Реферат Организационные основы муниципального управления 3
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание:
Введение………………………………………………………………….......стр. 3
Глава 1. Общее понятие органов местного самоуправления……..…..…стр. 4
1.1. Представительный орган……………………………………………..стр. 9
1.2. Глава муниципального образования………………………………...стр.13
1.3. Иные органы местного самоуправления……………………………стр.15
Глава 2. Структура органов муниципального управления……………….тр.17
2.1. Модели организационных структур………………………….………..стр.18
2.2. Институты непосредственной демократии в системе муниципального управления………………………………………………………………..….стр.21
2.3. Связи с общественностью в системе муниципального управления...стр.30
Глава 3. Механизмы государственного контроля в сфере муниципального управления………………………………………………………………..….стр.38
Заключение…………………………………………………………………..стр.49
Список использованной литературы……………………………………….стр.51
Введение
Строительство российской государственности предполагает наличие единой, эффективной системы управления обществом, четкой организации работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, контроль со стороны государства за соблюдение правовых норм, единой государственной политики. Поэтому в настоящее время возрастает роль муниципального управления – особого типа управленческой деятельности, основанного на муниципальном праве, и в то же время научной дисциплины, носящей междисциплинарный характер. Таким образом данная курсовая работа представляется весьма актуальной и интересной.
Целью курсовой работы - определить организационную основу муниципального управления. Для достижения этой цели я поставил следующие задачи, которые стали главами моей работы:
1) определить понятие органов МСУ. В данной главе рассматриваются:
- Представительный орган;
- Глава муниципального образования;
- Иные органы местного самоуправления.
2) выявить структуру органов муниципального управления. Данная глава посвящена:
- Модели организационных структур;
- Институты непосредственной демократии в системе муниципального управления;
- Связи с общественностью в системе муниципального управления.
3) Глава 3 “ Механизмы государственного контроля в сфере муниципального управления ”
В соответствии с целью и поставленными задачами структура работы состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемой литературы.
Глава 1. Общее понятие органов местного
самоуправления
Органы местного самоуправления, — отмечается в монографии О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций, Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.[1]
Таким образом, органы местного самоуправления являются субъектами властно-управленческой деятельности и наиболее приближены к повседневным нуждам местного сообщества (населения). В соответствии со статьей З Конституции Российской Федерации[2] народ является единственным источником власти и осуществляет ее непосредственно (прямая демократия), либо через представительные органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления (представительная демократия), при этом органы Местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Основной закон РФ также провозглашает местное самоуправление самостоятельным в пределах своих полномочий и наделяет население правом на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Данная конституционная норма получила развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации Местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 года, в котором, в частности, в статье 14 установлена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления. Поскольку других требований к структуре органов законодательство не содержит, одной из особенностей местного самоуправления является многообразие организационных форм (Моделей) местного самоуправления.
Положения, закрепленные в российском законодательстве, отвечают существующей мировой практике, а также требованиям Европейской Хартии местного самоуправления, в которой, в частности в пункте 1 статьи 6, говорится, что местные органы власти должны сами определять внутреннюю структуру исходя из местных нужд и в целях эффективного управления.
В настоящее время система органов местного самоуправления, в отличие от системы органов государственной власти, строится без учета принципа разделения властей (примечание: новая редакция Федерального закона «Об общих принципах...» вводит разделение властей на местном уровне).
В системе местного самоуправления в современной России действуют выборные и иные органы местного самоуправления, формируемые в муниципальных образованиях. Их совокупность составляет структуру органов местного самоуправления.
Как правило, в муниципальных образованиях функционируют представительный орган, высшее должностное лицо (глава муниципального образования), местная администрации (исполнительно - распорядительный орган).
С учетом предметов ведения местного самоуправления муниципальные образования решают вопросы образования иных органов, в том числе и осуществляющих исполнительно-распорядительные функции. В соответствии с пунктом 2 статьи З Европейской Хартии местного самоуправления представительные органы имеют право распоряжаться подотчетными им исполнительными органами. Данные органы должны создаваться не в ущерб формам прямого участия граждан в общественной жизни. В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении» органом, осуществляющим исполнительно - распорядительные функции, являлась местная администрация. Федеральный закон 1995 года «0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных моделей, схем построения органов, осуществляющих данные функции на местном уровне.
Фактически еще в прошлом веке Л.А. Велихов,[3] анализируя опыт построения структуры местного самоуправления, в том числе и зарубежный, выделял ступенчатую схему, которая характерна и для современной структуры органов местного самоуправления:
Рис. 3. Структура органов местного самоуправления по Л.А. Велихову
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований с учетом местных традиций и в соответствии с законами субъектов Российской федерации.
Рассматривая разнообразие структур органов местного самоуправления, оговоримся: структура и порядок формирования, наименования органов и должностных лиц местного самоуправления срок их полномочий устанавливаются муниципальными образованиями самостоятельно. Эти нормы указываются в уставе муниципального образования, который согласно федеральному закону принимается либо представительным органом, либо населением непосредственно.
В своей деятельности органы местного самоуправления
руководствуются Конституцией Российской федерации,
федеральными законами, законами субъекта РФ, местными
нормативно - правовыми актами.
Являясь органами власти, органы местного самоуправления принимают в пределах своих полномочий решения, обязательные для исполнения всеми субъектами, расположенными на территории муниципального образования: предприятиями, организациями, учреждениями различных форм собственности, общественно – политическими объединениями, гражданами и др. В соответствии с уставом муниципального образования и на основании законодательства органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией:
- владение, пользование и распоряжения муниципальной собственностью;
- формирование утверждение и исполнение местного бюджета;
- установление местных налогов и сборов;
- управление комплексным социально - экономическим развитием муниципального образования.
В то же время органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года закрепляет единственный способ передачи государственных полномочий органами власти субъектов Федерации органам местного самоуправления - законами субъектов Федерации: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».
Но в законодательной практике субъектов Федерации предусматриваются и другие варианты передача полномочий органам местного самоуправления посредством договоров и соглашений. При этом оговаривается, что в случае необеспеченности переданных государственных полномочий органы местного самоуправления не несут ответственности за их осуществление. Согласно конституционному принципу отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти не может быть обязывающей сверху вниз передачи органам местного самоуправления государственных полномочий законом субъекта Российской Федерации. Передача возможна только на добровольной основе. В статье 132 Конституции Российской Федерации зафиксировано: «1.Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. 2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».
Таким образом, предусматривается возможность, но не обязательность наделения государственными полномочия ми органов местного самоуправления. Договорная форма предоставляет возможность обратной передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти, если органы местного самоуправления силу определенных причин (оговаривается в договоре) не состоянии их выполнить. Некоторые субъекты Федерации пошли дальше. Они сами законодательно определили круг вопросов, по которым может осуществляться передача государственных полномочий. Так, например, в Законе «О местном самоуправлении Рязанской области» государственные полномочия могут передаваться по следующим вопросам: организация и обеспечение деятельности учреждений и предприятий социальной защиты и социального обеспечения, обеспечения занятости населения, охрана окружающей среды на территории муниципального образования, ведение записи актов гражданского состояния, совершение нотариальных действий, государственный архитектурно - строительный контроль, вопросы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологическая безопасность и др.[4]
В целом в системе органов местного самоуправления формируются и действуют следующие органы: представительный орган, глава муниципальных образования и иные органы. Рассмотрим их подробнее.
1.1. Представительный орган.
В системе органов местного самоуправления представительный орган является выборным, коллегиальным, выражающим интересы местного сообщества. Согласно Европейской Хартии местного самоуправления и российскому законодательству наличие выборного представительного органа является обязательным условием организации местного самоуправления.
Данный орган выступает от лица субъекта местного самоуправления, то есть населения муниципального образования, представляя его интересы.
