанным в паспорте сделки, несоответствия предусмотренных контрактом валютных операций требованиям валютного законодательства, оформления паспорта сделки с нарушениями установленных требований, наличия в контракте условий, предусматривающих зачисление валютной выручки на счета предприятий или лиц, не являющихся экспортерами по данному контракту, отсутствия в контракте условий, предусматривающих зачисление валютной выручки на счет экспортера в уполномоченном банке, отсутствия в контракте каких-либо сведений, необходимых для составления паспорта сделки уполномоченный банк обязан отказать оформлении паспорта сделки.
Паспорт сделки оформляется в двух экземплярах, один из которых находится в уполномоченном банке, а другой передается экспортеру вместе с оригиналом контракта.
Таможенные органы принимают для таможенного оформления ксерокопию паспорта сделки, снятую с оригинала в уполномоченном банке, а также копии ГТД на оформляемый груз, предварительно снятые с оригинала ГТД на экспортируемые товары, а также другие документы, предусмотренные таможенным законодательством. При этом таможенные органы сверяют соответствие данных паспорта сделки с данными ГТД и представленных документов, включая подписи ответственных лиц уполномоченного банка. С момента выпуска товаров таможенными органами экспортер предоставляет в течение
Надо учесть, что уполномоченный банк имеет право взимать комиссию за выполнение функций валютного контроля, но не свыше 0.
В целях развития валютного контроля, связанного с зачислением валютной выручки, и регулирующего таможенный режим экспорта, Центральный Банк Российской Федерации и Государственный таможенный комитет издали Инструкцию "0 порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары № 30 и № 0
Импортер, заключивший сделку, предусматривающую перевод из Российской Федерации иностранной валюты для приобретения товаров, обязан ввезти их на указанную в сделке сумму, либо обеспечить полный возврат валюты в сроки, предусмотренные в контракте, но не позднее
Расчеты по импортной сделке осуществляются только через уполномоченный банк, оформивший паспорт сделки. Уполномоченный банк производит платежи по импортному контракту, открытие импортных аккредитивов только при наличии подписанного им паспорта сделки. Оплата импортируемого товара по контракту импортера может осуществляться только со счета импортера в уполномоченном банке и только этим банком или банком-корреспондентом, действующим по его поручению.
В случае заключения импортером сделки, предусматривающей превышение срока в
Распространение валютного контроля в отношении таможенных режимов экспорта и импорта товаров, связано также и с применением государственного регулирования в отношении бартерных сделок. Указ Президента Российской Федерации "0 государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок" от
Рассматриваемый Указ Президента Российской Федерации определил, что российские лица, заключившие или от имени которых заключены бартерные сделки, обязаны в сроки, установленные законодательством Российской Федерации для исполнения текущих валютных операций, исчисляемые, с даты выпуска экспортируемых товаров таможенными органами Российской Федерации либо с момента выполнения работ, предоставления услуг и прав на результаты интеллектуальной деятельности, обеспечить ввоз на таможенную территорию Российской Федерации эквивалентных по стоимости товаров, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности с подтверждением факта ввоза соответствующими документами. В случае превышения указанных сроков и выполнение иностранным лицом встречного обязательства способом, не предусматривающим ввоза на таможенную территорию нашей страны товаров, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, допускается только на основании разрешения МВЭС России. Если же произошло изменение условий договора, устанавливающего обмен товарами, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, на условия, предусматривающие осуществление расчетов в денежных или иных платежных средствах, российские лица обязаны обеспечить возврат этих средств в сумме, эквивалентной стоимости экспортированных товаров, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности на свои счета в уполномоченных банках с соблюдением требований валютного регулирования и валютного контроля.
Настоящий Указ Президента Российской Федерации ввел понятие паспорта бартерной сделки, на основании которого осуществляется таможенное оформление товаров, перемещаемых через таможенную границу в счет исполнения бартерных сделок. При совершении бартерной сделки российскими лицами необходимо представлять экспортируемые товары для экспертной оценки количества, качества и цены. Указ Президента Российской Федерации установил, что таможенный режим экспорта распространяется на исполнение бартерных сделок в части эквивалентного ввоза товаров, услуг, работ, результатов интеллектуальной деятельности, так и в части зачисления валютной выручки на счета в уполномоченных банках. При этом контроль за исполнением бартерных сделок осуществляется таможенными органами.
