Шпаргалка Шпаргалка по Муниципальному праву
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-29Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
1. Понятие местного самоуправления Необходимо отметить, что как в нашей стране, так и за рубежом, трудно сегодня найти какое-либо универсальное определение понятия местного (муниципального) самоуправления. Так, в законе бывшего Союза ССР <Об общих начётах местного самоуправления и местного хозяйства>, принятого в 1990 году, была дана следующая формулировка: <Местное (территориальное) самоуправление это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей админнстративно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. Российский закон о местном самоуправлении 1991 года практически многие положения союзного закона повторил, однако, кое-что изменил в определении понятия местного самоуправления в РФ: <Местное (территориальное) самоуправление в РФ - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РФ и законов РФ, конституций и законов республик в составе РФ>. В этом определении (в отличие от предыдущего), во-первых, местное самоуправление понимается не как <самоорганизация граждан>, а как <система организации деятельности граждан>. Во вторых, в словосочетании <всех вопросов местного значения> исключено слово <всех>. Что касается указания в определении лишь на республики в составе РФ, то в то время еще не подписан был Федеративный договор, который значительно расширил субъектный состав РФ. В ФЗ № 154 от 12 августа 1995 года определение понятия местного самоуправления сформулировано следующим образом: <Местное самоуправление в РФ -признаваемая и гарантированная Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного с самоуправления вопросов местного значения. исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций>. Особенностью данного определения является то, что в нем нашло свое отражение положение статьи 12 новой Конституции РФ, принятой в 1993 году. Одним из недостатков всех трех определений является отсутствие в них указания на то, в каких территориальных пределах осуществляется местное самоуправление. Оригинальное определение понятия местного самоуправления сформулировано в Европейской Хартии местного самоуправления: <Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность значительной частью государственных дел в интересах местного населения>. В данном определении, во-первых, достаточно четко указано на правосубъектность органов местного самоуправления, это <право и реальная способность>; во-вторых. что органы местного самоуправления <регулируют>, то есть имеют право издавать в рамках своей компетенции локальные нормативные акты, а также <управлять>, то есть осуществлять исполнительно-распорядительные. управленческие функции. И еще одна особенность в указанном определении: в отличие от российских субъектов осуществления местного самоуправления признается не население, а органы местного самоуправления. Обобщив все вышесказанное о понятии местного самоуправления, можно выделить ряд характерных для него признаков (применительно, естественно, к РФ). Итак. местное самоуправление в РФ это: 1) самоорганизация или организация деятельности граждан РФ: 2) в городских, сельских поселениях и на других территориях; 3) для самостоятельного решения вопросов местного значения; 4) либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления; 5) под свою собственную ответственность; 6) на основе Конституции РФ и законов РФ, конституций, уставов и законов субъектов РФ. а также уставов муниципальных образований; 7) достаточной материальной и финансовой базы; 8) исходя из интересов населения; 9) его исторических, национально-этнических и иных местных особенностей и традиций.
2. Функции местного самоуправления.
Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности.
Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.
Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.
Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.
Местное самоуправление, являясь частью демократической системы управления обществом и государством, через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.
С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:
1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
5) охрана общественного порядка;
6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.
3.
4.Европейская Хартия местного самоуправления
была открыта для подписания в октябре 1985 года и вступила в силу в сентябре 1988 года. К началу 1996 года Хартию подписали 25 государств. В связи с принятием в начале 1996 года РФ в качестве полноправного члена Совета Европы, она подписала 27 февраля данную Хартию и обязалась в течение года ее ратифицировать и соблюдать. Подписавшие Хартию страны - члены Совета Европы исходили из того, что построение Европы должно базироваться на принципах демократии и децентрализации власти. Одним из важнейших условий для этого является защита и укрепление местного самоуправления, которое может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление. Хартия дополняет общеевропейские законодательные нормы в том, что касается формулирования прав и обязанностей местных сообществ и закрепляет необходимость подведения под независимость местных властей конституционной и иных законных основ, а также определяет принципы деятельности и концепцию формирования местных органов власти, отражающие природу и масштаб их правомочности. По своей структуре Европейская Хартия местного самоуправления состоит из преамбулы, трех частей и 18 статей. В преамбуле сформулированы цели и основопола-гающие идеи, в соответствии с которыми разработана настоящая Хартия. Главная идея состоит в том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, что право граждан участвовать в управлении государственными делами, как один из важнейших демократических принципов, непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне. В статье 1 зафиксировано обязательство сторон соблюдать статьи Хартии в том порядке и в объеме, как это преду смотрено статьей 12. Часть 1 Хартии называется <Конституционные и законодательные основы местного самоуправления>. которая включает статьи с 3 по II. В этих статьях сформулированы основополагающие принципиальные положения, касающиеся местного самоуправления: его понятие, сфера и объем полномочий, финансовая основа, правовая защита и др. Часть II включает так называемые <Особ. Полож-я> (статьи 12-14). Среди них важное знач-е имеют полож-е статьи 12, закрепляющей обязательства сторон соблюдать по меньшей мере 20-ть пунктов части 1 Хартии, в числе кот. по меньшей мере десять должны быть выбраны из следующ. статей и пунктов: ст.2, ст.З п.1, п.2, ст.4 п.1,2 и 4,ст.5, ст.7 п.1, ст.8 п.2, ст.9 п.1,2 и 3, ст.Ю п.1, ст. II. При этом сторонам, подписавшим Хартию, предоставляется право самим избрать те пункты и статьи, кот. они обязуются соблюдать и уведомить об этом Генеральн. Секретаря Совета Европы. Положения Части III касаются вопросов процедур-ного характера, связанных с порядком подписания, ратификации и вступления в силу настоящей Хартии, а также ее денонсации, то есть прекращения ее действия в отношении той или иной стороны.
5. Общая характеристика англо-саксонской системы местного самоуправления.
Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основные признаки англосаксонской муниципальной системы:
органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;
органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;
основная единица местного самоуправления - приход;
в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.
6. Данная модель основана на сочетании выборных местных коллегиальных органов самоуправления с назначаемыми «сверху» чиновниками. Однако в общинах назначенных чиновников нет, а в районом звене есть назначенный представитель центра, контролирующий законность деятельности советов нижестоящих общин. На всех уровнях существует выборный Совет, но везде есть и назначенные представители правительства - префекты. Фактически это государственная власть над властью местного самоуправления (ни одно постановление муниципального совета не вступает в силу, если на нем нет визы комиссара или перфекта). Государство осуществляет контроль и раньше контролировал деятельность органов местного самоуправления довольно жестко. Сейчас целесообразность не проверяют, но законность проверяют всегда. Например, законность расходования средств. Префекты могут обжаловать любое решение муниципального совета в административный суд. Специальные административные суды есть на всех уровнях. Что касается Правительства, то оно может сместить чиновника, но только в том случае, если он нарушает закон или если оказывается неработоспособным. Эта система обеспечивает необходимую для государства централизацию, особенно если у населения еще не сформировалась соответствующая политическая культура. Главная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант сочетания централизма с инициативой и правами мест.
7. Иберийская модель. Эта модель получила распространение в Испании, Португалии, многих странах Латинской Америки. При данной модели во всех звеньях административно-территориального деления есть избранные советы (хунты, муниципалитеты) и избираемые советом или непосредственно населением единоличные органы (алькады, регидоры). Характерно, что алькады и регидоры, а так же члены советов могут отзываться избирателями досрочно. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, а алькад или регидор - исполнительный орган. Назначенных должностных лиц из центра при данной системе нет, а избираемый алькад утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице и таким образом действует в двух ипостасях: как исполнительный орган совета, обязанный выполнять его решения, и как представитель государства в континентальной системе. Разница лишь в том, что он не назначаемый, а избираемый местным населением. Алькады осуществляют административную опеку: они вправе приостанавливать на определенный срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о роспуске тех советов, которые систематически нарушают законы или стали неработоспособными . Система, подобная иберийской, существует также в Японии и в некоторых других странах. Близка к ней структура местных органов в отдельных арабских странах (Египте, Сирии и др.). однако там представителями государственной власти являются их председатели, избранные советами. Кроме того, этой группе стран присущи особенности, связанные с действием мусульманского права.
