1. Правовое регулирование свободных экономических зон в Российской Федерации.
Современный мир переживает фундаментальные и динамичные перемены, глубоко затрагивающие интересы Российской Федерации. Трансформация международных отношений, продвижение российских реформ одновременно расширяют возможности сотрудничества России с ведущими государствами мира. На передний план в качестве главных составляющих этого сотрудничества выходят экономические, научно - технические, интеллектуальные, информационные факторы, степень сопряжения научных и производственных ресурсов Российской Федерации и других стран, концентрация финансового капитала и диверсификация экономических связей.

Одной из эффективных и перспективных форм сотрудничества на мировой арене, привлечения инвестиций, дальнейшего развития экономического и научного потенциала страны становится создание особых экономических зон (ОЭЗ).

Целью создания ОЭЗ на территории Российской Федерации является развитие производства за счет привлечения отечественных и иностранных инвестиций, стимулирования развития наукоемких производств, внедрения новейших технологий и выпуска товаров, конкурентоспособных на мировых рынках.

В российском законодательстве понятие "особые экономические зоны" идентифицируется с понятием "свободные экономические зоны". Последние впервые были упомянуты в Законе РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР" № 1545-1 от 04.07.1991г., принятом в начале проведения экономических реформ, а ныне уже недействующем.

В Федеральном законе "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", принятом в 1995 году, предусматривалось, что "особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территории свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации" (ст. 23).

В декабре 2003 г. был принят Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности".¹ В нем определение свободной экономической зоны повторяет формулировку, данную в ст. 23 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ныне не действует). Согласно ст. 42 Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" № 164-ФЗ от 08.12.2003г. "особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территориях свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах". Такое постоянство в понимании этой категории позволяет предположить, что законодатель намеренно связывает понятие "свободная экономическая зона" с кругом отношений, возникающих в рамках внешнеторговой или связанной с ней деятельности. На это указывает и сфера применения данного закона, где содержится такая норма. Согласно ст. 1 Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" № 164-ФЗ от 08.12.2003г. определяет основы государственного регулирования внешнеторговой, а не какой-либо иной хозяйственной деятельности.

В литературе понятию "свободная экономическая зона" дается более широкое толкование. В учебнике по международному частному праву, например, данное понятие приводится в связи не с внешнеторговой, а с инвестиционной деятельностью. Следуя этому, "под свободными экономическими зонами в международной практике понимаются обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий"¹. Такое свободное толкование понятия "свободные экономические зоны" сильно отличается от легального определения, которое дается в законах о внешнеторговой деятельности. В научной литературе, например, под свободными экономическими зонами понимается не "особый режим" деятельности, как это предусматривалось в Федеральном законе "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ст. 23) и в Федеральном законе "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (ст. 42), а "обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач созданы благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий"².

Что же считать "свободной экономической зоной" - режим деятельности или территорию - на практике этот вопрос приобрел важное значение, так как именно из-за его нерешенности не были реализованы положения Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", предписывающие принятие федерального закона о свободных экономических зонах.

Согласно Программе экономического развития на среднесрочную перспективу на 2003 - 2005 годы (принята распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 г. №1163-р)³ предполагалось разработать правовые основы для создания в Российской Федерации "образований с особыми экономическими условиями функционирования (особых экономических зон)". Эта проблема неоднократно поднималась в печати, в публикациях Вишнякова В.Г., Матусевича А., Викторова И. Немаловажное значение среди особых условий хозяйствования в таких зонах имеет таможенный режим, что по содержанию регулирования ставит в один ряд понятия "свободная" и "особая" экономические зоны, определение которых дано в законодательстве о внешнеторговой деятельности.

Прежде всего, необходимо выяснить, являются ли свободные экономические зоны, используемые во внешнеторговой деятельности, и "образования с особыми экономическими условиями функционирования" - особые экономические зоны одной и той же категорией, или все-таки речь идет о двух различных правовых институтах, из которых один используется применительно к инвестиционной, а другой - к внешнеторговой деятельности.

Обратимся к истории создания свободных экономических зон. Создание экономических зон с особым режимом хозяйствования, как правило, увязывается с задачей привлечения иностранных инвестиций. Это во многом связано с принятием в 1991 году в Закона РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» №1545-1 от 04.07.1991г., который предполагал регулирование отношений, ранее не известных социалистическому способу хозяйствования. С помощью установления "особого хозяйственного режима" предполагалось привлекать иностранные инвестиции. Именно так формулировалась задача создания свободных экономических зон в ст. 41 Закона РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР". При этом "привлекательными" для иностранных инвесторов условиями хозяйственной деятельности были: упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями в указанных зонах, льготный налоговый режим, пониженные ставки за пользование землей, особый таможенный режим, упрощенный порядок въезда и выезда иностранных граждан, в том числе и безвизовый. Однако все эти льготные условия не имели бы никакого значения, если бы одновременно с принятием этого Закона не была бы проведена либерализация режима внешнеторговой деятельности. Любой инвестор организует производство в чужом государстве не ради самого производства, а с целью получения прибыли за счет освоения новых рынков сбыта и источников сырья. Совпадение либерализации внешней торговли с принятием Закона РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР" привело к тому, что в понятии свободной экономической зоны были совмещены режим как внешнеторговой, так и инвестиционной деятельности.