В развитие вышеупомянутого Указа Президента Российской Федерации
Правительство Российской Федерации издало постановление "О мерах по
государственному регулированию внешнеторговых бартерных сделок" от 3
С целью получения такого сертификата субъекту внешнеторговой деятельности необходимо подать заявление Уполномоченному МВЭС России по соответствующему региону в соответствующей форме с оригиналом экспортного или импортного контракта, его копию, заверенную руководителем организации экспортера или импортера, копию договора комиссии или купли продажи, если субъект внешнеторговых связей не является владельцем товара, копию справки Госкомстата России, а также заявление на сертификат учета контракта. Срок рассмотрения заявления и прилагаемых к нему документов составляет 2
Данные рекомендации заверяются подписью и печатью Уполномоченного МВЭС России в соответствующем регионе. При этом такие рекомендации должны быть учтены во внешнеторговом контракте непосредственно заявителем на получение сертификата учета контракта.
Вмешательство государства путем применения вышеописанных элементов, составляющих систему валютного контроля, в регулирование внешнеторговой деятельности на территории Российской Федерации, не может являться полностью завершенным, без существования такого элемента валютного регулирования как система обязательной экспертной оценки количества, качества и цены экспортируемых товаров. Постановление Правительства Российской Федерации "О введении единой системы экспертной оценки количества, качества и цены экспортируемых товаров" от 28.
Данное постановление утвердило Положение о порядке допуска российских и иностранных организаций к проведению экспертной оценки количества, качества и цены экспортируемых товаров. Рассматриваемое положение ориентировано на осуществление валютного контроля, т.е. своевременного поступления выручки от экспорта товаров в уполномоченный банк- агент валютного контроля. Валютная выручка зачисляется в уполномоченный банк после осуществления отгрузки и оплаты товара с учетом проверки количества, качества и цены экспортируемых товаров. Цена контролируется с учетом индивидуальности экспортной сделки на базе отгрузочных документов. Оценка цены в сочетании с оценкой количества и качества является доказательством того, что декларируемые данные элементы экспортного контракта соответствуют действительности. Экспортер самостоятельно принимает решение проводить или нет указанную экспертную оценку, но в случае не зачисления или неполного зачисления валютной выручки на счет в уполномоченном банке-агенте валютного контроля, экспортер обязан предоставить сертификат о пред таможенной (пред отгрузочной) экспертной оценке количества, качества и цены экспортируемых товаров.
Таможенная стоимость товара, являющаяся основой цены экспортируемого товара, есть основа расчета за поставленный иностранному покупателю товар. При этом в случае наличия предварительной цены товара, и ее последующем отклонении, согласно формуле расчета окончательной цены, приведенной в экспортном контракте, может быть заявлена временная (условная) цена, разрешенная таможенным органом корректировать предварительную цену. При этом окончательная корректировка экспортной цены устанавливается таможенным органом с учетом заявленной таможенной (условной) цены и товара, а также реальной ценой контракта на дату платежа.
С целью установления окончательной цены экспортного контракта проводится экспертная оценка цены, количества и качества. Экспертная оценка окончательной цены, количества и качества предоставляется в таможенный орган, осуществляющий таможенное оформление экспортируемого товара для заявления полученной оценки в грузовой таможенной декларации при выпуске товаров с таможенной территории нашей страны. Надо учесть, что временная цена базируется на фактурной стоимости, заявляемой на дату таможенного оформления экспортируемого товара.