8.Совет-мэр. Более чем в 50% городов США система органов власти построена на основе модели Совет-мэр. Совет является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Модель Совет-мэр - старейшая форма городского управления, отражающая традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях. Прямые выборы мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым от Совета, и это в определенной степени позволяет ему определять местную политику. Кроме того, правовой и социальный статус мэра весьма прочен и значителен, поскольку он получает свой мандат непосредственно от народа. Мэр избирается чаще всего сроком на 4-5 лет. Практически каждая муниципальная хартия устанавливает ряд требований, которым обязан удовлетворять кандидат на пост мэра. Разумеется, он должен быть гражданином США, обычно не моложе 30 лет и постоянно проживать на территории соответствующего муниципалитета (в ряде штатов устанавливается срок не менее трех лет). Порой можно услышать мнение, что положения муниципальных хартий о гражданстве кандидата на пост мэра не имеет смысла, поскольку трудно представить, чтобы население муниципалитета захотело бы выдвинуть на пост мэра иностранца. Скорее всего, данное требование муниципальных хартий - не более, чем дань традициям, истории страны, а не столько юридическое предписание.
Мэр традиционно имеет право обращаться с посланиями к муниципальному Совету, определяя содержание местного нормотворчества. Он вправе присутствовать на заседаниях Совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма эффективным средством проведения определенной политики. Известны множество случаев, когда лишь угроза применения вето заставляла муниципальный Совет прислушиваться к мнению мэра по спорному вопросу и даже не ставить его на голосование. В ряде муниципалитетов мэры обладают правом выборочного вето, т.е. могут отклонять отдельные положения местных нормативных актов. Большинство муниципальных хартий предусматривает, что вето мэра может быть преодолено 2/3 голосов членов Совета при повторном голосовании в Совете. Иногда мэр обладает даже правом абсолютного вето (такое положение, например, существует в городе Бостон). Кроме того, во многих хартиях специально оговаривается, что к функциям мэра относится обеспечение законности и правопорядка на территории муниципалитета. Если формальные полномочия мэра в этой сфере и не предусмотрены,траиционным является то, что мэр осуществляет контроль за деятельностью местной полиции. В некоторых муниципалитетах мэр обладает правом освобождать от ответственности за нарушения местных нормативных актов (но не законов штата). Практически мэр в системе отношений с муниципальным Советом является более сильной фигурой. В результате муниципальный Совет крайне редко претендует на проведение политики, независимой от мэра.
Внутри модели управления по типу Совет-мэр существуют модификации, позволяющие говорить об относительно сильном, либо слабом мэре.
Разновидностью муниципального управления, при которой Совет юридически доминирует над исполнительной властью муниципалитета, является старейшая по времени разновидность системы Совет-мэр с так называемым слабым мэром, преобладавшей в США вплоть до начала XX века. Эта модель характеризуется сосредоточением в ведении муниципального Совета не только полномочий в сфере регулирования, общего руководства и контроля за деятельностью исполнительной власти, но и большего объема прав в области оперативного управления, особенно в вопросах назначения на различные должности, хозяйственных и финансовых делах. За мэром, избираемым Советом, закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. Для такой модели управления характерно наличие в деятельности муниципальных Советов значительного числа текущих вопросов. К компетенции сильного Совета относится назначение им руководителей ряда функциональных и отраслевых подразделений муниципального административного аппарата, осуществление других назначений мэром с согласия Совета, ограничение прав мэра по координации и контролю деятельности городских исполнительных органов власти.
В настоящее время модель Совет-слабый мэр существует в первоначальном виде в основном в небольших поселениях - примерно в двух третях городов США с населением от 5 до 10 тыс. человек.
9.Форма организации местных органов власти типа «Мэр-совет».
МЭР-СОВЕТ
Форма правления “мэр-совет” родилась в Англии и была заимствована американцами во времена колониализма. Колониальный совет был всевластен, и мэр назначался колониальным губернатором. Функции городского правительства были немногочисленны, и граждане вновь образовавшихся штатов не были склонны передавать всю полноту власти одному должностному лицу. В этой системе “слабого мера” административные полномочия мэра были ограничены по сравнению с полномочиями совета, в особенности в области разработки бюджета, а также в области назначения и смещения субординированных должностных лиц и служащих. Мэр являлся верховным должностным лицом только по названию. С течением времени городское управление в Америке менялось: общее управление городом перешло к законодательным собраниям штата. Был введен институт выборов городских советов; в большинстве городских правительств были созданы две палаты, и эта практика продолжалась в 20-м веке. В тот период мэр не был независимым должностным лицом, избранным народом, а избирался советом на годичный срок, причем его обязанности были в основном церемониальными.СИСТЕМА “СЛАБОГО МЭРА”
Форма правления со “слабым мэром” характеризуется наличием мощного и относительно многочисленного совета, выполняющего административные функции, такие как разработка и принятие бюджета, назначение и освобождение основных должностных лиц, найм и увольнение служащих более низкого звена. При этой форме правления существует разветвленная сеть комитетов, административных советов и комиссий, которые существуют и действуют в значительной степени независимо от администрации города. Эти советы обычно создаются либо для того, чтобы изъять определенную политическую функцию из политических структур или из-за отсутствия уверенности в том, что городская администрация способна достаточно эффективно осуществлять какую-либо деятельность. Кроме поста мэра существует множество других выборных должностей, включая должность главы департамента (специализированное подразделение городской администрации). Полномочия мэра сильно ограничены: право вето ограничено или отсутствует вовсе, ограничены и права назначения и снятия должностных лиц, отсутствуют сколько-нибудь значительные административные функции.СИСТЕМА “СИЛЬНОГО МЭРА”
Система “сильного мэра” отбирает исполнительную власть у совета и передает ее мэру. Она устраняет распыление административной ответственности, предусматривает бюджет исполнительной власти и позволяет мэру руководить единым административным аппаратом. “Сильный мэр” избирается местным сообществом и не является членом совета, но обладает правом наложения вето на его решения. В качестве главного должностного лица города “сильный мэр” уполномочен назначать и смещать руководителей департаментов и других должностных лиц. В городском совете сосредотачиваются нормотворческие функции, но в то же время устраняется необходимость существования множества советов и комиссий, столь характерных для системы “слабого мэра”.
Сторонники системы “сильного мэра” утверждают, что она обеспечивает сильное политическое и административное руководство городом. Она устраняет слишком дробное деление ответственности, рассматриваемое как один из главных недостатков системы “слабого мэра”. “Сильный мэр” отвечает за ведение дел в городе и имеет достаточные полномочия для этого. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление политики. Совет, освобожденный от каждодневных административных дел, может сосредоточиться на основных нуждах города.
12. Главой исполнительной власти в штате является губернатор. Так же, как и в федерации, здесь имеются департаменты и независимые ведомства. Эти ведомства появились в штатах даже раньше, чем в федерации.
В отличие от федерации глава исполнительной власти штата - фигура менее властная, поскольку здесь помимо губернатора и лейтенант-губернатора население избирает» ряд других должностных лиц: секретаря штата, казначея, ат-торнея, аудитора, контролера и др. Эти лица не подчинены губернатору и фактически самостоятельны. Их независимость, а также самостоятельность независимых ведомств часто приводят к неразберихе в управлении.