В связи с особой ролью в системе местного самоуправления представительный орган наделяется исключительной компетенцией, в которую, в частности, входят:
-принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;
-утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении принятие планов и программ развития муниципальных образований;
-установление местных налогов и сборов;
-установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
- контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления.
Представительный орган может избираться на основе: мажоритарной системы выборов; пропорциональной системы выборов, в том числе по единому многомандатному муниципальному округу; смешанной избирательной системы.
Наименование представительного органа устанавливается уставом муниципального образования, поэтому в разных субъектах Российской Федерации они могут быть различными: дума, Совет, Собрание и другие. (Например, на территории Кировской области в различных муниципальных образованиях представительные органы носят следующие названия: дума, Собрание представителей, Собрание депутатов, районное Собрание.)
Также различается и численный состав представительных органов. Например, Екатеринбургская городская Дума представлена 27 депутатами. В Саратовской области, согласно областному законодательству, численный состав зависит от количества населения данного муниципального образования (при численности населения до 1000 человек — до 5 депутатов; 1000 5000 до 7 депутатов; 5000—50 000 —- до 11; 50 000—200 000 — до 17 депутатов; при численности населения свыше 200 000 человек — до 21 депутата). Таким образом, численный состав зависит от размеров территории, численности населения, исторических, национальных, культурных традиций и других факторов, уникальных для каждого муниципального образования.
В отдельных муниципальных образованиях, преимущественно поселенческого типа, полномочия представительного органа может исполнять сход (собрание) граждан.
Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.
Внутреннее строение представительных органов местного самоуправления (структура), порядок и организационные формы их деятельности определяются уставами муниципальных образований и закрепляются в регламентах или иных правовых актах, принимаемых этими органами.
В состав представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования могут входить:
- руководитель органа (председатель, заместитель председателя, президиум и другие согласно регламенту);
- функционально-отраслевые подразделения — постоянные и временные депутатские комиссии. Постоянные депутатские комиссии предварительно (до заседания представительного органа) рассматривают вопросы, относящиеся к компетенции представительного органа, и функционируют в течение всего срока полномочий представительного органа. Они формируются на добровольной основе с последующим утверждением их состава и руководства на заседании представительного органа. Временные комиссии также создаются из числа депутатов, но их деятельность ограничена рассмотрением конкретного вопроса либо определенным периодом времени. Данные комиссии подотчетны и подконтрольны представительному органу.
— фракции это формирования, объединяющие депутатов по политическим интересам (должны быть зарегистрированы в представительном органе);
— территориальные группы депутатов. Территориальные группы — объединения депутатов для решения вопросов, касающихся отдельных территорий (поселений, сельских (поселковых) округов, закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и иных). К ним относятся: строительство объектов народно-хозяйственного комплекса, охрана окружающей среды и др. Данные формирования также регистрируются в представительном органе.
Для правового, организационного, методического, информационного и материально-технического обеспечения деятельности представительного органа и его звеньев может формироваться аппарат управления. Сотрудники аппарата являются муниципальными служащими.
Принципы работы депутата зависят от вида мандата, полученного им после избрания.
Депутатским мандатом является право с одновременно обязанность представительства интересов своего избирательного округа, решения вопросов местного значения от имени и в интересах населения, а также право и обязанность участия в работе представительного органа местного самоуправления.
Суть депутатского мандата в том, что депутатом является лицо, представляющее общество, воплощающее его волю. Следовательно, «депутатский мандат» и «статус депутата» различные категории. Если мандат — это предоставленное право на осуществление депутатской деятельности, то статус есть уже конкретные правомочия, вытекающие из депутатского мандата.
В научной литературе выделяют: свободный и императивный мандат. Свободный мандат дает возможность депутату самостоятельно определять круг своих интересов и вопросов, которые он намерен решать или лоббировать. Императивный же мандат требует от депутата выполнения наказов избирателей, отчетов перед ними.[5]
Интересы муниципального образования и избирателей требуют, чтобы депутат добросовестно исполнял свои обязанности, функции народного избранника, представлял интересы избирателей, которые, наделяя депутатов правами, обязанностями, гарантиями, в том числе и специальной (неприкосновенность), должны требовать от них и повышенной ответственности. Качество работы депутатского корпуса во многом зависит от его квалификации, умения ориентироваться в изменяющейся обстановке, адаптироваться к ней и принимать эффективные решения. В США, например, закреплено право досрочного прекращения полномочий депутата за представительным органом местного самоуправления в случаях, если депутат не обладает должной квалификацией, систематически нарушает нормы депутатской этики.
Однако многие депутаты работают в своих округах только в период предвыборной кампании. Для более тесной связи депутатов представительных органов местного самоуправления со своими избирателями и непосредственного участия в реализации прав населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления следовало бы вернуться к уже существовавшему в советский период институту наказов избирателей, организован его с учетом требований настоящего времени.
Депутат представительного органа может осуществлять свои полномочия как на постоянной основе, так и на общественных началах деятельность депутата включает в себя: участие в сессиях представительного органа; работу в постоянной депутатской комиссии (как правило, депутат может состоять одновременно в нескольких комиссиях, но не более чем в трех) либо в другом объединении депутатов; работа в избирательном округе, от которого он избран.
1.2.Глава муниципального образования
Наличие данного органа предусматривается уставом муниципального образования. Глава является высшим должностным лицом местного самоуправления и в соответствии с федеральным законодательством. Наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией. В зависимости от избранной организационной модели глава муниципального образования может:
а) избираться всем населением «сильный мэр»
б) избираться представительным органом местного самоуправления из числа депутатов — «слабый мэр».
В модели совет—менеджер должность главы муниципального образования не предусматривается. Представительным органом назначается менеджер по контракту на конкурсной основе. В целом современная российская практика такова: 7437 глав муниципальных образований избраны населением муниципального образования, 4519 избраны из состава представительных органов; 89 глав местных администраций приняты на работу по контракту.[6]
Глава муниципального образования в своей деятельности подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления и в силу своего статуса и избранной муниципалитетом модели может:
а) самостоятельно формировать администрацию, управлять ею на принципах единоначалия, иметь право него на решения представительного органа «сильный мэр»;
б) формировать администрацию по согласованию с представительным органом («слабый мэр»);
в) участвовать в работе представительного органа местного самоуправления;
Выбор варианта может быть сделан представительным органом местного самоуправления либо решением местного референдума. При этом глава муниципального образования, избранный всем населением, может быть либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации. Вариант мэра «в трех ипостасях исключается; иначе говоря, он не может одновременно совмещать и должности председателя представительного органа, и главы администрации.[7]
1.3. Иные органы местного самоуправления
Помимо представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, в соответствия с уставом муниципального образования формируются иные органы и должностные лица, осуществляющие исполнительные распорядительные функции в муниципальных образованиях (например, исполнительно - распорядительный орган местного самоуправления администрация и другие). В крупных муниципальных образованиях либо состоящих из нескольких поселений могут формироваться территориальные органы исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (префектуры, районные управы, администрации сельских (поселковых) округов, районов в городе и т.д.).
Структура исполнительно - распорядительного органа местного самоуправления (администрация) представляет собой сложное организационно функциональное единство. Она включает:
а) совокупность руководящих должностных лиц (главу администрации, его заместителей);
б) аппарат администрации. В него обычно входят: организационный и общий отделы, приемная по личным вопросам граждан, юридическая служба и др.;
в) отраслевые и функциональные структурные подразделения, осуществляющие руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. К отраслевым структурным (органы специального назначения) относятся отделы (управления) здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты, коммунального хозяйства, транспорта, промышленности, сельского хозяйства, архитектуры и др.