В законодательстве не урегулирован вопрос о корректировке таможенной стоимости экспортируемого товара, что приводит к отсутствию алгоритмов у таможенных органов корректировки окончательной таможенной стоимости экспортируемого товара. Следовательно, необходим документ о корректировке таможенной стоимости, выдаваемый таможенным органом, осуществляющим таможенное оформление экспортируемого товара. В связи с изложенным, валютная выручка от экспорта товаров представляет собой доход от продажи товаров, возникающий по факту оплаты ее иностранным покупателем, которая должна быть зачислена в уполномоченный банк-агент валютного контроля на территории Российской Федерации. Что же касается оформления результатов экспертной оценки количества, качества, цены экспортируемого товара, то экспертная оценка оформляется сертификатом о проведении пред таможенной экспертной оценки количества, качества, цены экспортируемого товара. Данный документ является основанием для физической характеристики экспортируемого товара, а также заключением по ценовым условиям внешнеторговой сделки, в случае отсутствия в контракте окончательной цены такого товара. Экспертная оценка применяется в отношении таких товаров как нефть, нефтепродукты, лес, газ и другие, а это в свою очередь заставляет проводить корректировку таможенной стоимости экспортируемых товаров.
Экспертная оценка количества, качества, цены товара осуществляется российскими и иностранными организациями, имеющими договор с Федеральной службой по валютному и экспортному контролю, удостоверяемый свидетельством о допуске к проведению экспертной оценки, выданным соответствующим государственным органом. Решение о допуске российских и иностранных организаций к проведению экспертной оценки количества, качества, цены товара принимается Комиссией Правительства Российской Федерации по вопросам количества, качества и цены экспортируемых товаров. Главным критерием принятия такого решения является наличие опыта и ресурсов, позволяющих создать своевременную систему обработки и передачи данных, характер предоставляемых услуг, их стоимость, сроки исполнения и условия расчетов, гарантия выполнения предоставляемых услуг, их качества и цены.
В случае неполного и несвоевременного получения валютной выручки от экспорта товаров, в отношении которых была проведена экспертная оценка количества, качества и цены, рассмотрение обоснованности заявления российского экспортера по данному факту со стороны МВЭС России, производится только при наличии сертификата о проведении пред таможенной экспертной оценки, оформленным указанными выше экспертными организациями.
Важным компонентом валютного регулирования является режим курса рубля по отношению к иностранным валютам. Режим валютного курса несколько раз менялся за годы реформ.
В целом сложившийся к настоящему времени в России валютный режим можно охарактеризовать как довольно либеральный.
Однако, одновременно обратимость рубля до сих пор во многих отношениях имеет ограниченный характер, поскольку:
- сохраняются внешнеторговые ограничения (тарифные и количественные);
- не создана экономическая и монетарная основа для формирования равновесного курса с точки зрения соотношения внутренних и внешнеторговых цен.
ЛЕКЦИЯ
Таможенная политика. Таможенные пошлины и цели таможенной политики. Проблемы таможенной политики России и основные задачи на современном этапе.
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА - органичная составная часть экономической и внешнеторговой политики государства. По своему содержанию она представляет собой систему мер, применяемых государством с целью установления определенного режима таможенного налогообложения на импортируемые в страну то вары и прохождения ими таможенных формальностей.
Основными средствами осуществления таможенной политики являются: участие в таможенных союзах, зонах свободной торговле и таможенных конвенциях; применение таможенных тарифов, таможенных пошлин и таможенных сборов, таможенных формальностей; установленный режим прохождения грузов через границу; система государственных органов таможенного контроля и т.д.*
Таможенные пошлины и цели таможенной политики
Использование инструментов таможенного регулирования для достижения целей промышленной политики является общепринятым в мировой практике. Важнейшим средством регулирования внешнеэкономических связей, которое используют практически все страны, участвующие в международной торговле, являются импортные таможенные пошлины. Единообразия в подходах к определению уровня ставок таможенных пошлин по конкретным товарным группам в современных условиях не существует. Однако могут быть сформулированы определенные правила, которые следует принимать во внимание при решении вопросов о величине ставок ввозных таможенных пошлин.
Таможенные пошлины вносят диспропорции в сферу производства и потребления и чаще всего снижают благосостояние каждой из торгующих стран, в том числе и той, которая их применяет.