Организация местного самоуправления относится согласно Х поправке к Конституции США к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме.
В настоящее время штаты разделены на графства (их около 3 тыс.), муниципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи - около 19 тыс.), тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 14,5 тыс.) и особые округа (около 33 тыс.)15. Графства служат для управления главным образом сельскими территориями. В муниципальных корпорациях проживает около двух третей всего населения страны. Тауншипы и тауны, которые рассматриваются в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах. Управление округами специализируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и т. п.), и границы округов определяются обычно с учетом целесообразности и часто безотносительно к границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц
Во главе графства стоит или совет наблюдателей из 5 и более членов (нередко более 100), избираемых жителями тауншипов, входящих в графство, или, что более распространено, совет уполномоченных из 3-7 членов, избираемых всем населением графства. Помимо советов в графствах избираются также такие должностные лица, как шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и др. Исполнительной властью в графствах в последнее время все больше становится назначаемый советом управляющий (менеджер), который руководит аппаратом служащих и координирует управление делами графства.
13.
14. Система местных органов самоуправления во Франции строится в соответствии с административно-территориальным делением. Они представлены коммунами, департаментами и регионами, где являются выборными органами. Коммуна насчитывает около 36 тыс. человек, управляется муниципальным советом и мэром, который является органом исполнительной власти. Совет же управляет делами коммуны, принимает решения по вопросам, затрагивающим интересы её граждан по всем социальным проблемам: распоряжается имуществом, создает необходимые службы.
Департамент является основной единицей административно-территориального деления Франции. Они представлены в числе 96 внутренних и, так называемых, заморских департаментов. К ведению департаментского Совета относится принятие местного бюджета и контроль за его исполнением, организация департаментских служб, управление имуществом. Исполнительным органом департамента является председатель генерального совета. Самой крупной единицей в административном делении страны является регион. В каждом регионе учреждены экономические и социальные комитеты и региональный комитет по займам. В регионе действует своя счётная палата. Региональный совет избирает своего председателя, который является исполнительной властью в регионе.
15. Местное управление в Германии
Основной единицей политико-территориальной организации земель служат общины. Согласно ч. 2 ст. 28 Основного закона общинам должно быть гарантировано право регулировать дела местного сообщества в рамках закона и под собственную ответственность. Общинные союзы в рамках установленной законом сферы своих задач также имеют право самоуправления. Гарантия самоуправления охватывает также основы собственной финансовой ответственности. Часть 3 ст. 28 возлагает на федерацию обязанность обеспечить соотв
етствие конституционного строя земель указанным принципам.
Из этих положений можно сделать вывод, что политико-территориальное устройство земель основывается на автономии общин, включающей их финансовую автономию, и что общины в пределах своей компетенции могут создавать общинные союзы.
Общины представляют собой сельские населенные пункты или их группы и города. Земли Берлин и Гамбург являются одновременно общинами. В пределах своей компетенции они ведают развитием инфраструк туры, общественным транспортом, туризмом, жилищным строительст вом, школьными и дошкольными заведениями, содержанием дорог, боль ниц, театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных учреждений. Они могут устанавливать и взимать определенные законом налоги и сборы.
Общины и уезды принимают свои уставы. В ряде земель между уез дом и центром находится промежуточная административно-территори альная единица - правительственный округ, в рамках которого решаются местные государственные задачи, и осуществляется государственный надзор за местным самоуправлением. Таких единиц 29.
Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифи цируя их с точки зрения соотношения представительного органа и адми нистрации.
16.Организация местного самоуправления в Италии.
Самыми мелкими административными единицами в Италии являются коммуны, которых насчитывается 8100. Сейчас центральные власти принимают меры по укрупнению существующих коммун. В соответствии с законом о местной автономии от 8 июня 1990 г., население образуемых коммун не должно составлять менее 10 тысяч жителей. Итальянское государство считает целесообразным выделять новым административно-территориальным единицам дополнительные финансовые средства в случае слияния коммун с населением менее пяти тысяч человек.Коммуны обладают административными полномочиями в сфере социального обслуживания, благоустройства и использования территории, а также ее экономического развития. В начале 90-х гг. в Италии было 95 провинций, а 8 провинций находились в стадии становления (новая провинция не может иметь менее 200 тысяч населения). Провинции координируют деятельность коммун в области экономики, производства, торговли, туризма и в социальной сфере. К предметам ведения провинций относятся также охрана окружающей среды и культурных ценностей, транспорт и дорожная сеть, унитарные службы, охота и рыбная ловля. Крупнейшие административно-территориальные единицы Италии - области. Они могут создаваться при наличии не менее одного миллиона жителей. Сейчас страна делится на 20 областей, каждая из которых имеет собственный учредительный статут, утверждаемый парламентом. Области обладают правом издавать законы в отношении строго ограниченного круга вопросов и в пределах основных принципов, установленных законами государства. Пять областей - Сардиния, Сицилия, Валле-д'Аоста, Фриули-Венеция-Джулия и Трентино-Альто-Адидже - обладают более широкой самостоятельностью и автономией.
Их представители могут присутствовать на заседаниях центрального правительства и имеют право совещательного голоса, а Сицилия - даже право решающего голоса. И коммуны, и провинции, и области имеют свою систему власти, включающую представительный орган - совет, исполнительный орган совета - джунту и председателя (в коммунах его называют синдиком). В областях члены джунты и ее председатель избираются на первом заседании сове-га из числа советников. Что касается провинций и коммун, то там, в соответствии с законом 1993 г., позиции председателя провинции и синдика были усилены: они стали избираться непосредственно населением. При этом председатель провинции и синдик самостоятельно формируют состав джунты и лишь информируют совет об этом, когда представляют на одобрение общие направления деятельности джунты. Муниципальная система Италии принадлежит к так называемому французскому типу: как и во Франции, во всех территориальных единицах Италии обязательно имеются представители центральной власти. В области эти функции исполняет правительственный комиссар, который подчиняется непосредственно премьер-министру.
17.Хотя в Японии и существует развитая система органов местного самоуправления (их нет лишь в городских районах) вместе с тем следует отметить, что в стране действует довольно жёсткий прямой контроль центральных ведомств за деятельностью органов местного самоуправления. Система местного самоуправления весьма бюрократична, отличается чрезмерной регламентацией государственными законами (так, губернаторы ведают решением 126 вопросов, мэры крупных городов -- 28, главы других городов и посёлков -- 51), строгим контролем сверху за деятельностью местных органов, ограничением их самостоятельности жестким порядком получения разрешений центральных органов по многим делам местного значения. В связи с этим ещё в 80-е годы стали высказываться мнения о том, что дальнейшее развитие страны должно непременно сопровождаться повышением роли органов местной власти, что система местного самоуправления долгое время была эффективной и рациональной, но к настоящему времени уже устарела и требует изменения.
В середине 80-х годов были проведены некоторые преобразования, в частности, пересмотрен перечень работ, выполняемых на местах по поручению центральных правительственных органов, упрощена и рационализирована структура и аппарат местных органов, значительная часть коммунальных предприятий и работ передана частному сектору. Однако главные проблемы, сковывавшие инициативу и самостоятельность органов местной власти, решены не были. Поэтому в начале 90-х годов прозвучали предложения о передаче на места больших прав от государства, а первичному звену самоуправления -- городам, поселкам и деревням -- также и от префектур. В 1993 г. японский парламент принял резолюцию о расширении полномочий местной власти, а осенью 1994 г. -- программу действий, рассчитанную примерно на 5 лет. В ней предусмотрена разработка основных направлений реформы местного самоуправления, принятие закона о расширении его прав, создание специального комитета по реализации реформ, составление детализированного плана мероприятий, строгий контроль за их осуществлением. Однако до сих пор за деятельностью местной полиции, школ, больниц и т.д. следят определённые министерства, они же контролируют и осуществление делегированных ими полномочий. А в целом деятельность местного самоуправления координирует специальное Министерство по делам местного самоуправления. На деле оно фактически руководит ими, давая "советы" и осуществляя инспекции на местах.