Совмещение двух различных режимов в одном понятии стало источником ряда противоречий в действующих федеральных законах. Режим, который обеспечивал привлечение иностранных инвестиций, распространялся и на российские юридические лица, включая предприятия с иностранными инвестициями. Это свидетельствует о некорректности такой формулировки цели создания свободной экономической зоны, как привлечение иностранных инвестиций. Привлечение иностранных инвестиций, по существу, является совершенно самостоятельной задачей, а точнее, одним из способов решения общей проблемы - экономического развития того или иного территориального образования. А это связано с задачей финансирования инвестиционных проектов. Эта проблема решается в рамках инвестиционного законодательства, в котором в настоящее время отсутствует такая категория, как свободная или особая экономическая зона.

После отмены (в 2003 году) первого в истории Российской Федерации Закона РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР" прекратили свое действие и нормы об "особых" условиях хозяйственной деятельности в рамках свободных экономических зон, которые содержались в этом Законе. При этом можно отметить, что принятые в начале 90-х годов нормативные акты о свободных экономических зонах продолжают действовать. К ним относятся: Постановления Верховного Совета РСФСР "О создании зон свободного предпринимательства" от 14 июля 1990 г. (Ведомости СНД и ВС РСФСР (далее - Ведомости). 1990. № 7. Ст. 107); "О создании в Приморском крае в районе г. Находки свободной экономической зоны" от 24 октября 1990 г. (Ведомости. 1990. № 21. Ст. 235); в г. Выборге (Ведомости. 1991. N 20. Ст. 650); в г. Зеленограде (Ведомости. 1991. № 21. Ст. 766); Читинской области (Ведомости. 1991. N 22. Ст. 789); в Еврейской автономной области (Ведомости. 1991. № 23. Ст. 804); о создании СЭЗ "Сахалин" (Ведомости. 1991. № 22. Ст. 793).

В 1999 году после принятия Федерального закона "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" №160-ФЗ от 09.07.1999г.¹ привлечение иностранных инвестиций предполагалось осуществлять иными способами. В соответствии с ним налоговые и таможенные льготы предполагается предоставлять в рамках "инвестиционных" и прежде всего "приоритетных инвестиционных" проектов, под которыми понимается "обоснование экономической целесообразности объемов и сроков осуществления прямых иностранных инвестиций" (ст. 2 Закона). К этим проектам приравниваются также и отдельные коммерческие организации с иностранными инвестициями, в уставном капитале которых доля иностранного инвестора составляет более 25 процентов (ст. 9 Закона). Таким образом, Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" №160-ФЗ от 09.07.1999г. дает иной подход к определению и установлению "особых условий" экономической деятельности иностранных инвесторов - через понятие "инвестиционный проект". Признание приоритетности такого инвестиционного проекта означает предоставление этому "образованию" особого режима.

Несмотря на существенное изменение условий привлечения иностранных инвестиций, категория свободных экономических зон продолжает использоваться и не только во внешнеторговом законодательстве, а в целом ряде нормативных актов, принятых в 90-е годы. Продолжают действовать положения о свободной экономической зоне в Находке, о свободной экономической зоне "Сахалин". Остаются действующим также Федеральный закон от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ "Об особой экономической зоне в Магаданской области"³.

Принятия Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" от 22.07.2005 № 116-ФЗ⁴ в Российской Федерации ждали давно. Вопрос о необходимости принятия такого закона неоднократно ставился с начала 1990-х годов. Отсутствие соответствующего федерального закона сдерживало применение ряда важных правовых норм, закрепленных в иных законодательных актах. Так, например, практически недействующей оказалась глава 12 Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 года, посвященная таможенному режиму свободной таможенной зоны.

Действующее законодательство, которое мы проанализировали выше, вынуждено было идти по очень "неудобному пути": для каждой создаваемой зоны принимался "свой" закон или иной нормативный правовой акт. При этом необходимо подчеркнуть еще раз акты принимались как на федеральном, так и на региональном (субъекта Российской Федерации) уровнях. Это не могло не привести к появлению многочисленных коллизий и юридических не состыковок. Кроме того, отсутствие федерального закона об особых экономических зонах свидетельствовало о том, что общегосударственная политика по данному вопросу оставалась несформированной. А это отрицательно влияло на состояние инвестиционного климата в России и, несомненно, сдерживало приток иностранных капиталовложений, в которых так нуждалась и продолжает нуждаться отечественная экономика.

Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" - центральный акт законодательства Российской Федерации об особых экономических зонах. В соответствии с ним могут приниматься иные законодательные и подзаконные акты, регулирующие соответствующие отношения. Одновременно с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" был принят Федеральный закон от 22.07.2005 № 117-ФЗ, внесший изменения в некоторые законодательные акты в связи с началом формирования российского законодательства об особых экономических зонах. В нем перечислены основные законодательные акты, регламентирующие отношения в связи с деятельностью особых экономических зон и подлежащие корректировке в связи с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Среди корректируемых актов - Таможенный и Налоговый кодексы, Федеральные законы: "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", "Об Особой экономической зоне в Магаданской области" и др.