Функциональные же (органы общего назначения) организуют свою деятельность во всех сферах муниципального хозяйства: финансовые отделы, экономические и иные. В соответствии с законодательством структура администрации может определяться либо населением непосредственно, либо, как правило, бывает на практике, представительным органом местного самоуправления. В целом структура администрации муниципального образования является динамичным образованием, трансформирующимся в зависимости от возникающих задач, проблем, конкретных обстоятельств.[8]
Модели формирования местной администрации:
а) формируется главой местного самоуправления самостоятельно (модель «сильный мэр) либо главой администрации самостоятельно (совет—менеджер);
б) формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления («слабый мэр»);
в) в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа местного самоуправления, в остальной части — главой местного самоуправления самостоятельно;
г) возглавляется либо главой муниципального образования, либо главой администрации (управляющим).
На практике в Российской Федерации чаще всего действует модель, при которой администрация возглавляется главой муниципального образования, что позволяет уравновесить представительный и исполнительный органы в системе местного самоуправления, а также создать систему сдержек и противовесов.
Глава 2. Структура органов муниципального управления
Организационную структуру можно рассматривать как форму разделения и кооперации управленческой деятельности, в рамках которой происходит процесс управления, направленный на достижение намеченных целей. Одна из особенностей органа местного самоуправления, от управленческих структур корпоративных организаций состоит в его приближенности к населению, в необходимости постоянного взаимодействия с различными местными сообществами, учете их интересов при принятии управленческих решений. Другое отличие состоитв том, что муниципалитет, будучи органом публичной власти, в принципе является некоммерческой организацией и поэтому достижение максимума доходов бюджета не может быть его целью. Эти особенности предъявляют определенные требования не только к стилю работы местной администрации, но и к построению ее организационной структуры, в частности к достаточно строгому разделению управленческих и хозяйственных функции.
Между тем научных исследований, посвященных выработке оптимальных решений в этой сфере, по сути, нет. В курсах менеджмента, теории управления и теории организации специфика организационных структур муниципальных администраций практически не рассматривается.
Реальная муниципальная практика основывается чаще всего на эмпирических подходах. Сегодня почти каждый глава администрации, приступая к исполнению своих обязанностей, реформирует действующую до него организационную структуру. При этом он исходит из своих субъективных представлений о ее рациональности, учитывает собственный опыт работы и квалификацию (гуманитарий, экономист, коммунальщик, строитель и т.д.), оценивает известный ему кадровый потенциал города, работающий или возможный для привлечения на муниципальную службу. Локальные реорганизации в отдельных звеньях администраций происходят довольно часто.
Распространенной является точка зрения, согласно которой разработка практически значимых рекомендаций по данному вопросу вообще невозможна, поскольку ситуация в каждом городе уникальна и неповторима в силу различий муниципальных образований по размеру территории, численности населения развитости инфраструктуры, наличию разнообразных ресурсов и, соответственно, разным задачам управления разному объему работы управленческого персонала. По нашему представлению некоторые общие закономерности здесь все же существуют.
2.1. Модели организационных структур
В зависимости от объема и сложности решаемых задач, варианта делегирования полномочий, социально политической и экономической ситуации, численности населения и размеров территории, на которой осуществляется местное самоуправление, действуют следующие модели организационных структур:
1. «Сильный мэр
—
слабый совет
.[9]
В данной модели и мэр и совет избираются всем населением. Мэр самостоятельно формирует и единолично руководит деятельностью администрации, назначает на должности и увольняет ее сотрудников. Мэр также председательствует на заседаниях совета, организует его работу, подписывает акты, принимаемые советом, обладает правом вето на решения совета. В этой модели сохраняет свое действие система сдержек и противовесов: совет имеет право преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение деятельности мэра в случае утраты доверия со стороны населения наступает по решению местного референдума.
|
Схема модели
«сильный мэр — слабый совет»
Условные обозначения: овал- выборные органы; прямоугольник - формируемые на инойоснове; «мэр» - глава муниципального образования; «совет» - представительный орган; менеджер - глава администрации.
2. «Слабый мэр —
сильный совет».
3.
|
|
—
управляющий (менеджер)» Совет избирается всем населением. Его деятельностью руководит избираемый из числа депутатов председатель. Поскольку данная модель не предусматривает должности главы муниципального образования (мэра), совет принимает на работу управляющего по контракту (на конкурсной основе). Управляющий единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет ее сотрудников, иначе говоря, в его руках сосредоточены все административные функции.
Рисунок 6. Схема модели «совет-управляющий (менеджер)»
4. «Староста — сельский сход».
Данная модель реализуется в небольших поселениях, где функции представительного органа осуществляет непосредственно население (правоспособное), На сходе избирается мэр (староста), который осуществляет исполнительные и отчасти распорядительные полномочия органов местного самоуправления. Здесь же решаются глобальные вопросы, касающиеся жизнедеятельности всего населения, а также утверждается местный бюджет, заслушивается отчет о его исполнении. В случае необходимости может формироваться аппарат управления, назначаться (избираться) казначей.
Рис. 7. Схема модели «староста — сельский сход»
Данная модель является практически основной на уровне территориального общественного самоуправления (ТОС). К исключительным полномочиям схода относятся: принятие устава муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов в соответствии с федеральными и областными законами; утверждение местных планов и программ развития и заслушивание отчетов об их исполнении; контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления, наделенных исполнительными полномочиями. Решения, принятые сходом в пределах его полномочий, обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, организациями и гражданами на территории муниципального образования.
В целом же структура управления муниципальным образованием должна обеспечивать:
- процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;
- комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений; завершенность и поступательность развития.
2.2. Институты непосредственной демократии в системе муниципального управления
К особенностям муниципального управления относится более широкое, чем в общегосударственных делах, участие населения. Конституцией Российской Федерации, кроме представительного (через органы местного самоуправления) предусмотрено прямое участие населения в осуществлении местной власти в формах непосредственной демократии.[10]
К формам непосредственной демократии на местном уровне относятся: выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, местный референдум, собрания и сходы граждан, территориальное общественное самоуправление (сходы, собрания, конференции граждан; уличные, домовые, квартальные советы (комитеты), собрания жильцов), народная правотворческая инициатива, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, а так - же иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, не противоречащие законодательству.
Муниципальные выборы. Выборы являются социальным процессом и институтом, механизмом воспитания гражданского политического сознания, формированию навыков публичного, реального участия граждан и их объединений в создании местной (муниципальной) власти, несущей ответственность перед ними и контролируемой ими. Посредством выборов население делегирует свои властные полномочия органам, должностным лицам местного самоуправления. Иными словами, последние управляют территорией и принимают управленческие решения от имени населения, проживающего на данной территории, одновременно посредством данного института непосредственной демократии обеспечивается легитимностъ и преемственность муниципальной власти.
Федеральное законодательство и законы субъектов Федерации гарантируют обязательность периодического проведения муниципальных выборов, свободное волеизъявление на них граждан, закрепляют принципы участия в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Конституция Российской Федерации определяет свободные выборы наряду референдумом как высшее непосредственное выражение власти народа. Конституция Российской Федерации предусматривает создание различных органов местного самоуправления. При этом процедуры формирования этих органов могут не совпадать.
Представительный орган. Целесообразность применения какой-либо избирательной системы при выборах представительного органа обусловлена его ролью в общей системе органов местного самоуправления. Избирательная система должна обеспечить решение таких задач, как: выражение общего интереса местного сообщества представительным органом и осуществление обратной связи между этим органом и населением муниципального образования. В настоящее время в субъектах Российской Федерации еще идет поиск оптимальных избирательных систем.
Вбольшинстве субъектов Российской Федерации используется мажоритарная избирательная система относительного большинства по одномандатным избирательным округам, в 28 субъектах - по многомандатным округам. В ряде регионовдействуют мажоритарная система абсолютного большинства, смешанная (пропорционально-мажоритарная) система, предусматривается применение мажоритарной, пропорциональной и других избирательных систем.
Самой популярной и длительно применяемой в России является мажоритарная система выборов. К преимуществам данной системы можно отнести: относительную простоту организации избирательной кампании; приближенность депутатов к своим избирателям. Между избранными по этой системе депутатами и избирателями возникают прочные связи. Депутаты хорошо знают свои избирательные округа, проблемы и интересы их жителей. Избиратели же, всвою очередь, знают избранных ими кандидатов, их личностные и деловые качества. Таким образом, формируется обратная связь между депутатами и избирателями.