18. Организация местной власти в России при Иване III.
Первым крупным шагом в создании сословно-представительных учреждений на местах явилась губная реформа конца 30-40 гг. XVI века., проведенная московским боярским правительством. До этого на местах единой системы управления не было. До реформ середины XVI в. сбор налогов на местах поручался боярам-кормленщикам, которые фактически были правителями отдельных земель. В их распоряжение поступали все средства, собранные сверх необходимых податей в казну, то есть за счет бесконтрольного управления землями они “кормились”. Реформы отменили “кормление”. Сбор налогов, податей и суд на местах были переданы в руки “губных старост”, избиравшихся из местных дворян (в сельской местности) и “излюбленных голов” (в городах).
По мнению Н.Е.Носова, реформы местного самоуправления были проведены под влиянием новгородско-псковских, а возможно, и польско-литовских порядков “шляхетского и городского самоуправления”.[22] По его сведениям, сам термин “губа” западно-русского происхождения, он заимствован из псковской территориально-административной терминологии и обозначает по псковским писцовым книгам XVI в. “тянущиеся к городу сельские округа”. Известие о введении губных учреждений сохранила псковская летопись, датированная 1540-1541 гг.
Избрание губных органов проводилось на общих уездных съездах князей, детей боярских и волостных судей (тяглых миров). Выборы проводились строго по сословным куриям и скреплялись поручными записями выборщиков. Приведение же к присяге (крестное целование) губных старост осуществлялось в Москве - в Разбойном приказе.
Главной обязанностью губных старост был сыск и расправа над ворами и разбойниками - “ведомыми лихими людьми”. Соответственно ограничивалась власть наместников и волостелей: за ними сохранялись лишь суд и взимание судебных пошлин по делам об убийстве.
Порядок, установившийся в результате реформ местного самоуправления охранялся очень жестоко: средство дознания - пытка и повальный обыск, наказание за разбой - смертная казнь (виселица), за первое воровство - битье кнутом, за второе - отрубание руки, за третье - казнь.
На основании всего вышеизложенного Н.Е.Носов делает вывод, что губная реформа была направлена на охрану интересов феодалов, купечества и наиболее зажиточных слоев городского и волостного населения от покушений на их жизнь и частную собственность. Он проводит аналогию между русским “кровавым законодательством” XVI в. и подобными явлениями в европейских странах, характерными для периода первоначального накопления, подтачивавшим феодальные устои
В дальнейшем - во 2-ой половине XVI в. - губные явки, как и сопутствующая им обязательная мирская порука, стали одним из средств обнаружения и поимки беглых крепостных крестьян и холопов.
19.Организация местной власти в России при Иване IV.
Эволюция местного управления в Московском государстве при Иване IV заключалась в постепенном изменении системы кормлений.
В XV и первой половине XVI в. власть на местах находилась в руках наместников и волостелей. Наместники правили городами и пригородными станами, волостели - волостями, а подчиненные - тиуны, доводчики, праветчики, недельщики - были их слугами, но не государственными чиновниками. Должности областных управителей назывались кормлениями, а они сами - кормленщиками.
Чтобы оградить население от произвола и злоупотреблений кормленщиков, правительство проводило нормировку кормлений. В уставных и жалованных грамотах, которые давались самим кормленщикам, была установлена своего рода такса, подробно определявшая доходы кормленщика, кормы и пошлины. Позднее натуральные кормы (хлеб, масло, мясо, птица и т.д.) были пересчитаны на деньги, а сбор кормов с населения был поручен выборным от обществ (старостам, сотским и др.).
Судебная власть кормленщиков была ограничена двойным надзором - сверху и снизу. Надзор сверху выражался в докладе, т.е. в том, что некоторые наиболее важные дела из суда кормленщиков переносились для окончательного решения в центральные учреждения (дела о холопстве и важнейшие уголовные дела). Судебные действия наместников и волостелей находились также под надзором местных обществ.
Посадские и волостные общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских. Со второй половины XV в. эти выборные земские власти становятся все более деятельными участниками местного управления и суда. Земские власти или специально выбранные местными обществами "судные мужи", "добрые люди", "лучшие люди" участвовали в суде наместников и волостелей. Как знатоки местных юридических обычаев и защитники интересов местных обществ они должны были "в суде сидети и правды стеречи". Судебник 1497 г. установил общее правило, по которому на суде кормленщиков должно быть "старосте и лутчим людем; а без старосты и без других людей суда наместником и волостелем не судити". То же правило подтверждалось рядом уставных грамот, данных отдельным местным обществам. Судебник 1550 г. устанавливал обязательное присутствие в наместничьем суде старост и лучших людей, целовальников или судных мужей и повторял предписание: "А без старосты и без целовальников суда не судити".
В XVI в. постепенно осуществлялась реформа местного суда и управления. Сначала из рук наместников и волостелей изъяли суд по тяжелым уголовным преступлениям ("разбойные, татиные и убивственные дела"), которые были переданы в руки избираемых местными обществами губных старост и их помощников - губных целовальников. Щепетев В.И. История государственного управления в России. М.: Юрид. центр Пресс, 2004. С. 128.
Губные старосты избирались из дворян и детей боярских всем населением, включая крестьян. Губные целовальники избирались из среды тяглых (посадских и сельских) людей. Губным старостам подчинялись также выборные низшие полицейские агенты - сотские, пятидесятские и десятские.
При Иване IV в 1555 г. правительство решило отменить кормления, заменив наместников и волостелей выборными земскими властями, "излюбленными" старостами и земскими судьями, которым поручался суд по всем делам (уголовным и гражданским) и все местное управление. Вместо кормов и пошлин, уплачиваемых прежде наместникам и волостелям, посадские и волостные люди должны были теперь платить денежный "оброк" в царскую казну. Правительство назначало для каждого округа лишь общую сумму, подлежащую уплате оброка, а посадские и крестьяне должны были сами определять налог "меж себя": "по животам, и по промыслам, и по пашням, и по угодьям", т.е. в соответствии с имущественной состоятельностью каждого дворохозяина. Таким образом, установленная реформами XVI в. выборная служба получила характер натуральной государственной повинности, возложенной на население.
Наиболее важными из упомянутых реформ стали губная реформа в 30-е гг. XVI в. и земская реформа 1555-1556 гг. В результате выборные "излюбленные" люди стали заниматься государственными делами: губные избы - судебно-полицейскими функциями; земские избы - раскладом, сбором и доставкой в Москву разных податей, рассмотрением в судебном порядке всех гражданских и второстепенных уголовных дел черносошных крестьян и посадских, а также некоторыми полицейскими функциями. В состав губных изб входили губной староста (избирался из местных дворян) и старосты, десятские, "лучшие люди". Позднее состав изб изменился: в их аппарат вошли целовальники из среды крестьян и верхушки посадских людей и губной дьяк.
В XVII в. вся власть на местах постепенно сосредоточивается руках воевод. Земские и губные учреждения формально сохранились, но теряли свою самостоятельность, превращаясь в исполнительные органы приказного воеводского управления .
Следует подчеркнуть, что установление выборной администрации взамен кормлений косвенно вызывалось реорганизацией служилого класса. Введение поместной системы отняло у кормленщиков прежнее значение средств материального обеспечения служилого класса. В то же время их дальнейшее существование должно было отрывать служилых людей от возложенной на них ратной службы. Организация земского самоуправления и мотивы его введения непосредственно примыкали, таким образом, к общей системе государственных преобразований XV-XVI вв.