Новый Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", прежде всего, определил само понятие "особая экономическая зона". Это - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции и развития транспортной инфраструктуры.

Создание особых экономических зон представляет собой эффективное и достаточно перспективное направление развития международного сотрудничества для привлечения инвестиций и дальнейшего укрепления экономического и научного потенциала Российской Федерации.

На территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны следующих типов:

1) промышленно-производственные особые экономические зоны;

2) технико-внедренческие особые экономические зоны.

Особые экономические зоны могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности. При этом промышленно-производственные особые экономические зоны создаются на участках территории, площадь которых составляет не более 20 квадратных километров. Технико-внедренческие особые экономические зоны создаются не более чем на двух участках территории, общая площадь которых не превышает двух квадратных километров.

При создании особой экономической зоны Правительство Российской Федерации определяет виды деятельности, осуществление которых разрешено на ее территории.

На территории особой экономической зоны не допускается:

1) добыча полезных ископаемых и металлургическое производство;

2) переработка полезных ископаемых и переработка лома черных и цветных металлов;

3) производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов).

Решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство Российской Федерации заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения.

Отбор заявок на создание особых экономических зон одного типа осуществляется на основе конкурсного отбора.

В течение 30 дней с даты принятия Правительством Российской Федерации решения о создании особой экономической зоны заключают соглашение о создании особой экономической зоны. Сторонами такого соглашения становятся Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается особая экономическая зона. Они определяют следующие основные параметры создания и функционирования особой экономической зоны:

- объем и сроки финансирования создания инженерной, транспортной и социальной инфраструктур особой экономической зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета;

- план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории;

- комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития особой экономической зоны и порядок их финансирования;

- размеры принадлежащих Российской Федерации, субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию долей в праве общей долевой собственности на объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктур особой экономической зоны;

- порядок эксплуатации и содержания, в том числе осуществления капитального ремонта, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, находящихся в общей долевой собственности;

- обязательства органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предоставлению налоговых льгот резидентам особой экономической зоны;

- порядок формирования наблюдательного совета особой экономической зоны;

- обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по делегированию федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования;

- обязательства исполнительно-распорядительного органа муниципального образования по передаче федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, права на управление и распоряжение земельными участками и другими объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности, в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования;

- иные условия.

Особая экономическая зона создается на 20 лет, при этом срок ее существования продлению не подлежит.

Закон допускает досрочное прекращение существования особой экономической зоны только в случае, если:

- это вызвано необходимостью, связанной с обеспечением обороноспособности страны и безопасности государства;

- в течение трех лет с даты создания особой экономической зоны не заключено ни одного соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности либо все ранее заключенные соглашения расторгнуты;

- в течение трех лет подряд на территории особой экономической зоны ее резидентами не ведется промышленно-производственная или технико-внедренческая деятельность.

Принятый закон определил систему управления вновь создаваемыми зонами. Ее возглавляет Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России), на которое возлагается разработка единой государственной политики в сфере создания и функционирования особых экономических зон. Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования особых экономических зон.

Управление особыми экономическими зонами возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, и его территориальные органы. Таким органом является Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами, образованное Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 2005 года № 855.

Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами и его территориальные органы составляют единую централизованную систему управления особыми экономическими зонами.

В систему управления входят также наблюдательные советы особых экономических зон, создаваемые для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, хозяйствующих субъектов по развитию особой экономической зоны, контроля за выполнением соглашения о создании особой экономической зоны, контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории, а также для рассмотрения и утверждения перспективных планов развития особой экономической зоны.

Органы управления особыми экономическими зонами, выполняют ряд специфических функций, среди которых, например:

- регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов особой экономической зоны и ведение реестра резидентов особой экономической зоны;

- представление в Минэкономразвития России ежегодного отчета о результатах функционирования особых экономических зон;

- контроль за исполнением резидентом особой экономической зоны соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности;

- функции заказчика по подготовке документации по планировке территории особой экономической зоны и созданию инженерной, социальной и иной инфраструктур за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета;

- управление и распоряжение объектами недвижимости, расположенными на территории особой экономической зоны и находящимися в государственной и (или) муниципальной собственности, в порядке, установленном соглашением о создании особой экономической зоны и т.д.

Ключевым моментом в механизме правового регулирования отношений, складывающихся в особых экономических зонах, является наделение особым статусом резидента особой экономической зоны.

Понятие резидента особой экономической зоны раскрывается в статье 9 Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

В зависимости от типа особой экономической зоны различают понятия "резидент промышленно-производственной особой экономической зоны" и "резидент технико-внедренческой особой экономической зоны".

Резидентом промышленно-производственной особой экономической зоны признается коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, зарегистрированная в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона, и заключившая с органами управления особыми экономическими зонами соглашение о ведении промышленно-производственной деятельности в порядке и на условиях, предусмотренных Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

Резидентом технико-внедренческой особой экономической зоны признаются индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона, и заключившие с органами управления особыми экономическими зонами соглашение о ведении технико-внедренческой деятельности в порядке и на условиях, предусмотренных Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

Индивидуальный предприниматель или коммерческая организация признаются резидентами особой экономической зоны с даты внесения соответствующей записи в реестр резидентов особой экономической зоны.