Недостатками является то, что у избранных по такой системе депутатов нет общей программы (концепции) развития муниципального образования, а каждый депутат стремится решать проблемы избирателей округа, от которого он избран.
При формировании представительного органа применяется также пропорциональная избирательная система. Данная система основана на выборе списков избирательных объединений. Избранный по этой системе представительный орган максимально выражает общие интересы жителей данной территории. Эта система наиболее приспособлена для разработки общей, целостной программы (концепции) развития муниципального образования. Однако и эта система обладает рядом недостатков: ослабляются личные связи и персональная ответственность депутатов перед избирателями; появляется зависимость кандидата от политики объединения, в списке которого он числился; в представительном органе могут оказаться люди, реально не пользующиеся авторитетом у населения; кандидат, состоящий в избирательном объединении, в случае неудачи в одномандатном округе может рассчитывать на победу в многомандатном округе «партийного» списка своего избирательного объединения. Не случайно 60,2% респондентов высказываются в пользу мажоритарной избирательной системы[11]. Применение данной системы также осложняется неразвитостью политической структуры на уровне муниципальных образований. Речь идет о муниципальных (ратушных) партиях - объединениях избирателей в муниципальных образованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития муниципального образования.[12]
Это лишь основные недостатки рассмотренных нами выше избирательных систем. Поэтому в настоящее время на уровне муниципальных образований целесообразно использовать смешанные системы, при которых часть депутатов избирается по мажоритарной, а другая часть по пропорциональной системе.
В мировой практике действуют различные избирательные системы. В Великобритании и США, например, при выборах муниципальных органов применяется мажоритарная система относительного большинства, при этом пропорциональная система используется редко. Во Франции используется мажоритарная система в два тура. В некоторых странах получила распространение ротация депутатов. Она позволяет за счет периодически проводимых выборов только части депутатов сохранить преемственность власти. При выборах депутатов в представительный орган в «комиссионной» модели, когда депутат одновременно является и руководителем какого-либо подразделения администрации, до проведения выборов формируется конкурсная комиссия, В бюллетени для голосования включаются только те кандидаты, прошедшие предварительный конкурс на должность, которую они намереваются занять. В Венгрии, например, используются одновременно две избирательные системы: мажоритарная и пропорциональная (партийные списки). Количество мандатов определяется законом (при численности жителей до 25 000 формируется 10 одномандатных округов, а по партийному списку избирается 9 депутатов; до 50 000 жителей
14 одномандатных избирательных округов и избирается 13 депутатов по партийному списку). В Польше действует следующая практика: в сельских муниципалитетах и городах с населением менее 40 000 человек члены совета (представительного органа) избираются в одномандатных избирательных округах, а в муниципалитете с численностью населения свыше 40 000 в многомандатных округах). В Литве же члены представительно органа избираются по пропорциональной системе, а мэр избирается советом («слабый мэр»).
Глава Муниципального образования. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены два способа избрания главы населением непосредственно либо представительны органом из своего состава.
В ряде субъектов Российской Федерации эти рамки расширяются следующими вариантами:
а) избрание непосредственно населением;
б) избрание на собрании (сходе) граждан;
в) избрание из числа депутатов органа (чаще всего регулируется уставами муниципальных образований);
г) занятие этойдолжности вследствие избрания председателем представительного органа.
Содной стороны, некоторые из этих вариантов не предусмотрены федеральным законодательством, с другой же — эти способы дают возможность предъявлять к кандидатам профессиональные требования.
В современных условиях в России следует применять избирательные системы, способные наиболее полно реализовать избирательное право граждан с учетом местных особенностей. При формировании органа, максимально приближенного к населению и выражающего коллективные интересы жителей муниципального образования, целесообразно применять пропорциональную систему, но с учетом конкретных особенностей и условий в каждом субъекте федерации, муниципальном образовании при сложившейся политической структуре. Но в настоящее время следует говорить о применении либо смешанных систем, или неких переходных моделях. Например, мажоритарная система с единым многомандатным округом либо мажоритарная система с несколькими многомандатными округами в крупных муниципалитетах.
Местный референдум. Это единовременный акт политического участия. Референдум высшая форма народовластия, способ осуществления народного суверенитета, элемент механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей, демократический институт. В США, например, применяется несколько видов референдумов обязательный (утверждается или изменяется муниципальная хартия, муниципальная территория решается вопрос о муниципальных займах и другое); консультативный (опрос); по инициативе избирателей (инициаторами референдума выступают избиратели, после того как их петиция по принятию какого-либо проекта или решения отклонена муниципалитетом) По свидетельству американских ученых, в США в 1984 году, например, было проведено 236 референдумов в масштабах отдельных штатов, из них 40 - по инициативе избирателей.[13]
В Российской федерации местный референдум представляет собой народное голосование по наиболее важным вопросам местного значения. К ним относятся: принятие устава муниципального образования; структуры органов местного самоуправления; досрочное прекращение, продление или приостановление срока полномочий органов местного самоуправления; формирование их состава, в том числе и персонального; образование, преобразование, упразднение, объединение муниципальных образований; принятие или изменение бюджета муниципального образования; принятие программ социально-экономического развития территории; принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья я безопасности населения и др.
Известно, что принятое на референдуме решение обязательно для исполнения всеми субъектами, действующими на данной территории, не нуждается в дополнительном утверждении и является актом прямого и непосредственного действия.
В настоящее время в России начала применяться и такая форма референдума, как консультативный референдум (по сути — опрос), целью которого является выяснение мнения населения по выносимым на голосование вопросам. Однако его решения носят лишь рекомендательный характер. В современной России данный институт на уровне муниципальных образований применяется достаточно редко.
Главными недостатками такой данной формы прямой демократии, по нашему мнению, являются, во-первых, низкая активность населения, во-вторых, финансовые трудности муниципалитетов; в-третьих, решения по наиболее важным вопросам, касающимся жизнедеятельности всего населения муниципального образования, могут быть приняты меньшинством.
Собрания (сходы) граждан — один из самых традиционных и массовых институтов непосредственной демократии на местном уровне. Их преимущество ню сравнению с выборами и референдумом состоит в том, что здесь объединены в одно целое совместное обсуждение, поиск решения и его принятие (используется как закрытое, так и открытое голосование). Данная модель применяется в небольших поселениях, где функции представительного органа осуществляет непосредственно население. В США, например, данная модель носит название «городское собрании». В России эта форма народовластия реализуется в модели «мэр - собрание» = «староста — сельский сход», то есть чаще всего в сельских поселениях. Следует различать собрание (сход) как форму непосредственногоучастия граждан в осуществлении местного самоуправления, то есть форму непосредственной демократии, когда она связана с выполнением функций представительного органа местного самоуправления; собрание как форму территориального общественного самоуправления, когда оно проводится на части территории муниципального образования; наконец, собрание как форму реализации конституционного права граждан собираться мирно, без оружия с целью поддержки либо давления на местные органы власти. Различие между этими формами непосредственной демократии состоит в том, что первые два вышеназванных вида собраний носят постоянный нормативный характер и служат целям решения вопросов местного значения.[14]
Таким образом, собрания (сходы) граждан являются одним из самых доступных средств самоорганизации населения в небольших муниципальных образованиях либо на части территории муниципальных образований. данная форма прямой демократии способствует развитию инициативы граждан в решении вопросов местного значения, повышению уровня знаний граждан в вопросах управления, а также приобщению населения к непосредственному участию в управлении. Принимая решения на собраниях или сходах, люди воочию ощущают результаты своего участия в управлении и несут ответственность за последствия принятых ими решений. Социальная ценность собраний (сходов), по мнению американских исследователей, состоит в том, что они позволяют людям с различным положением и интересами найти взаимоприемлемый подход к общим проблемам».[15]
Одной из важных и в то же время специфических форм участия населения в решении вопросов местного значения является территориальное общественное самоуправление (далее — ТОС). Федеральный закон «Об общих принципах...» (ст. 27) рассматривает данный демократический институт как форму самоорганизации граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. К элементам ТОС относятся: сходы, собрания, конференции граждан; уличные, домовые, квартальные советы (комитеты), советы микрорайонов и др.