21. Со времени Петра I в России существовали три системы местного управления – бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно взаимодействовать сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в С.-Петербурге – главный магистрат (1721). Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам.
При преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.
22. Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой пересоздала все местное управление на началах децентрализации. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в1780 году), жалованою грамотой дворянству (1785 г.) и грамотою на прав и выгоды городов (1785 г.). Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему.
Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки.Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общегородской думе» и ее исполнительному органу, «шестигласной думе»; но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.
Основные начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда были искажены при Павле I. Александр I по восшествии на престол вернулся к началам децентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение первой половине XIX века учреждения эти подверглись массе частичных переделок, в общем значительно изменивших их характер. Надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер; после нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 г. из числа общих губернских должностей и оставлена как исключение, в виду тех или иных политических условий, лишь на окраинах. Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 г. и учреждением губернских правлений 1845 г. Дворянские выборы происходили под подавляющим вниманием губернаторов, и выборные должностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных.
23.Земская реформа в России при Александре II (1864 г.)
1 января 1864 г. Александр II утвердил “Положение о губернских и уездных земских учреждениях” — законодательный акт, которым вводилось земство.
Надо учитывать, что для страны, большинство населения которой составляли крестьяне, только что освободившиеся от крепостной зависимости, введение органов местного самоуправления было значительным шагом в развитии политической культуры. Избираемые различными сословиями русского общества, земские учреждения принципиально отличались от корпоративно-сословных организаций, таких, как дворянские собрания. Крепостники возмущались тем, что на скамье в земском собрании “сидит вчерашний раб рядом со своим недавним хозяином”. Действительно, в земствах были представлены различные сословия — дворяне, чиновники, духовенство, купцы, промышленники, мещане и крестьяне.
Члены земских собраний именовались гласными. Председателями собраний были руководители дворянского самоуправления — предводители дворянства. Собрания формировали исполнительные органы — уездные и губернские земские управы. Земства получали право собирать налоги для своих нужд и нанимать служащих.
Сфера деятельности новых органов всесословного самоуправления была ограничена лишь хозяйственно-культурными делами: содержанием местных путей сообщения, попечением о медицинской помощи населения, о народном образовании, местной торговле и промышленности, народном продовольствии и т.д. Новые органы всесословного самоуправления были введены лишь на уровне губерний и уездов. Отсутствовало центральное земское представительство, не было и мелкой земской единицы в волости. Современники остроумно называли земство “зданием без фундамента и крыши”. Лозунг “увенчания здания” стал с той поры главным лозунгом русских либералов на протяжении 40 лет — вплоть до создания Государственной думы.
Городская реформа (1870 г.)
24.Городская реформа в России при Александре II (1870г.)
Земская 1864г. и городская 1870г. реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М.Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.
Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870г. и была основана на тех же принципах, что и земское самоуправление.
Города были выделены в особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIIIв. Были полностью дезорганизованы. По сути, Екатерина II Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785г. заново создала городское самоуправление. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейским органом являлся правительственный чиновник – городничий. Но эта реформа не обеспечила органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации. В 1962г. разделение в полицейском отношении и городов, и уездов было отменено: города были подчинены уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были выделены из уездов и подчинены полицмейстерам. Петербург, Одесса и некоторые другие города имели градоначальников, которые пользовались правами губернаторов. После реформы городского управления 1870г. были созданы органы городского самоуправления: городская дума и городская управа.
Земские и городские органы самоуправления не подчинялись местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю со стороны правительственных органов
25.Реформы местного самоуправления в России при Александре III.
При Александре III было пересмотрено и Положение о земских учреждениях (1890г.), и Городовое положение (1892г.). Реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления.
«Главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных…»
В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деят-ти, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.
Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе новых Положений 1890 и 1892 гг., включала следующие структурные элементы.
Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.
Губернское земское собрание состояло под председательством губернского предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное лицо) из гласных. Их численность колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий гос.имуществом и др.)
Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, кот.не должна была продолжаться более 20 дней, но губернатор мог продлить ее на срок действительной необходимости. Он также давал разрешение на проведение чрезвычайных земских собраний, на которых, однако, могли обсуждаться лишь те вопросы, кот.указывались в приглашениях.
Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число последних могло быть увеличено с разрешения министра внутренних дел до 6), избираемых губернским земским собранием. Могут быть избранными все лица, имеющие право участия в земских избират.собраниях, т.е. те, кто обладал активным избират.правом в уездные земские собрания.
Председатель – тот кто имел право поступления на гос.службу, т.е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием.
Также многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее председателем.
Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.
Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления гос.имуществ, городского головы уездного города и др.). оно собиралось ежегодно на сессию не позднее октября. Сессия продолжалась 10 дней. Губернатор мог продлить этот срок. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.
Органом управления уездного земского самоуправления являлась уездная земская управа. Способ избрания уездной земской управы был аналогичен губернской.
Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (напр., по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). земские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на прао торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.
Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского головы и городскую управу.
В состав сходили: кроме выборных гласных, председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнит.органом являлась городская управа, в состав кот.входили от 2 до 6 членов (в зависимости от размера города).председательствовал городской голова, избирался городской думой(как члены управы). Избранными могли быть все имеющие право участия в городских выборах. В помощь могли избираться особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, составлял 4 года.
Гос.дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.
Компетенция органов городского самоуправления в общем не отличалась от компетенции земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по противопожарным, санитарным вопросам и др. Городские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имуществе (не свыше 1% стоимости или 1/10 доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др.
26.Организация местной власти в советский период
Характер и направленность процессов организации власти на местах в России изменились после Октября 1917 г. Сразу одним ударом ликвидировать органы земского и городского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти — Советы — только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.
Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами.
Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР) срок полномочий местных Советов стал пять лет. Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов.
Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.
Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.
Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.
Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.
Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, или принимались только те из них, которые не приносили больших хлопот. Значительное число наказов отклонялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления. В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.
Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности. Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов.
Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.
Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии Совета. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным
29. Реформы национально–государственного устройства, федеративных отношений и местного самоуправления начала 90-х гг. назрели и были обусловлены как объективными историческими предпосылками, так и действиями конкретных лидеров, партий, групп. В период с 1991 по 1993 гг. был принят ряд законов на уровне СССР и РСФСР, которые, по своему замыслу, должны были стабилизировать ситуацию и внести ясность в порядок управления страной. По Закону от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» впервые в практике советского строительства были предоставлены значительные права местным органам власти. Советам было дано право владеть собственностью, формировать органы управления, разрабатывать, утверждать и исполнять бюджет, а также налаживать внешнеэкономические связи.
6 июля 1991 г. Верховный совет РСФСР принял Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», который явился кульминационной точкой в развитии местного самоуправления в Советской России. Закон предусматривал:
расширения сферы государственной власти, к которой были отнесены края, области, республики в составе РСФСР, автономные области и округа, т. е. произошла серьезная деконцентрация власти;
формирование новой территориальной структуры местного самоуправления (районы, города, районы в городах, поселки и т.д.)
деконцентрация власти на уровне местного самоуправление, т. е. выделение представительных и исполнительных органов власти.