Органы управления особыми экономическими зонами вносят в реестр резидентов особой экономической зоны запись о регистрации указанного лица в течение трех дней с даты подписания с ним соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности.

Органы управления особыми экономическими зонами выдают резиденту особой экономической зоны свидетельство, удостоверяющее регистрацию лица в качестве резидента особой экономической зоны.

Лишение лица статуса резидента особой экономической зоны допускается только в судебном порядке в случаях, предусмотренных Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", и влечет за собой прекращение действия соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности.

Значение принятия Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" для развития российского внешнеторгового и таможенного законодательства прежде всего состоит в учреждении таможенного режима свободной таможенной зоны. Данный таможенный режим был только поименован в общем списке таможенных режимов, содержащемся в Таможенном кодексе Российской Федерации. Для установления правового содержания таможенного режима свободной таможенной зоны необходимо было принять специальный закон, которым и стал Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

На территории особых экономических зон товары могут помещаться под таможенный режим свободной таможенной зоны, при котором иностранные товары размещаются и используются в пределах территории особой экономической зоны без уплаты таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость, а также без применения к указанным товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин.

Свободная таможенная зона - одна из разновидностей экономических таможенных режимов, предусмотренных таможенным законодательством Российской Федерации. Данный таможенный режим может быть применен на территории особой экономической зоны. Механизм таможенного режима свободной таможенной зоны определен в ст. 37 Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

Товары помещаются резидентами особой экономической зоны под таможенный режим свободной таможенной зоны в целях ведения ими промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности.

Под таможенный режим свободной таможенной зоны помещаются:

1) товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации с территорий иностранных государств;

2) товары, ввозимые на территорию особой экономической зоны с остальной части таможенной территории Российской Федерации;

3) товары, находящиеся на территории особой экономической зоны и приобретаемые у лиц, не являющихся резидентами особой экономической зоны.

Товары могут находиться на территории особой экономической зоны в соответствии с таможенным режимом свободной таможенной зоны в течение всего срока существования особой экономической зоны.

Ввоз товаров на территорию особой экономической зоны и вывоз с ее территории осуществляются с разрешения таможенных органов. Территория особой экономической зоны является зоной таможенного контроля. Таможенный контроль осуществляется таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации.

Таможенные органы осуществляют идентификацию товаров, ввозимых на территорию особой экономической зоны. В этих целях таможенные органы вправе требовать документы, подтверждающие статус товаров для таможенных целей при их ввозе на территорию особой экономической зоны, использовании на этой территории, а также при их вывозе с территории особой экономической зоны.

При помещении резидентами особой экономической зоны под таможенный режим свободной таможенной зоны иностранных товаров, ввозимых на территорию особой экономической зоны с остальной части таможенной территории Российской Федерации либо приобретаемых у лиц, не являющихся резидентами особой экономической зоны, суммы ввозных таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость возвращаются таможенными органами, если освобождение от уплаты ввозных таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость или их возврат предусмотрены при фактическом вывозе товаров с таможенной территории Российской Федерации в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации.

При вывозе товаров, помещенных под таможенный режим свободной таможенной зоны, за пределы территории особой экономической зоны (за исключением перемещения товаров в другую особую экономическую зону в целях их использования в соответствии с таможенным режимом свободной таможенной зоны) или при передаче этих товаров нерезиденту особой экономической зоны использование таможенного режима свободной таможенной зоны должно быть прекращено в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

При выпуске для свободного обращения на остальную часть таможенной территории Российской Федерации помещенных под таможенный режим свободной таможенной зоны иностранных товаров (в том числе продуктов их переработки, если товары подверглись не запрещенным в особой экономической зоне операциям, их отходов или остатков) или отчуждении их в пользу лиц, не являющихся резидентами особой экономической зоны, таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации взимаются таможенные пошлины, налог на добавленную стоимость и акцизы по ставкам налогов, действующим на дату принятия таможенной декларации таможенным органом в связи с вывозом товаров с территории особой экономической зоны на остальную часть таможенной территории Российской Федерации или отчуждением их в пользу лиц, не являющихся резидентами особой экономической зоны. При этом акцизы подлежат уплате при выпуске для свободного обращения продуктов переработки, если продуктами переработки являются товары, изготовленные из иностранных и (или) российских товаров, не являющихся подакцизными при помещении их под таможенный режим свободной таможенной зоны.

При вывозе российских товаров, помещенных под таможенный режим свободной таможенной зоны, с территории особой экономической зоны на остальную часть таможенной территории Российской Федерации, а также при отчуждении их в пользу лиц, не являющихся резидентами особой экономической зоны, таможенными органами взимаются налог на добавленную стоимость и акцизы по ставкам налогов, действующим на дату принятия таможенной декларации таможенным органом в связи с вывозом товаров с территории особой экономической зоны на остальную часть таможенной территории Российской Федерации или отчуждением их в пользу лиц, не являющихся резидентами особой экономической зоны. При этом акцизы подлежат уплате в отношении продуктов переработки, если продуктами переработки являются товары, изготовленные из российских товаров, не являющихся подакцизными при помещении их под таможенный режим свободной таможенной зоны.