В настоящее время отсутствует специальный федеральный закон о ТОС, не во всех субъектах Российской Федерации приняты соответствующие законы.
Особенно важно развитие территориального общественного самоуправления в крупных населенных пунктах, городах. Например, в некоторых западных странах (США, Норвегия и др.) в основу деятельности местных органов власти закладывается так называемый «принцип микро – района». Суть его заключается в децентрализации власти на уровне муниципалитета. Создавая на этом уровне комитеты из выбранных жителями депутатов, местные органы власти передают им часть полномочий муниципалитета, тем самым, предоставляя жителям возможность обсуждать проблемы муниципальных служб.[16]
В Российской Федерации роль органов ТОС может быть значимой в период реформирования ЖКХ. Во-первых, граждане должны ощущать, что они живут не в городе «в целом», а в квартале, микрорайоне, улице, дворе, доме. Именно они могут взять на себя часть обязанностей, в том числе и материального характера, по осуществлению минимального благоустройства территории: косметический ремонт подъездов, уборка территории, разбивка клумб, посадка деревьев и т.д. для этого органы ТОС должны иметь права юридического лица, то есть:
1) выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории, социально-бытовому обслуживанию населения, ремонту жилфонда за счет собственных средств, привлеченных (спонсорские и др.), а также переданных на эти цели органами местного самоуправления бюджетных средств муниципалитета
2) заниматься в установленном законом порядке предпринимательской деятельностью для достижения своих уставных целей.
Кроме того, органы ТОС могут сыграть заметную роль в подготовке муниципальных политиков.
В федеральном законодательстве, кроме форм прямого волеизъявления населения, предусматривается особая форма участия населения в местном самоуправлении — народная правотворческая инициатива. Население имеет право вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления. Эти проекты подлежат обязательному рассмотрению на открытых заседаниях органов с последующим обнародованием результатов.
Также население имеет право на коллективные и индивидуальные обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
И, наконец, Конституция Российской Федерации (ст. 8) не исключает возможности участия граждан в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих законодательству. Поэтому, кроме выше рассмотренных форм, в различных субъектах Российской Федерации законодательно закреплены и действуют следующие формы:
митинги, демонстрации, пикетирования, шествия, участие населения в открытых заседаниях представительных органов местного самоуправления ознакомление с документами органов местного самоуправления и др.
2.3. Связи с общественностью в системе муниципального управления
Связи с общественностью (от англ. PR – public relations отношения с публикой, внешние связи) - одна из функций управления, способствующая установлению, упорядочению и поддержанию общения, взаимопонимания, расположения и сотрудничества между организацией и общественностью. По мнению американского футуролога О.Тоффлера, «власть, основанная на силе и угрозе, — это власть низкого качества; власть, основанная на убеждении людей в их личной заинтересованности в целях, власть высшего качества. Реальную власть в политике и экономике дает контроль за информацией».[17]
Бытует мнение, что РR относятся либо к управлению фирмой, либо к политике, либо к предвыборным кампаниям («черный РR»).
Но связи с общественностью характерны и для системы местного самоуправления, муниципального управления, поскольку этот уровень управления наиболее приближен к населению, его группам. Именно на этом уровне происходит открытое ежедневное общение органов и должностных лиц местного самоуправления с общественностью.
Установление связей между органами местного самоуправления и общественностью способствует созданию внешней и внутренней среды, благоприятной для эффективной деятельности муниципальных органов власти, что служит проводником обратной связи во властно-управленческих отношениях. Важно вовлекать в управленческий процесс не только отдельных Жителей территории, но и их группы, поскольку коллективное принятие решений позволяет использовать максимальное количество информации, которой располагают все участники данного процесса, а также повышается ответственность всех (большинства) членов за их реализацию.[18]
Общественная поддержка возможна на основе постоянного, открытого диалога. Органы местного самоуправления нуждаются в общественной поддержке, в заинтересованном участии граждан в решении вопросов местного значения.
Общественность - это та или иная среда, круг либо группа людей, объединенных общностью положения и целей в определенны видах деятельности, сознающих присущие им интересы, нужды, потребности, запросы, порождаемые, создаваемые и осуществляемые обществом и в силу этого выражающие общественное мнение по вопросам общественной жизни. Это могут быть группы, выражающие Взгляды и интересы определенной категории населения, играющие заметную роль в демократизации местной политики воспитании политической культуры, политической социализации местного сообщества организации гражданского общества, такие как: общественно – политические объединения (не только Ратушные); национальные землячества; религиозные общины; дачные, гаражные и другие кооперативы; трудовые коллективы муниципальных предприятий, учреждений, местные средства массовой информации; клубы по интересам, жен. советы, советы общежитий, советы ветеранов, молодежные объединения а также объединения по месту жительства (органы ТОС). Бастующие Учителя, работники жилищно-коммунальной сферы и другие выступающие против задержек заработной платью, митингующие «зеленые» по поводу загрязнения окружающей среды, уличные демонстранты, участники пикетов, участники собраний ученых, спортивные фанаты — все эти и другие группы представляют собой общественность в конкретных ситуациях.[19]
В настоящее время в России развивается третий сектор. К сожалению, его роль недооценивается, хотя, по данным Госкомстата в Российской Федерации на 1 января 2000 года было зарегистрировано около485 тысяч некоммерческих организаций, из них около 60% — неправительстственные, негосударственные муниципальные объединения (НКО). В них занято 2,5 млн. человек. В 1998 году их услугами воспользовались около 30 млн. россиян (консультации, курсы, семинары, защита в суде, гуманитарная помощь и др.). Совокупный ежегодный бюджет НКО составляет сотни миллионов долларов.[20]
Третий сектор широко развит и в зарубежных странах. Например, в США еще в 1958 году известный журналист М.Карти заметил, что «опора па гражданскую инициативу помогла США обрести свою национальную идею». «Почти любая значимая социальная инновация в Америке родилась в недрах добровольного сектора» (Д.Гарднер).
Поскольку основной функцией органов местного самоуправления является деятельность направленная на создание благоприятных условий жизнедеятельности на данной территории, а также удовлетворение общественных интересов и потребностей, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления должны устанавливать стабильные позитивные взаимоотношения, прежде всего с населением, его группами.
Связи с общественностью, как функция управления обеспечивают органы и должностные лица местного самоуправления информацией об общественном мнении и оказывают им помощь в выработке ответных мер; обеспечивают деятельность руководства в интересах общественности, поддерживают его в состоянии готовности к различным переменам путем заблаговременного предвидения тенденций способствуют привлечению к подготовке принятию и исполнению решений непосредственно население и его группы. При этом основными средствами деятельности являются исследование и открытое общение. С другой стороны, применение в деятельности РR-технологий позволит сформировать положительный имидж самих органов местного самоуправления а также муниципального образования в целом, что особенно важно в условиях рыночной экономики, поскольку это даст возможность привлечения дополнительных инвестиций в муниципалитет. Применение технологий по связям с общественностью позволит также формировать взаимоотношения с органами государственной власти различных уровней и другими муниципалитетами на основе конструктивногосотрудничества.
В настоящее время модернизируются технологи взаимодействия гражданина и власти с помощью РR. По мнению философа и политолога Э.Алена, самой эффективной является такая власть, которая получает одобрение свободного человека. Содействие одобрению гражданами действии структур власти является главным критерием эффективности работы РR-службы. Специфика служб по связям с общественностью в органах власти определяется сущностью проводимой политики: если она осуществляется в интересах большинства граждан, то связи с общественностью становятся важнейшим компонентом управления.