Острые политические разногласия на федеральном уровне в сентябре – октябре 1993 г. привели к очередному кризису власти, который разрешился революционными изменениями – разгоном Президентом съезда и Верховного Совета РСФСР и полной ликвидации местной власти как таковой, в результате чего Советы всех уровней прекратили свою деятельность. В октябре 1993 г. по Указу Президента "0 реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления" в Российской Федерации деятельность Советов была прекращена и все их функции возложены на местные администрации. В декабре 1993 г. вступила в силу новая Конституция РФ, которая внесла ряд принципиальных новаций и установок, развивающих концепцию местного самоуправления. Согласно ст.12 Конституции власть в стране организационно разделилась на два уровня - систему государственной власти и систему местного самоуправления. Выведение системы местного самоуправления из общей системы государственной власти и придание ей самостоятельного статусы явилось попыткой преодолеть доминирующую на протяжение всего советского периода тенденцию к огосударствлению местных органов власти.
30. Муниципальное право Российской Федерации как отрасль пуб¬личного права, его особенности.
Дробление отраслей права на нормативные образования, сложившиеся под воздействием системообразующих факто¬ров (предмет, метод, отраслевые принципы и т. д.) и облада¬ющие полным набором системных признаков, позволяет под¬разделить отрасли на профилирующие (основные) и комп¬лексные. Такая отраслевая классификация сложилась опять-таки в рамках привычного деления по "предмету—методу". В этом случае профилирующим отраслям свойственны свои методы правового регулирования, указывающие на юриди¬ческое своеобразие данных правовых образований. Муници¬пальное право не может быть отнесено к самостоятельным отраслям права, поскольку лишено собственного основного метода регулирования. В сфере отношений местного самоуп¬равления муниципальное право объединяет регулирование норм различных отраслей права, сочетая в себе их юриди¬ческие режимы.
Из вышеизложенного следует, что муниципальное право не может быть отнесено к профилирующим (основным) отрас¬лям и потому не является первичным и самостоятельным об¬разованием в системе российского права.
Согласно доминирующей в литературе точке зрения му¬ниципальное право представляет собой комплексное право¬вое образование. Данный вывод базируется на двух утверж¬дениях.
Во-первых, предмет муниципального права образуют ком¬плексные общественные отношения различных сфер — фи¬нансов, налогов, землепользования и др., объединяющим нача¬лом которых является прежде всего территориально-локаль¬ный уровень их реализации. Подчеркивая комплексность отно¬шений местного самоуправления, О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев усматривают их общность в способности населения решать воп¬росы местного значения. По мнению Е. С. Шугриной, однород¬ный характер отношений, образующих предмет муниципаль¬ного права, обусловлен правом населения на местное самоуп¬равление4. Все это совершенно справедливые замечания, од¬нако целесообразнее учитывать их в комплексе: единство, од¬нородность, самостоятельность предмета муниципального права состоит в способности территориально организованного насе¬ления решать вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. В этой связи значи¬тельную часть предмета правового регулирования составляют не только вопросы самоорганизации и самодеятельности граж¬дан, но и вопросы устройства, организации и функционирова-ния муниципальной власти (органов и должностных лиц мест¬ного самоуправления).
Во-вторых, комплексность новой юридической отрасли обусловлена двойственной природой ее норм. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (напри¬мер, конституционного, административного, земельного, фи¬нансового), а с другой — оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру — комп¬лексную отрасль права. Этот феномен С. С. Алексеев называет удвоением структуры права, что, по его мнению, полностью согласуется с философскими представлениями о существова¬нии иерархии структур. Резюмируя, что комплексная отрасль права — это особая юридическая целостность, С. С. Алексеев объясняет ее своеобразие наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. При¬менительно к муниципальному праву этот тезис может быть углублен. Комплексность муниципального права заключается не только в рассредоточении норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного са¬моуправления. Кроме того, комплексный характер данной от¬расли обусловлен наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т. е. в отраслевых законах: об общих принципах организации местного самоуп¬равления; о порядке образования, преобразования и упразд¬нения муниципальных образований; о статусе муниципальных служащих; о выборах в органы местного самоуправления и т. д., а также в иных нормативно-правовых актах: уставах му¬ниципальных образований; решениях представительных орга¬нов и должностных лиц местного самоуправления.
Итог подобных рассуждений таков: муниципальное пра¬во — вторичное комплексное образование, объединяющее пред¬писания различных отраслей (конституционного, админист¬ративного, финансового, экологического, земельного, собствен¬но муниципального), регулирующих деятельность местных органов власти и управления, муниципальных образований в целом.
31. Субъекты муниципально-правовых отношений.
Основным элементом муниципально-правовых отношений являются субъекты правоотношений. В качестве субъектов муниципально-правовых отношений могут выступать:
Муниципальное образование. Например, в соответствии со статьей 126 Гражданского кодекса РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.
Граждане Российской Федерации. На основании части 2 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В соответствии со статьей 3 Закона Омской области от 14 декабря 1995 г. № 37-03 «О местном самоуправлении в Омской области»1 (в ред. от 28 марта 2005 г.) правом на участие в местном самоуправлении обладают:
а) граждане Российской Федерации, проживающие на территории Омской области;
б) граждане - владельцы недвижимости, в том числе земельных участков, расположенных на территории районов, городов, поселков и сельских населенных пунктов Омской области, которые имеют право на участие в местном самоуправлении данной территории, формировании и деятельности органов местного самоуправления независимо от места постоянного проживания, если иное не установлено законодательством.
Население. В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии
со статьей 4 Закона Томской области от 25 июля 1996 г. №301 «О местном самоуправлении в Томской области»2 под населением муниципального образования понимаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории муниципального образования, а также граждане Российской Федерации, временно проживающие на его территории: учащиеся и студенты, военнослужащие и члены их семей, физические лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев.
Следует отметить, что в соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Ранее в региональных законах о местном самоуправлении имели место отдельные попытки признавать членом муниципального образования лиц, не проживающих на территории муниципального образования, но имеющих на этой территории недвижимое имущество на праве собственности, уплачивающих налоги в местный бюджет. Фактически это означало установление имущественного ценза.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность предоставления права на осуществление местного самоуправления негражданам РФ. Так, в соответствии со статьей 3 названного Закона иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муницип. образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Иногда в региональных и мест. нормативн. актах происходит смешение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-правовых отношений, как местное сообщество, мест. жители, мест. гр-не.
Термин «местное сообщество» был использован в проекте фед. закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленном Правительством РФ.
В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия»2 (в ред. от 30 апреля 2004 г.) местное сообщество - это население, проживающее в муниципальном образовании, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения.
Группы граждан. В соответствии с действующим законодательством выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности могут группы граждан, зарегистрированные в соответствующей избирательной комиссии. Кроме того, группы граждан могут направлять коллективные обращения в органы местного самоуправления, выступать с инициативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления.
Органы местного самоуправления. На основании статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Следует различать выборные и невыборные органы местного самоуправления. Как правило, на местном уровне уставам
и муниципальных образований предусматриваются такие органы местного самоуправления, как глава муниципального образования, представительный орган и исполнительный орган местного самоуправления.
Ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления. В статье 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется, что в целях организации взаимодействия
органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.
Органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с действующим законодательством органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории муниципального образования (на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.
Органы государственной власти. Так, в соответствии со статьей 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государственной власти оказывают поддержку местному самоуправлению, содействие его становлению и развитию.
Общественные объединения, некоммерческие организации. Общественные объединения могут участвовать в муниципальных выборах, выдвигать своих кандидатов на выборные муниципальные должности в соответствии с избирательным законодательством. В некоторых муниципальных образованиях общественные объединения обладают правом нормотворческой инициативы.
Государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные унитарные предприятия и учреждения. В статье 51 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
32. Источники муниципального права: понятия, виды. В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и в формальном юридическом смыслах.
В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.
В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.
Таким образом, источниками муниципального права, в юр. смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.
Виды источников МП Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно- правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.
Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов. К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права. Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления. Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником’. Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.
Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ>, подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ. По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного
самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.
Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них: <Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ>, <О милиции>. <Об основах налоговой системы РФ> <Об охране природной среды>, <О недрах>, <О закрытом административно-территориальном образовании> и другие.
К источникам муницип. права федерального уровня относятся также: 1 ) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муницип. права и действующие в наст. время (например. <Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ>
2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам мест. самоуправления (например, постановление ГД РФ <Об обеспечении конституц.. прав населения на мест.самоуправление в нормативных актах субъектов РФ> и др.):
3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, <Об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в РФ>);
4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления .
Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муницип. права.
Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили К-ЦИИ РФ (т федеральным законам в части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.
Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муницип. права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отнош-я на локальном уровне в сфере местн. самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).
33.В Конституции Российской Федерации установлено: «Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти» (ст. 12). Вместе с тем органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом исполнение органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий должно обеспечиваться необходимыми финансовыми и материальными ресурсами (ч. 2 ст 132), а само наделение - осуществляться законом. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Федеральный закон, принятый Государственной Думой 6 октября 2003 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основывается на концептуальных подходах, вытекающих из положений Конституции Российской Федерации. В положениях конституции отсутствует регулирование самих процедур наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их исполнения и передачи финансовых и материальных средств, необходимых для исполнения органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, а также порядка государственного контроля исполнения отдельных государственных полномочий. Как следует из ст. 132 Конституции наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно осуществляться федеральным законом. Из этого положения вытекает необходимость установления определенных общих принципов, регулирующих порядок наделения органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями. Это необходимо не только для того, чтобы обеспечить определенное единообразие и унификацию соответствующих нормативно-правовых актов, качественное и эффективное выполнение отдельных государственных полномочий, но и для обеспечения конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и указывается в уставе муниципального образования. Возникает вопрос о порядке установления в конкретном муниципальном образовании органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления,
ответственного за исполнение переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При этом федеральный законодатель не вправе ограничивать самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных к их ведению. В законе предусматривается установление порядка исполнения и ответственности за исполнение отдельных государственных полномочий переданных органам местного самоуправления нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Представительный орган является обязательным в структуре органов местного самоуправления муниципального образования (ст. 17).
Отдельные государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления в рамках договорных отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Статья 132 Конституции однозначно устанавливает обязывающий принцип наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но в отдельных случаях может возникнуть необходимость уточнения объема и характера передаваемых полномочий.
Органы местного самоуправления и органы государственной власти в принципе могут заключать между собой договора и соглашения по решению отдельных вопросов совместной деятельности. Более того, в процессе принятия законов, наделяющих органы местного самоуправления конкретными отдельными государственными полномочиями, неизбежен и необходим согласительный процесс между субъектами законодательной инициативы. Обязательность согласительного процесса обеспечивается п. 2 и 3 ст. 8, в соответствии с которыми для рассмотрения соответствующего законопроекта требуется представление социально-экономического обоснования и заключения Правительства Российской Федерации или исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации. Естественно, что и законодатель и исполнительная власть, прежде чем принимать решение (то есть принимать закон), должны определить социально-экономическую целесообразность наделения органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями и для этого выяснить возможности органов местного самоуправления исполнять соответствующие полномочия.
Целый ряд государственных полномочий уже исполняются органами местного самоуправления (насчитывается более 150 только федеральных нормативных правовых актов, которыми органы местного самоуправления обязываются исполнять определенные функции и полномочия). Однако некоторые из этих полномочий достались органам местного самоуправления как бы по наследству, так как осуществлялись органами местного самоуправления до вступления в силу Конституции Российской Федерации.
Например, это касается гарантий для местной власти. В иных случаях местным органам власти федеральными законами, законами субъектов Федерации, указами Президента, постановлениями Правительства, а также нормативными актами субъектов Федерации были вменены различные обязанности. Однако остается юридически неопределенным, к какой категории эти обязанности относятся, притом, что они явно не входят в перечень вопросов местного значения. Разрешение этой ситуации в один прием с помощью одного нормативно-правового акта невозможно как в силу ограниченности финансовых ресурсов, так: и в силу большого объема правового регулирования, требующего пересмотра.
Проблема может быть решена в зависимости от вида и рода этой деятельности, отнесена ли она законодательством к государственным полномочиям или нет, требует ли эпизодического ресурсного обеспечения или постоянного. Если эта деятельность связана с выполнением обязательств государства, требует постоянного финансового и материального обеспечения, как, например, регистрация актов гражданского состояния или обеспечение льгот ветеранам и пенсионерам (которые установлены федеральными законами), то, очевидно, эту деятельность следует квалифицировать как исполнение отдельных государственных полномочий. Если определенная деятельность не отнесена к государственным полномочиям или не требует постоянного ресурсного обеспечения, то она может быть отнесена к определенной компетенции, как, например, законом «О милиции» к компетенции представительных органов местного самоуправления городов и
районов отнесено утверждение начальников управлений внутренних дел соответствующего уровня. Для приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации правового регулирования сложившегося положения потребуется провести анализ большого числа нормативных правовых актов для того, чтобы среди установленных ими обязанностей органов местного самоуправления выделить те, которые следует отнести к компетенции органов местного самоуправления, и те, которые следует отнести к государственным полномочиям. В отношении последних необходимо будет подготовить и принять в порядке, установленном рассматриваемым законопроектом, законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В новом федеральном законе, в первую очередь, дается определение государственных полномочий. Определение исходит из положений Конституции Российской Федерации. В Конституции определены предметы ведения Российской Федерации и предметы ведения субъектов Российской Федерации. Исходными положениями для определения государственных полномочий являются также конституционные гарантии, которые должны обеспечивать органы государственной власти. Государственные полномочия исполняются органами государственной власти. Поэтому в законе принят индуктивный подход к определению понятия : «государственные полномочия» через полномочия органов и должностных лиц государственной власти, которые определены конституцией и в соответствии с ней устанавливаются федеральными законами.
Во-вторых, определяются категории государственных полномочий, которыми недопустимо наделять органы местного самоуправления. Очевидно, что к этой категории должны быть отнесены исключительные полномочия органов и должностных лиц государственной власти, которые определены непосредственно в Конституции Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Более сложным является определение перечня полномочий прямо не указанных в Конституции. К таковым следует отнести полномочия органов государственной власти по обеспечению конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина, установленных во второй главе
Конституции. В пунктах 1-3 ст. 3, 5 приводятся положения Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», являвшихся до недавних пор исходными нормами для правового регулирования и наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые далее развиваются и детализируются.
В законе устанавливается право органов государственной власти наделять отдельными государственными полномочиями все муниципальные образования, определенные группы или категории муниципальных образований или отдельное муниципальное образование, находящихся на подведомственной территории, как правило, на неограниченный срок. На ограниченный срок органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями, имеющими заранее определенный срок действия, по окончании которого их исполнение прекращается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на произвольный срок нецелесообразно, так как может привести к противоречиям и конфликтам и стать источником произвола и правовых коллизий.
Устанавливаются правовые основания порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными субъектам Российской Федерации.
Приведен перечень вопросов, которые должны быть урегулированы законом, наделяющим органы местного самоуправления конкретными государственными полномочиями. Указанный перечень не является исчерпывающим, но в то же время содержит обязательные положения, которые позволят в необходимой для правоприменительной практики степени унифицировать законодательство в данной сфере правового регулирования.
В законе вводятся нормы, регулирующие порядок завершения исполнения органами местного самоуправления переданных
им отдельных государственных полномочий, определяется порядок отзыва отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления. В основу норм, регулирующих порядок отзыва отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, положен принцип исключительного порядка отзыва. Вследствие исключительной ситуации отдельные государственные полномочия могут быть отозваны по взаимному соглашению между представительным органом местного самоуправления и уполномоченным органом государственной власти. Например, отсутствия условий для исполнения данных государственных полномочий в конкретном муниципальном образовании или в случае невыполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления (подпункты 1 и 2 пункта 3).