Таможенное оформление российских товаров осуществляется по правилам, установленным в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации для таможенного оформления иностранных товаров при их выпуске для свободного обращения на таможенной территории Российской Федерации.

При вывозе иностранных и российских товаров, помещенных под таможенный режим свободной таможенной зоны, с территории особой экономической зоны за пределы таможенной территории Российской Федерации ввозные таможенные пошлины и налоги не взимаются, а вывозные таможенные пошлины подлежат уплате в соответствии с таможенным режимом экспорта, за исключением иностранных товаров, ввезенных на территорию особой экономической зоны с территории иностранного государства и вывозимых за пределы таможенной территории Российской Федерации в неизменном состоянии без учета изменения состояния товаров вследствие естественного износа или естественной убыли при нормальных условиях транспортировки и хранения.

При прекращении существования особой экономической зоны находящиеся на ее территории товары, помещенные под таможенный режим свободной таможенной зоны, подлежат перемещению в другую особую экономическую зону в соответствии с таможенным режимом свободной таможенной зоны либо помещению под иной таможенный режим в течение трех месяцев с момента прекращения существования особой экономической зоны.

В случае утраты лицом статуса резидента особой экономической зоны, в том числе в связи с досрочным прекращением действия соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности, принадлежащие ему товары, помещенные под таможенный режим свободной таможенной зоны, подлежат отчуждению в пользу другого резидента особой экономической зоны либо помещению под иной таможенный режим в течение трех месяцев с даты внесения записи об утрате лицом статуса резидента особой экономической зоны в реестр резидентов особой экономической зоны.

В ближайшие месяцы после принятия Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" будут приниматься подзаконные акты (прежде всего - постановлений Правительства РФ, приказов Минэкономразвития России и др.), развивающих отдельные положения Закона. Со временем будет "нарабатываться" административная и судебная практика по данному вопросу. Однако уже сейчас совершенно очевидно, что новый Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" после многолетнего ожидания наконец-таки определил "нормативное содержание" таможенного режима свободной таможенной зоны и создал важную предпосылку для активизации инвестиционной активности в Российской Федерации.
2. Международная практика правого регулирования экономических зон.
В настоящее время российское законодательство в области внешнеэкономических отношений переживает период активного развития.

В декабре 2003 г. приняты Федеральные законы "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" № 164-ФЗ, ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" № 165-ФЗ.

Вступил в силу Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" в соответствие с которым приводятся законодательные акты, регламентирующие отношения в связи с деятельностью особых экономических зон и подлежащие корректировке в связи с принятием данного закона.

Обсуждаются и другие проекты законов, обеспечивающих применение правил Всемирной Торговой Организации (далее – ВТО). Политика привлечения иностранных инвестиций, определявшая принцип регулирования экономики России в начале 90-х годов, уступает место политике создания условий конкуренции между предпринимателями различных государств. Поставлен вопрос о переходе на концепцию конкуренции и в регулировании иностранных инвестиций. Важные положения, с точки зрения понимания и толкования понятий "особая" и "свободная" экономические зоны, ввел новый Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г., который, по оценке экспертов, соответствует нормам ВТО и международным правилам торговли и который вступил в силу с января 2004 года.

Таможенный кодекс РФ дает определение понятия "особая экономическая зона", которое учитывали при работе над проектом общего закона об особых экономических зонах в РФ. Согласно п. 3 ст. 2 ТК РФ на территории Российской Федерации могут находиться создаваемые в соответствии с федеральными законами особые экономические зоны, являющиеся частью таможенной территории Российской Федерации. Это означает, что на территории особой экономической зоны применяются положения Таможенного кодекса РФ. Особенность "особой экономической зоны" состоит в том, что "товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории Российской Федерации". Это предусмотрено "для целей применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, за исключением случаев, определяемых настоящим Кодексом и иными федеральными законами". Таким образом, Таможенный кодекс РФ ограничивает содержание понятия "особая экономическая зона" вопросами применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, для товаров, помещенных на территорию особых экономических зон.

Из положения п. 3 ст. 2 Таможенного кодекса РФ следует, что "товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории". Это означает, что при помещении их на территорию особой экономической зоны не происходит "перемещения через таможенную границу". Такое перемещение происходит лишь в том случае, когда с территории особой экономической зоны товар перемещается на территорию Российской Федерации, находящуюся за границами особой экономической зоны. Так, следуя Таможенному кодексу, "перемещение через таможенную границу товаров и (или) транспортных средств - совершение действий по ввозу на таможенную территорию Российской Федерации и (или) вывозу с этой территории товаров или транспортных средств любым способом". Это означает, что как бы мы ни определяли порядок применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера в Федеральном законе «Об особых экономических зонах в РФ», в любом случае при перемещении через таможенную границу России товара, помещенного на территорию особой экономической зоны, подлежат применению нормы таможенного законодательства.

Понятие особой экономической зоны, содержащееся в Таможенном кодексе РФ, соответствует понятию "свободная зона" в практике международной торговли. Многие государства, считая необходимым поощрять развитие своей внешней торговли, прибегают к таким способам ее регулирования, как освобождение от таможенных пошлин и налогов товаров, помещенных на часть их территории, и отнесение их к товарам, находящимся вне таможенной территории. Товары, помещенные на территории свободной зоны, не подлежат обычному таможенному контролю.