При этом РR-служба играет не просто вспомогательную роль в органах местного самоуправления, а является равноправным участником выработки, принятия и реализации управленческих решений.
Следовательно, в структуре органов местного самоуправления необходимо создание служб по связям с общественностью. Кстати, некоторые элементы систем связей с общественностью функционируют на уровне органов местного самоуправления: приемные по обращениям граждан, пресс- службы, организационные отделы (организация сходов, собраний, помощь в организации деятельности органов территориального общественного самоуправления, представительных органов местного самоуправления, проведении выборов и др.), различные общественные советы при органах местного самоуправления и т.д.
Исходя из задач и принципов муниципального управления основными целями деятельности служб по связям с общественностью на уровне муниципальных образований можно считать:
- обеспечение гласности, открытости в работе органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
- информирование местного сообщества;
- формирование благоприятного имиджа органов и должностных лиц местного самоуправления в глаза общественности;
- анализ и прогнозирование общественно-политического процесса в муниципалитете;
- установление партнерских отношений с гражданами и их объединениями;
- содействие сотрудничеству граждан и их объединений с органами местного самоуправления в разработке, реализация программ и решений, а также осуществлению общественного контроля;
- формирование у населения чувства причастности к управлению территорией, корпоративного духа (поскольку должно сформироваться сообщество, имеющее интересы совместного проживания), гражданской позиции;
- организация межмуниципального сотрудничества;
- другие.
При осуществлении этих целей важно учитывать, что в основе связей с общественностью должны лежать диалог и партнерские отношения. Работа РR-служб должна быть направлена на организацию деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления таким образом, чтобы она была прозрачной открытой для граждан и их объединении, обеспечивала сотрудничество, разъяснение мотивов принятия решений доведение до общественности основных положений социальной и экономической политики, стратегического курса и т. д.
Практическими формами достижения данных целей являются анализ общественной реакции на принятые решения либо решения планируемые к принятию, а также на действия должностных лиц и органы местного самоуправления взаимодействие со средствами массовой информации (опубликование нормативно-правовых актов, интервью должностных лиц, отчеты депутатов, выступления по телевидению и радио, создание Интернет сайтов и другие); ведение и разрешение дел по обращению им граждан в органы местного самоуправления; участие в общих делах и совместные действия по реализации коллективных интересов и потребностей с населением и его группами. Конечно, деятельность служб по связям с общественностью не ограничивается только таким перечнем форм. В каждом муниципальном образовании, исходя из его особенностей, должна формироваться собственная система связей с общественностью, структура органов, осуществляющих эти функции.
В различных регионах России в зависимости от местных условий и особенностей на уровне муниципальных образований используются различные формы взаимодействия с такими объединениями: это и создание консультативных советов, общественных палат, различных комиссий при органах местного самоуправления, привлечение представителей общественно-политических объединений в качестве общественных консультантов (советников) по отдельным вопросам и другие формы. В городе Кирове, например, с 1992 года действует созданное еще по инициативе депутатов городского Совета Городское собрание представителей общественно-политических объединений. В настоящее время оно работает при главе администрации города. Согласно Положению «О Городском собрании» главной его задачей является выражение интересов общественно активной части населения, содействие обратной связи между властью и гражданами. Целью же является содействие подготовке, принятию и реализации местными органами власти таких решений, которые максимально отвечали бы интересам горожан. В работе этого органа принимают участие полномочные представители местных организаций, зарегистрированных в установленном порядке. В настоящее время в г. Кирове внедряется еще одна форма взаимодействия с общественностью это создание под определенные проекты и программы общественных экспертно-консультативных Советов при постоянных депутатских комиссиях городской думы. Такое взаимодействие стимулирует местную инициативу, социальное творчество, становится важным фактором развития местного самоуправления.
Вобщих чертах, в структуру органа по связям с общественностью на уровне органа местного самоуправления могут входить:
• руководитель службы (заместитель);
• аналитический отдел (сектор). Специалисты данного подразделения осуществляют анализ социально- экономической и политической ситуации в муниципалитете, представляют информацию в соответствующие службы органа местного самоуправления для работы;
• отдел (сектор) по связям с общественными объединениями (включая национальные и религиозные) и политическими партиями;
• отдел (сектор) по связям со средствами массовой информации (периодические издания, радио, телевидение, Интернет).
Эффективность деятельности службы по связям с общественностью в органах местной власти складывается из множества факторов. Хорошо отлаженная работа органов местного самоуправления со средствами массовой информации, с представителями общественных, религиозных организаций, политических партий, с молодежной, женской и ветеранской общественностью, то есть деятельность «на публику», «вовне» недостаточна. Требуются слаженные внутрикорпоративные усилия, то есть координация деятельности службы по связям с общественностью с деятельностью других структурных и функциональных подразделений как внутри одного органа местного самоуправления (например, администрация), так и между органом и его территориальными подразделениями (администрация района и администрация сельского (поселкового) округа; администрация города и администрации районов в городе и т.д.). Говоря словами известного специалиста в области РR А.Артро, если внутри все блестит, то и заметно снаружи.[21]Только в случае сложения внутренних и внешних характеристик можно добиться положительного результата.
Глава 3. Механизмы государственного контроля в сфере муниципального управления
Строительство российской государственности предполагает наличие единой, эффективной системы управления обществом, четкой организации работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, контроль со стороны государства за соблюдением правовых норм, единой государственной политики. Поэтому встает вопрос обеспечения беспрепятственного Прохождения управленческих решений от федерального центра до органов местного самоуправления и объема контроля над их реализацией.
В любом государстве, независимо от его формы, и при любой степени развития демократии политика и деятельность местного самоуправления, муниципального управления - это интегральная часть общегосударственного политического механизма управления, поэтому они должны осуществляться согласованно. При этом важную роль в достижении данной цели играет государственный контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления. Кроме того, необходимость контроля обосновывается еще и тем, что многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути национальный характер, и поэтому государству необходимо поддерживать стандарты их реализации.
Исследователи констатируют необходимость расширения оснований применения контроля и надзора, общую недостаточность субъектов, осуществляющих контрольно -надзорные полномочия. Так, например, М.И. Васильев отмечает, что закрепление в качестве субъектов контрольно-надзорной деятельности только судов и прокуратуры «явно преувеличивает их возможности, приуменьшив опасность нарушения законности со стороны органов местного самоуправления», то есть необоснованно «обгоняет» положения Европейской Хартии местного самоуправления.
Вцелом государственный контроль как функция управления представляет собой направленную организационную деятельность, основное назначение которой состоит в получении информации о процессах управления с целью своевременной корректировки, преодоления отклонений и препятствий на пути оптимального функционирования системы.
Контроль реализуется как прямым вмешательством в сферу муниципального управления, так и опосредованным путем.
К.А. Пивоваров выделяет также надзор, понимаемый как «суженный вид контроля», проявляющийся в формах судебного, административного финансового надзора. Также действует «система административной опеки», как крайняя степень бюрократической централизации и регламентации поднадзорного объекта. Она предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступать в силу, пока не получат одобрения уполномоченного представителя государства. Реализация надзора всегда происходит опосредованным путем (например, опротестование решения органа местного самоуправления в судебном порядке).
Социальное назначение государственного контроля в
отношении органов местного самоуправления заключается
в недопущении государственными органами отклоненийповедения органов местного самоуправления от заданныхправовыми нормами правил, стандартов, нормативов обеспечение стабильности государственного управления реализации единой государственной политики (например, контроль надлежащего осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.)
Объем контроля государства за муниципальными органами власти отражает соотношение «централистских» и «децентралистских» тенденций во взаимоотношении центрального/регионального уровня управления с муниципальным. Децентрализация способствует приближению правительства к людям, содействует разнообразию в политике, полному отражению потребностей и предпочтений местного сообщества; в то же время централизация призвана лучше обеспечивать Общенациональные интересы.