При этом таможенные пошлины всегда выгодны производителям товаров, конкурирующим с импортом, даже если совокупное благосостояние граждан страны при этом снижается, что создает стимулы для активного лоббирования. Как правило, импортные пошлины не являются оптимальными инструментами достижения намеченных целей промышленной политики: к ним можно прийти другим путем, причем с лучшими результатами.
_____________________________
*финансовый словарь
Использование таможенных пошлин является наиболее оправданным в следующих случаях:
- если страна способна оказывать влияние на мировые цены импортируемого товара (в этом случае можно найти такой уровень ставки тарифа, который принесет ей чистый выигрыш);
- когда в экономике страны существуют проблемы (например, устойчиво пассивное сальдо торгового баланса), которые не могут быть разрешены с помощью иных инструментов экономической политики;
- в отдельных случаях временная поддержка отечественных производителей с помощью таможенных пошлин может оказаться полезной для развития новых отраслей, которые слишком слабы, чтобы конкурировать с занимающими прочные рыночные позиции иностранными конкурентами.
В условиях России использование импортных пошлин в интересах промышленной политики должно концентрироваться на поддержке новых и развивающихся отраслей. Это относится, прежде всего, к отраслям, выпускающим высокотехнологичные и наукоемкие виды продукции. В свою очередь, целесообразно снизить до нуля ставки импортных таможенных пошлин на те виды оборудования, которые не производятся на территории Российской Федерации и выпуск которых не может быть налажен в обозримой перспективе. Соответствующие виды оборудования должны быть определены на основе инвентаризации баз данных о количестве и технических параметрах выпускаемого в стране оборудования, осуществляемой государственными органами совместно с бизнесом. При невозможности проведения в обозримые сроки подобной инвентаризации целесообразно вовсе отказаться от импортных пошлин на продукцию машиностроения: модернизация экономики – более важный приоритет.
"Разворот" таможенной политики в подобном направлении находится в соответствии с целями таможенной политики Российской Федерации, как они определены в Таможенном кодексе РФ (ст. 2). Этими целями являются:
- участие в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулированию развития национальной экономики;
- содействие проведению структурной перестройки экономики;
- обеспечение наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории Российской Федерации и решение других задач экономической политики.
Таким образом, существуют благоприятные предпосылки для согласования целей проводимой в России таможенной политики с приоритетами промышленной политики. Такое согласование необходимо проводить с учетом ведущихся Российской Федерацией переговоров о присоединении ко Всемирной торговой организации, правила которой накладывают жесткие ограничения на использование инструментов таможенной политики для достижения целей государства в экономической сфере.
Проблемы таможенной политики России и основные задачи на современном этапе.
Успехи или неудачи таможенной системы зависят от того, как сформулирована таможенная политика государства. В начале
Налоговая реформа и укрепление налоговой дисциплины за последние годы обеспечили снижение акцентов с налогообложения внешней торговли на налогообложение внутриэкономических операций. В складывающихся условиях таможенная политика должна стать механизмом достижения не фискальных, а структурных целей. На пути к этой цели существуют серьезные препятствия. В действовавшем до последнего времени Таможенном кодексе не были детально определены основные принципы таможенного законодательства. Как следствие, в дополнение к кодексу действовало около 4 тыс. нормативно-правовых актов ГТК, которые не только содержали массу внутренних противоречий, но нередко изменяли суть и букву закона, становились непроходимым административным барьером для участников внешнеэкономической деятельности. Отдельные нормы прежнего Таможенного кодекса шли вразрез с духом Конституции и действовавшего законодательства, по сути, позволяя таможенным органам вмешиваться в экономическую деятельность широкого круга лиц, влиять на формирование рынка, управлять товарными потоками. Изменение такого порядка администрирования является необходимым условием переориентации таможенной политики на приоритеты структурного регулирования. К сожалению, и в новом Таможенном кодексе Российской Федерации присутствуют серьезные недостатки. В частности, кодекс не различает, для каких целей поставляются компоненты – для последующей сборки или в качестве запчастей. В кодекс не вошел также очень важный для международной кооперации раздел "Свободная таможенная зона" из старого кодекса по причине отсутствия федерального закона о свободных экономических зонах. Новый кодекс сохранил и ориентацию деятельности таможенных органов на достижение в первую очередь фискальных целей. Вместе с тем круг задач, выполняемых таможенными органами России, гораздо шире, чем наполнение государственного бюджета. В настоящее время к этим задачам относятся:
- участие в разработке и реализации таможенной политики; участие в разработке мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, реализация этих мер;
- защита экономических интересов России; обеспечение в пределах своей компетенции экономической безопасности страны; осуществление контроля за вывозом стратегических и других жизненно важных для интересов России материалов;
- осуществление мер по таможенному регулированию торгово-экономических отношений;
- взимание таможенных пошлин, налогов и иных таможенных платежей; создание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенную границу;
- осуществление валютного контроля в пределах своей компетенции;
- ведение таможенной статистики внешней торговли и специальной таможенной статистики;
- проведение научно-исследовательских работ, консультирование в области таможенного дела, осуществление подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в этой области для государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.