Эта обычная практика создания "свободной зоны" включает в себя различные территории, как, например, "свободный склад", "свободный порт". Проводится также различие между торговыми и промышленными свободными зонами. Во-первых, предполагается деятельность, направленная на сохранение товаров, и ограничивается обычными операциями по улучшению упаковки, приведению товаров в пригодное для продажи на рынке состояние, подготовке к отгрузке. Промышленные свободные зоны отличаются от торговых лишь числом предполагаемых операций с товарами, в них разрешаются операции по переработке товаров.

Различия в законодательстве отдельных стран о "свободных зонах" определяются целями их создания в рамках все той же концепции содействия развитию внешней торговли и международной торговли в целом. Товары, помещенные в отдельные свободные зоны, могут освобождаться от взимания импортных таможенных пошлин и налогов, однако к ним могут применяться запреты и ограничения, действующие на таможенной территории. Законодательством о свободной торговой зоне в том или ином государстве таможенным органам могут быть переданы функции по контролю за проведением операции по сохранению товаров в соответствии с установленными требованиями. При этом, когда таможенные власти осуществляют контроль в отношении товаров, предназначенных для свободной зоны, они должны применять лишь такую меру, которая представляется существенной для обеспечения применения тех законов и подзаконных актов, за соблюдение которых таможенные власти несут ответственность.

Обычно само понятие "свободная зона" связано с тем, что товары, помещенные в такую зону, освобождаются от импортных таможенных пошлин и налогов или таковые возвращаются, равно как пошлины и налоги при экспорте. Когда товары, переработанные в свободных зонах, перемещаются на таможенную территорию для отечественного потребления, они подлежат обложению импортными таможенными пошлинами и налогами, как если бы они были ввезены из-за границы. Именно такое содержание, ограниченное рамками регулирования внешнеторговой деятельности, вложено в понятие "свободная зона" в международной практике. Это соответствует также и содержанию понятия "особая экономическая зона", определение которого дается в новом Таможенном кодексе и концепции силу Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

Принятое в международной практике понимание "свободной зоны" было согласовано государствами и закреплено в международных нормах Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, которая вступила в силу 25 сентября 1974 года. Хотя Россия и не участвует в этой Конвенции, с ее положениями она не может не считаться, так как они являются исходными при формулировке обязательств государств, участвующих в ВТО. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Европейскими сообществами и государствами - их членами, которое Россия подписала в 1994 году, и которое после его ратификации в 1995 году государствами-участниками вступило в силу, накладывает на Российскую Федерацию обязательства соблюдать правила ВТО в торговых отношениях с европейскими государствами. Международная торговля, включая отношения России с Европейским Союзом, в рамках указанных международных соглашений, обусловливает необходимость ее присоединения к Киотской конвенции. В этой связи странной представляется позиция некоторых юристов и предпринимателей, предлагающих превратить территорию некоторых субъектов Федерации в "пилотный" российский регион в сотрудничестве ЕС и России, используя институт особых экономических зон. Это предложение вряд ли совместимо с правилами международной торговли, в том числе с унифицированным подходом к определению свободных экономических зон в Киотской конвенции.

При перемещении через таможенную границу возможен выбор того или иного таможенного режима из числа предусмотренных Таможенным кодексом РФ. Перечень возможных режимов содержится в ст. 155 ТК РФ. В нем выделяется группа под общим названием "экономические таможенные режимы", которая включает в себя: переработку на таможенной территории, переработку для внутреннего потребления, переработку вне таможенной территории, временный ввоз, таможенный склад, свободную таможенную зону (свободный склад). Различные сочетания указанных "экономических таможенных режимов" составляют содержание правового регулирования "особой экономической зоны", создаваемой на территории Российской Федерации для выполнения конкретных задач по развитию и расширению внешнеторговой деятельности. Согласно п. 2 ст. 155 Таможенного кодекса "таможенный режим свободной таможенной зоны (свободного склада) устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим правоотношения по установлению и применению таможенного режима свободной таможенной зоны".

В Киотской конвенции установлены стандарты регулирования отношений по созданию свободной таможенной зоны, которые служат ориентиром для законотворческой деятельности государств, следующих международным стандартам. Так, государство определяет в своем законодательстве требования к созданию свободных зон с учетом принятого в международной практике их понимания, определяет виды товаров, допускаемых в такие зоны, характер операций, которые можно осуществлять в отношении товаров. Согласно указанным стандартам законодательство страны может предусмотреть, что управление свободной зоной осуществляется таможенными властями, иными властями или физическими, юридическими лицами. Однако требования о строительстве и дислокации свободной зоны и организация таможенного контроля осуществляются таможенными властями. Они также определяют характер "закрытой" (охраняемой) зоны, наблюдение за средствами доступа в свободную зону, устанавливают часы работы и осуществляют контроль за соблюдением установленных положений. В функцию таможенных властей входит также осуществление проверки товаров лиц, поместивших их в свободную зону.