История подтверждает, что местное самоуправление, несмотря на глубокие исторические корни, всегда ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархической власти. Какая бы форма местного самоуправления ни устанавливалась, государство на определенном этапе брало ее под прямой (косвенный) контроль, поскольку государственные начала в российской политической системе развивались быстрее.[22] «Нельзя допустить идеи, будто бы у какого бы то ни было общественного управления имеются какие-либо исключительно свои дела, не подлежащие контролю государства, - писал народнический публицист Л.А. Тихомиров. - Эта точка зрения принципиально ложная... В социальных группах и нет таких дел или интересов, которые бы ни касались так или иначе всего государства. С точки зрения Верховной власти, все, что только происходит в нации, касается и ее самой, Верховной власти, и при надобности подлежит ее вмешательству».
Еще в 20-е годы прошлого века создатель муниципальной науки в России л.л. Велихов отмечал, что «…трудно безоговорочно отрицать легальность и целесообразность правительственного надзора и контроля над действиями городского самоуправления», и выделял две причины осуществления правительственного надзора за муниципальным управлением. Одна из них, по мнению ученого, заключается в естественном стремлении центральной власти… до известной степени подчинить муниципальную сферу общей и единообразной государственной политике, избегая в то же время трудностей непосредственного заведования этой чисто местной сферой...». Другая - кроется «в недоверии правящей бюрократии, то есть назначенных центральной властью агентов, к органам самоуправления, избираемым
частью самого населения». Л.А. Велихов считал, что бюрократия видит только в себе самой «Нормального государственного арбитра и какую-то панацею от всех «вредных» уклонов и увлечений на местах», что приводит с установлению «мелочной и придирчивой опеки бюрократической администрации над выборными органами...». При этом ученый не отрицал легальности и целесообразности правительственного надзора и контроля над действиями городского самоуправления.[23]
По Положению 1864 года государственный контроль за деятельностью земских учреждений осуществлялся в форме губернаторского надзора (прямого и косвенного). Прямой за организацией и проведением местных выборов, надлежащим исполнением полномочий, за распорядительной деятельностью земских собраний, законностью земских постановлений и др. Косвенный утверждение губернатором в должности председателя земского собрания и земской управы, а также членов земской управы и др.
В целом же, по мнению В.В. Куликова, к недостаткам административного контроля в этот период относятся: формальный характер, ориентированный на внешнее соблюдение земским собранием законности всех постановлений (часто не позволявший «… своевременно пресекать злоупотребления и в то же время допускавший произвольное применение в случаях, когда административное вмешательство не имело под собой достаточных оснований»); невмешательство губернатора в существо вопросов; невозможность осуществления губернатором эффективного оперативного контроля над исполнительной деятельностью земств; а также исполнение губернатором одновременно и распорядительных, и надзорных функций.[24]
В дореволюционной России по Городовому положению 1870 года надзирающие органы (губернатор (градоначальник), губернское по городским делам присутствие) имели право надзора лишь за законностью решений и действий муниципальных органов; немногие категории постановлений городских дум подлежали утверждению администрации.
Принятое в 1892 году новое Городовое положение дало губернатору и губернскому присутствию Возможность надзора не только за законностью, но и правильностью и целесообразностью решений городского управления.
Уже в начале прошлого века отечественные теоретики муниципального права выделяли два типа правительственного надзора над местным самоуправлением:
1. надзор за законностью постановлений и действий муниципальных органов.
2. надзор за целесообразностью или правильностью их деятельности.
После октябрьских событий 1917 года взаимоотношения центра и мест прошли три периода: 1. Октябрь 1917 года — лето 1918 года — период крайней децентрализации (самостийные города и т.д.); 2. 1918 - 1920годы железный централизм. Местничество и. самостийность сменяется воинствующим бюрократизмом и инструкторством. «Главкократия» стремится подчинить местные отделы центру и сделать их независимыми от местных советов; 3. 192О - 1925 годы — период умеренного централизма, называемый советскими теоретиками нормальным пролетарским централизмом». Принимаются положения, регулирующие взаимоотношения центра и мест. В соответствии со статьей 15. Положения о городских советах от 24 октября 1925 года городские советы, ответственные перед вышестоящими съездами советов и их исполнительными комитетами, а также перед президиумом ВЦИК, причем (примечание к статье 15), в случае несогласия с постановлением комитета, госсовет вправе передать вопрос в вышестоящий исполком, не приостанавливая самого решения исполкома.[25]
Что касается современного состояния данного вопроса, то в статье8, Европейской Хартии местного самоуправления предусматривается, что административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться только в тех формах и случаях, которые предусмотренных конституцией страны или законодательством. Целью же такого контроля, говорится в Хартии, должно быть соблюдение законности и конституционных принципов. При этом административный контроль может включать в себя контроль за целесообразностью, который
в контроле исполнения государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления Административный контроль, гласит Хартия, должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.
В Российской Федерации правительственный надзор как таковой законодательно не предусмотрел, поскольку органы местного самоуправления по Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако па практике действуют различные виды контроля: судебный, прокурорский, финансовый. Также контроль осуществляется с помощью законов, договоров и соглашений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, в частности, по передаче отдельных государственных полномочий. Другой формой может быть включение исполнительного органа местного самоуправления в единую вертикаль субъекта Федерации либо без всяких ограничений, либо только но переданным государственным полномочиям. Еще один вариант — государственное представительство па местах в виде: назначения отдельных представителей (наместников); создание государственных территориальных структур; создания профильных (по сферам государственной деятельности) государственных структур. Это может быть также подконтрольность переданных государственных полномочий только губернатору. Возможно и введение предметов совместного ведения либо только между исполнительными структурами, либо по всему спектру полномочий.
В странах развитых демократий существуют разливные виды контроля. Его могут осуществлять представители президента и правительства при континентальной системе. В Венгрии, например, контроль за соблюдением законов местными органами осуществляется назначаемыми сверху специальными представителями республики, имеющими право опротестовывать в судебном порядке являющиеся, по их мнению, незаконным в решения местных властей. В Литве полномочные представители вправе не только опротестовывать, но и приостанавливать действие решений, если они нарушают права граждан и
организаций. Во Франции до 80-х годов ХХ века достаточно жесткий контроль за деятельностью коммунальных и департаментских органов осуществлялся префектом департамента. А при англосаксонской системе осуществляется судебный контроль: правительство (министр) обращается в суд с просьбой запретить определенные действия местного самоуправления, Суд вправе объявить незаконными акты местных органов. Контроль может быть финансовым, так как многие общины действуют на основе дотаций из центра. Кроме того, правительство на местах (в крупных общинах, городах) может создавать свои полуавтономные органы: публичные корпорации, занимающиеся жилищным строительством, водоснабжением, здравоохранением и так далее (Колумбия). Такие меры приводят к ограничению полномочий и деятельности органов местного самоуправления. Используется и такая форма, как бюджетный контроль над равновесием доходов и расходов. Комиссар (губернатор) следит за тем, чтобы органы местного самоуправления делали ассигнования для развития данной территории.[26]
В англосаксонской модели, например в США, контроль со стороны властей штата над местным управлением осуществляется преимущественно на функциональной основе. Иными словами, различные административные подразделения муниципалитета контролируются соответствующими правительственными департаментами штата. В большинстве штатов (Калифорния, Нью-Джерси, Нью-Иорк, Коняектикут, Иллинойс и др.) в настоящее время функционируют также специализированные департаменты, занимающиеся вопросами местного управления, главной задачей которых является контроль над местными финансами, сбор необходимой статистической информации, консультирование муниципальных органов по различным вопросам. Одним из средств контроля является также издание центральными министерствами различных циркуляров рекомендательного характера, устанавливающих стандарты местных служб, разъясняющих законодательство, правительственную политику, а также дающих местным властям те или иные советы. В демократических странах практикуется так называемый административный контроль, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь по мотивам законности в судебном порядке.