Предусмотрен также блок функций международного характера: участие в разработке и выполнении международных договоров, затрагивающих таможенное дело; сотрудничество с таможенными и другими компетентными органами иностранных государств, международными организациями, занимающимися вопросами таможенного дела. Опыт использования мер структурного регулирования внешнеторговой деятельности у российских таможенных органов таможни уже есть – это сезонные пошлины, тарифные квоты, антидемпинговые расследования, специальные пошлины. Использование этих мер началось уже в последней трети
Предполагалось, что участникам проекта будут предоставлены не только региональные, но и таможенные преференции на федеральном уровне, которые содействовали бы налаживанию производства готовой продукции и обмену для этого компонентами, их "русификацию", развитие соответствующего производства в России. Попытки возродить производственную кооперацию в рамках проекта "ЕвроРоссия" и создать свободные экономические зоны, технопарки, таможенные территории производственного типа натолкнулись на такие препятствия, как устаревшие таможенные технологии, отсталая транспортная логистика и скудное информационное обслуживание. Отсутствует унификация технических норм и стандартов, гигантских размеров достигла межведомственная несогласованность. Отрицательную роль играют недостаток доверия и неадекватность подходов сторон на начальных стадиях технико-экономической подготовки проектов.
Набор организационно-технических проблем усугубляется и такой серьезной экономической причиной, как отсутствие режима "свободной таможенной зоны". Он предполагает частичное освобождение работающих в этом режиме предприятий от таможенных пошлин и НДС на импортируемые компоненты и оборудование для производства конкурентоспособной продукции. Много вопросов у товаропроизводителей вызывает рассмотренный и частично решенный в начале сентября 2003 г. Правительством РФ вопрос об изменении таможенных пошлин. Нежелание правительства РФ снизить таможенные пошлины на сырье и оборудование, не производимые в стране, создает ряд проблем. Так, например, сокращение с 20% до
Таким образом, проведение Россией эффективной промышленной политики требует серьезных изменений в подходе к таможенному регулированию. Эти изменения, прежде всего, должны быть направлены на отмену (либо значительное сокращение) ввозных пошлин на сырье, материалы, комплектующие и оборудование, не имеющие отечественных аналогов и ввозимые в целях технического перевооружения и расширения производства. Что же касается собственно протекционистских мер во внешней торговле, то их использование должно ограничиваться преимущественно случаями антидемпинговых расследований и использованием встречных мер, нацеленных на пресечение некорректных торговых практик иностранных поставщиков и "восстановление паритета" в торговых отношениях с теми или иными странами.
Приоритетными задачами в таможенной политике России на современном этапе являются:
- ориентация на стимулирование ввоза высокотехнологичного оборудования, не производящегося на территории России и не имеющего национальных аналогов.
- повышение конкурентоспособности российских товаров и услуг и эффективности российской экономики в целом. Это включает в себя достаточно большой спектр мероприятий, таких как упорядочение режимов земле- и недропользования, дальнейшее совершенствование таможенного администрирования, создание более комфортных условий для предпринимательской деятельности).