Существование международных стандартов регулирования "свободных зон" не позволяет государству произвольно толковать понятие "свободная" или "особая экономическая зона" применительно к внешнеторговой деятельности, в частности, при принятии законов о свободных зонах. С помощью международных стандартов обеспечивается унифицированный подход к регулированию внешнеторговой деятельности, целью которого является достижение гармоничного взаимодействия национальных правовых систем. Такой подход позволяет принять международные нормы более высокого порядка, то есть содержащие обязательства государств по применению правил международной торговли, прежде всего норм соглашений ГАТТ/ВТО.

Основное содержание норм международного права в области внешнеэкономической деятельности, предусмотренных в этих соглашениях, - препятствовать принятию со стороны государств - участников ВТО такого регулирования, которое является недобросовестной конкуренцией между государствами. Так, экспортные субсидии, экономические дотации национальным производителям, включая предоставление различного рода освобождений от уплаты пошлин и налогов, - все эти меры, принимаемые государством, могут нарушить принцип рыночной экономики в мировой торговле, основанной на честной и добросовестной конкуренции. Конкурентная борьба ведется как между производителями и экспортерами различных стран, так и между поддерживающими своих предпринимателей государствами.

Единообразное понимание "свободной зоны", достигнутое в Киотской конвенции, таким образом, играет важную роль в оценке мер регулирования, используемых государством во внешнеторговой деятельности. Поэтому определение в Таможенном кодексе особой экономической зоны, корреспондирующее с понятием, принятым в международной практике, позволяет Российской Федерации участвовать в международном сотрудничестве на основе действующих международных правил.

Необходимо так же отметить, что согласно международным стандартам свободная экономическая зона должна отвечать двум основным требованиям: иметь льготы для привлечения иностранных инвестиций и хорошее экономико - географическое положение. Кроме того, все ныне действующие зоны и регионы - претенденты на такой статус располагаются на очень значительных территориях (в пределах республики, области, города - гиганта). Однако мировой опыт показывает, что на обустройство 1 кв. километра экспортопроизводящей зоны требуется около 40 - 45 млн. долларов США, а в виде вложений в организацию таможенно - торговой деятельности - 10 - 15 млн. долларов. В России такие зоны, как СЭЗ в Читинской области или Алтайском крае, занимают территорию, равную 432 тыс. кв. км и 262 тыс. кв. км соответственно, и поэтому по-настоящему их обустроить практически невозможно¹.

Одним из важных условий для "выживания" отечественного производителя в конкурентной борьбе с иностранными инвесторами (после того, как был открыт национальный рынок для иностранных инвесторов) стала система пользования привилегиями или льготами. Чтобы их получить, достаточно было создать коммерческую организацию с иностранными инвестициями. В получении льгот национальные предприниматели часто проявляли больше заинтересованности, чем иностранный инвестор, привыкший осуществлять свою деятельность на основе жесткого расчета и в рамках действующих законов. Создание свободной экономической зоны, рассчитанной на привлечение иностранных инвестиций, предполагало масштабное предоставление льгот в рамках ограниченных территорий, что само по себе выходило за рамки регулирования внешнеторговой деятельности. В основе предоставления таких льгот лежала норма ст. 41 о создании свободных экономических зон Закона об иностранных инвестициях в РСФСР, принятого в 1991 году и прекратившего уже свое действие. В условиях отсутствия общего закона о свободных экономических зонах были приняты федеральные законы об отдельных экономических зонах.

Федеральный закон от 22 января 1996 г. "Об особой экономической зоне в Калининградской области", принятый на основе действовавшего тогда Закона «Об иностранных инвестициях в РСФСР» 1991 г., предусматривал создание режима внешнеэкономической деятельности, не известного международному праву. Во-первых, он распространял свое действие на всю территорию области, в то время как свободные зоны обычно создаются в морских и речных аэропортах и местах с аналогичными преимуществами. Кроме того, особенности особой экономической зоны в Калининградской области выходили за рамки правового регулирования не только внешнеторговой, но и внешнеэкономической деятельности.

В законе содержатся нормы, определяющие режим инвестиций и предпринимательской деятельности (гл. II), регулирование банков и банковской деятельности (гл. V), осуществление валютного регулирования и валютного контроля в особой экономической зоне (гл. VI). Федеральный закон выводит особую экономическую зону в Калининградской области за рамки федерального таможенного регулирования, поскольку вопросы ее функционирования решают не федеральные таможенные власти, а областная Дума как законодательный орган субъекта РФ (ст. 3).

Следуя ст. 21 Федерального закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области", Правительство РФ утверждает государственную федеральную программу развития Особой экономической зоны, в соответствии с которой в первоочередном порядке из федерального бюджета для специальных федеральных, межрегиональных и региональных объектов финансирования выделяются средства. Федеральная целевая программа развития Калининградской области на период до 2010 года была утверждена Постановлением Правительства от 7 декабря 2001 г. № 866¹. Она была направлена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития области и включала в себя выполнение таких задач, как трансформация экономической структуры региона в направлении экспортной ориентации. В число их входило и совершенствование механизма функционирования Особой экономической зоны. Указанные в Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года задачи, как, например, развитие Калининграда как крупного транспортного узла, обеспечение устойчивого энергоснабжения области, развитие телекоммуникационной инфраструктуры, туристско-рекреационного комплекса, сельского хозяйства, рыбопромышленного комплекса, отраслей социальной сферы, могут быть решены путем разработки соответствующих инвестиционных проектов. Для этого следовало бы предусмотреть объемы привлеченных средств и сроки их освоения, как это предписано в Законах об иностранных инвестициях и об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений. Проектное финансирование - это и есть правовая основа образований с особыми экономическими условиями функционирования.