К.А. Пивоваров описывает Иберийскую модель управления (испаноговорящие страны Латинской Америки). Обозначают еще и как крайнее Выражение усиления роли государства в регламентации организации местной власти. В условиях данной системы местного самоуправления и управления население всех административно - территориальной единицы. Избранный избирает совет и главное должностное лицо. Избранный становится председателем совета и одновременно утверждается органами государственной власти (центром) как представитель государственной власти в данной единице. Мэр общины также утверждается государством в качестве такого представителя. Он обладает правом контроля (санкционированного государством) за деятельностью совета. Утвержденный председатель совета сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, действуя не только как исполнительный орган совета, но и как представитель государства. Причем предусматривается специфический институт контроля прямое вмешательство органов государственной власти в сферу местного самоуправления «как гарантии сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления Контроль со стороны государства осуществляет также не только по организационным (общим) вопросам, но и финансовым, правовым вопросам. Таким образом, в иберийской модели осуществляется контроль за законностью, эффективностью и целесообразностью соблюдением нормативно правовых актов, предписаний государства,
В целом же контроля органов местного самоуправления в Великобритании, например, занимается Министерство жилищного хозяйства и местного самоуправления, во Франции и Италии вопросы местного самоуправления курируют Министерство внутренних дел.. В Японии создано и действует специальное Министерство по делам местной автономии. В федеративных государствах, например, в США надзором за деятельностью органов муниципального управления занимаются административные органы штатов, в ФРГ правительство земель.
Итак, для всех указанных моделей характерен контроль, административный надзор государства за деятельностью местного самоуправления, которые отличаются характером, его конкретными формами, степенью вмешательства государства и сферу местного самоуправления. Учет да иного опыта полезен при разработке и изменении соответствующего российского законодательства но многочисленным вопросам контроля государственных органов и должностных лиц органов государственной власти за собственными полномочиями органов местного самоуправления, и отдельными государственными полномочиями переданными органами государственной власти органам местного самоуправления на основе закона. В конечном итоге использование данного опыта будет способствовать выполнению главной задачи построению единой эффективной системы управления общества, четкой организации ее работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, в том числе и местного самоуправления.
Совет Европы общим принципом организации власти и управления провозглашает принцип субсидиарности. Суть его в том, что « политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его Группы, начиная от индивидуумов до семья, местных общих и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворять различные потребности».[27]
В последнее время в научной литературе выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит «концепция взаимозависимости» (Р.А.В,Родс). Сторонники данного подхода считают, что отношения центральных и местных органах власти характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющихся в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средства ми давления. Немалую роль в этих отношениях, но мнению ученых, может сыграть личностный фактор, а также правильный выбор конкретной стратегии. Центральное правительство строит свои отношения с местными органами власти на основе переговоров, компромисса и обмена информацией Британский ученый Т.Бирн, например, отмечает, что в настоящее время Местные не могут быть определены ни как агенты правительства ни как его равноправные партнеры». При этом правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться приятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений Местные советы обладают самостоятельным Мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательством, в итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.п.), но и Правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.[28]
Хотя в научной литературе встречаются различные подходы к анализу взаимоотношений центральных и местных Органов, необходимость эффективного контроля центра над местным управлением обычно не подвергается сомнению. Такая необходимость обосновывается в частности, тем, что «многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации».
Таким образом, спектр форм контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления широк. Государственный контроль в конечном итоге призван гарантировать такое развитие местного самоуправления при котором оно бы «не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов», «С точки зрения единства властной конструкции, отмечает германский ученый Ф.Л Кнемайер - надзор следует рассматривать как естественный противовес правам, которые гарантированы общинам», и данный контроль выступает прежде всего «как корректива их права на самоуправление», направленная на обеспечение законности действий коммун и «гарантирование интересов государственного целого в связи с особыми интересами коммун».
В целом же, несмотря на то что местное самоуправление не входит в систему государственных органов, а является особой властью — властью местного сообщества, оно активно взаимодействует с государственной властью, логично завершая систему государственного управления. Вместе с тем местное самоуправление является средством укрепления государственности, формирования гражданского общества, а также способом противостояния региональному сепаратизму.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Система органов местного самоуправления в отличие от системы органов государственной власти строится без учета принципа разделения властей.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Как правило, в муниципальных образованиях Российской Федерации создаются выборные представительный орган, высшее должностное лицо (глава муниципального образования), исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (администрация) и формируемые на иной основе и иные органы местного самоуправления.
Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок их формирования, компетенция подотчетность, организация и деятельность, сроки полномочий определяются уставами муниципальных образований на основании и в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления (выборные и иные) являются юридическими лицами в соответствии с уставами муниципальных образований.
В основных чертах в Российской Федерации действуют следующие модели организационных структур: «мэр—совет», «совет—менеджер (управляющий), «староста – сельский сход».
Являясь источником власти, народ осуществляет свое право на участие в управлении муниципальным образованием посредством форм непосредственной (прямой) демократии: местного референдума, муниципальных выборов, собраний (сходов) граждан, обращений в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, правотворческой инициативы. Также большое значение имеют иные формы осуществления местного самоуправления, такие, как территориальное общественное самоуправление, участие в митингах, шествиях, демонстрациях, пикетированиях и др. Эти политико - правовые институты обеспечивают прямое волеизъявление жителей, а также являются формами политического участия и играют заметную роль в демократизации местной политики, воспитании политической культуры, политической социализации граждан, формировании гражданского общества. Особое значение в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления имеет организация связей с общественностью. Главной ее целью является создание благоприятного имиджа власти в глазах общественности, а также получение ее поддержки и одобрения в своих действиях, формирование местного сообщества, объединенного интересами совместного проживания.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. — М.:ИНФРАМ, 2000.
4. Артро А. Публичная коммуникация в органах местной власти. — Париж, 1996.
3. Вестник ЦИК РФ. — 1999. — № 22 (88).
4. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. – М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999.
5. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2-х т. Т.1/Под ред. В.А. Козбанеко. Изд.2-е, с изм. и доп. — М.: Статут, 2002.
6. Доклад координационного Комитета по местным и региональным органам власти. — Страсбург, 1994.
7. Конституция Российской Федерации. - М: Юридическая литература, 1993.
8. Куликов В.В. Деятельность губернской администрации и сенатская практика по земским делам: Историко-правовой очерк. — Киров: Издательство ВГПУ, 2001.
9. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 2001.
10. Муниципальное право. Учебник для вузов/ Под ред. А.М.Никитина. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000.
11. Мэтьюз Д., Макафи Н. Политика местной общины.
— М., 1993.
12. Политология: Рабочая книга преподавателя и студента / Под. ред А.В.Миронова, Ю.А.Северова, В.А. Вырывдина. — М.: СПЖ., 1998.
13. Представительная демократия и электорально - правовая культура / Абрамян Д., Андреенков В., Андреенкова А. и др.; Общ. ред. и введ.: Веденеев Ю., Смирнов В.; Федер. Целев. Программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации. — М.: Весь мир, 1997.
14. Связи с общественностью в политике и государственном управлении / Под общ. ред. д-ра филос. внук, проф. В.С. Комаровского. М.: Издательство РАГС, 2001.
15. Уткин ЭА., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. — М.: Издательство «Экмос», 2003.
16. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. — М.: Издательская группа «Форум» — Инфра М, 1998.
17. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской федерации (введение в муниципальное управление). - М.: РИЦ муниципальная власть, 2000.
18. Юшина ЕА. Местное самоуправление политико-правовой анализ. Киров, 2001.
19. Юшина ЕА. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления Российской федерации. Актуальные проблемы политики и политологии в России сборник статей. Под. общ. ред.
М.: РАГС, 2003. — С.115 -127.
20. Якимец В.Л. Новое во взаимоотношениях власти и НКО// Россия - 2001: новые тенденции политического, экономического и социального развития Материалы конференции. М., 2002. С.59-72.