Реализация инвестиционного проекта обычно основывается на договоре между органом власти области и предпринимателем-инвестором или заказчиком инвестиционного проекта (на договоре концессии). Содержанием инвестиционного проекта является управление финансовыми потоками, направленными на реализацию конкретной задачи. Законы об инвестиционной деятельности и инвестициях лишь в общих чертах определяют порядок реализации данных проектов. Однако конкретное их содержание зависит от договора, который будет заключен органом власти Калининградской области с коммерческими и международными банками, инвесторами. В нем должны быть определены объем и сроки инвестирования средств, а также порядок их возврата из полученных доходов реализованных проектов. Европейским банком реконструкции и развития разработаны примерные условия концессионных договоров, создающих благоприятный режим для реализации инвестиционных проектов .

Опыт деятельности свободных экономических зон на территории России показал, что с очень большими оговорками к СЭЗ можно отнести только две зоны: это "Янтарь" и "Находка", да и то не как экспортопроизводящие (именно с этой целью они создавались), а как экспортирующие, т.е. используемые как российскими, так и иностранными инвесторами исключительно для вывоза продукции.

Длительное отсутствие специального закона привело к тому, что процесс создания и функционирования свободных экономических зон в России проходил не в соответствии с едиными общегосударственными критериями и предложениями, а в соответствии с правовыми актами разных органов государственной власти, носящими, как правило, индивидуальный характер, учитывающими интересы конкретных регионов и территорий, которые по своему содержанию значительно отличаются друг от друга по виду и характеру льгот, которые им предоставлялись.

В настоящее время определение особой экономической зоны содержится, прежде всего, в Федеральном законе «Об особых экономических зонах», а так же Федеральном законе "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" и Таможенном кодексе РФ. Действие этого законодательства тесно связано с действием международных договоров в указанной области, например, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве Российской Федерации с Европейскими сообществами и государствами - их членами. Совершенствование законодательства в области внешнеэкономической деятельности проводится с учетом действия международных соглашений ГАТТ/ВТО.

В настоящее время в регулировании и управлении экономической деятельностью происходят изменения, связанные с проведением административной реформы, а также с присоединением России к ВТО. Меняются нормы и правила в части осуществления управления рыночными отношениями. Основное внимание уделяется развитию гражданско-правовых форм, отношений между органами власти и предпринимателями. Все чаще поднимается вопрос о развитии "договорных форм инвестиций", к которым могут быть отнесены концессионные договоры.

Общей тенденцией в развитии экономического законодательства является поворот к рыночным методам управления. Он характеризуется тем, что законы строго определяют компетенцию регулирующих органов, ограничивая ее чисто управленческими функциями и оставляя за предпринимателями свободу осуществления своей деятельности в границах дозволенной, то есть добросовестной конкуренции. Новые правила управленческой деятельности, направленные на развитие конкуренции между участниками рыночных отношений, а также и сами требования к методам регулирования со стороны органов управления создаются под воздействием общих принципов международного сотрудничества, ориентированных на развитие рыночных отношений. Международные принципы экономического сотрудничества, определяемые международной торговой системой ВТО как правила конкуренции между государствами в их борьбе за рынки сбыта и источники сырья, не позволяют государственным органам, как федеральным, так и субъектов Федерации, создавать "особые условия хозяйствования" для отдельных участников рынка, в том числе и для предпринимателей, осуществляющих деятельность или зарегистрированных на территориях "особых экономических зон".
Список использованной литературы:

1. 
   Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 № 61-ФЗ // Российская газета. 03.06.2003. № 106.
   
2. 
   Об особых экономических зонах в Российской Федерации: Федеральный закон от 22 июля 2005 года №116-ФЗ // Российская газета. 27.07.2005. № 62.
   
3. 
   Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: Федеральный закон от 8 декабря 2003 года № 164-ФЗ // СЗ РФ 2003. № 50. Ст.4850.
   
4. 
   Об иностранных инвестициях в Российской Федерации: Федеральный закон от 9 июля 1999 года №160-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст.3493.
   
5. 
   Об особой экономической зоне в Магаданской области: Федеральный закон от 31 мая 1999 года №104-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 23. Ст.2807.
   
6. 
   О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2006 года № 866 // СЗ РФ. 2001. №52. (ч. 2) Ст.4974.
   
7. 
   Богуславский М.М. Международное частное право. М., 2004.
   
8. 
   Вишняков В.Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития // Журнал российского права. 2003. № 1.
   
9. 
   Доронина Н.Г. Особые экономические зоны во внешнеэкономической деятельности // Журнал российского права. 2004. № 6.
   
10. 
    Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Обзор законодательства об иностранных инвестициях // Право и экономика. 2003. № 4.