Выделены нормы, устанавливающие принципы государственного контроля над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Необходимость установления единообразных принципов контроля вызвана тем, что, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, государство не освобождается от ответственности за обеспечение прав и свобод человека и гражданина и конституционных гарантий их осуществления на всей территории Российской Федерации. Для обеспечения эффективного контроля необходимо установить перечень органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль, порядок контроля, критерии качества осуществления переданных государственных полномочий, формы отчетности и порядок проведения выборочных проверок для анализа и совершенствования исполнения переданных государственных полномочий.
В статье 19 определяется ответственность органов и должностных лиц государственной власти и органов местного самоуправление за ненадлежащее обеспечение исполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления
1. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
2. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
1. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:
определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;
правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
3. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.
Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
правове регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
3. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы.
Статья 7. Муниципальные правовые акты
1. По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
2. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
3. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
4. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
5. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.
34. Статья 11. Границы муниципальных образований
1. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:
1) территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;
2) терриории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
5) в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
6) в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);
7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения;
8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое реение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
10) размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;
11) границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях;
12) границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;
13) территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;
14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
16) границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
2. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 настоящего Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
3. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
4. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Целесообразно обратить внимание на положение Федерального закона о необходимости учета пешеходной доступности при определении границ поселения, которое, к сожалению, сформулировано нечетко. Формулировка подп. 11 п. 1 ст. 11 допускает как отнесение изложенного требования исключительно к сельским поселениям, так и толкование об отнесении его ко всем видам поселений, с изъятием требования учета пешеходной доступности в отношении территории внутри городского населенного пункта (административного центра городского округа).
Представляется, что второе из изложенных толкований более приемлемо, т. к. корреспондируется с иными нормами Федерального закона, в частности с положениями п. 1 ст. 2 и подп. 5 п. 1 ст. 11, установивших, что в состав городского поселения входят город или поселок «с прилегающей территорией» (данный термин традиционно используется для обозначения территории, размеры которой сопоставимы с размерами объекта, к которому эта территория прилегает).
Для адекватного понимания рассматриваемой нормы подп. 11 п. 1 ст. 11 следует также иметь в виду, что термин «с учетом» традиционно используется при описании законодательных положений, в отношении которых нет категорического запрета на отклонение от описываемых предписаний. Например, конституционное положение о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, предусматривает обязательность выявления мнения населения, но допускает возможность принятия решения (отказа от принятия решения), не соответствующего мнению населения отдельных территорий.
При решении вопроса об установлении границ муниципального образования - поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, необходимо стремиться к указанной пешеходной доступности. Вероятно, предельное расстояние при этом должно быть 15 км. Эта цифра не только ориентирована на скорость движения усредненного пешехода по усредненной дороге, но и соответствует законодательным требованиям к одному из исторических предшественников муниципального образования - сельского поселения-волости дореволюционной России, в отношении которой было установлено, что ее территория должна отстоять от административного центра не более чем на 12 верст Васильев В. И. Местное самоуправление. - М.: Мысль, 2002. С. 47..
Вместе с тем если какой-либо населенный пункт расположен на большем расстоянии от административного центра, но имеются веские основания для включения его в состав поселения, то представляется допустимым включение такого населенного пункта в состав поселения. К основаниям можно отнести, например, ситуацию, когда значительная часть жителей населенного пункта работает на предприятии, расположенном в административном центре, между населенным пунктом и административным центром имеется постоянно действующая связь общественным транспортом, обеспечение жизнедеятельности жителей населенных пунктов осуществляется единым комплексом объектов инфраструктуры и т.п.
Однако при принятии подобного решения нужна серьезная аргументация причин, по которым в процессе реализации требования учета пешеходной доступности, наличие такой доступности обеспечено в отношении не всех населенных пунктов соответствующего поселения.
Следует подчеркнуть, что подобная ситуация должна рассматриваться не как правило, а как исключение.
Власть всегда связана с территорией. От того, где расположена территория и каков ее размер, зависит в значительной мере и то, кто и как будет осуществлять власть, а в конечном итоге - удовлетворенность гражданами деятельностью власти. Поэтому при определении границ муниципальных образований необходимо учитывать различные факторы.
Поскольку территория РФ различается не только географически, Федеральный закон устанавливает как определенные особенности организации местного самоуправления на территориях с низкой или высокой плотностью населения, а также в труднодоступных местностях.
К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации, а к территориям с высокой плотностью населения - соответственно в три раза выше.
Отнесение субъектов РФ, отдельных муниципальных районов к территориям с низкой и высокой плотностью населения осуществляется Правительством Российской Федерации (в настоящее время действует распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. №707-р). Труднодоступные территории устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
35. Изменение границ поселения, муниципального района, городского округа
Поскольку границы территорий муниципальных образований устанавливаются законами субъекта РФ (ст. 10 Федерального закона), то и их изменение, соответственно, осуществляется законом субъекта РФ.
Статья 12 Закона устанавливает также перечень лиц, по инициативе которых и производится изменение границ:
население,
органы местного самоуправления,
органы государственной власти субъекта РФ,
федеральные органы государственной власти.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других соответствующих муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения.
Однако требует согласия населения, выраженное путем голосования, изменение границ муниципальных районов или поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям соответственно других муниципальных районов и (или) поселений.
Федеральный закон (п. 6 ч. 1 ст. 11) устанавливает численность населения сельского поселения с оговоркой - «как правило», т.е. численность населения может быть и меньше указанной. Развивая, уточняя эту норму, ч. 5 ст. 12 Федерального закона подчеркивает, что уменьшение численности население менее чем на 50% не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ муниципального образования, инициирования органами местного самоуправления, государственной власти субъекта РФ или федеральными органами государственной власти. Для выдвижения ими рассматриваемой инициативы должны быть и другие аргументы. Однако для инициирования процедуры изменения границ муниципального образования населением никаких ограничений не установлено.
Следует отметить, что установление минимальной численности населения муниципального образования, т.е. установление, что при численности жителей территории, меньшей определенного количества, эта территория не может быть муниципальным образованием - сельским поселением, затрагивает права и свободы человека и гражданина, в частности право избирать и быть избранным. В силу ст. 55 Конституции РФ подобного рода нормы могут устанавливаться только федеральным законом. Отсутствие в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» такого рода установлений исключает возможность их внесения и в законы субъектов Российской Федерации
Стаья 12. Изменение границ муниципального образования
1. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
2. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.
3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
4. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
5. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной пунктом 6 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
36.Преобразование муниципальных образований
Статья 13 Закона дает определение преобразования муниципального образования через перечень видов, в которых преобразование может быть осуществлено. Поэтому иные действия в отношении муниципальных образований могут производиться только с учетом установленных требований.
Так, преобразование муниципального района в городской округ Федеральным законом не предусмотрено. В случае если такая задача поставлена, она может быть решена путем упразднения района как муниципального образования и создания нового муниципального образования - городского округа.
Включение в состав городского округа двух и более городских населенных пунктов Федеральным законом запрещено. Однако в случае возникновения объективной целесообразности возможно преобразование городского населенного пункта в сельский населенный пункт, а также упразднение городского населенного пункта с включением его территории в состав территории иного городского населенного пункта.
Поскольку преобразование различных муниципальных образований затрагивает различный объем прав проживающего населения, законодательно установлены различные требования к мнению граждан. В одних случаях требуется учет мнения, который может быть выражен решением представительного органа местного самоуправления, в других - согласие, выраженное путем голосования.
Закнодатель устанавливает четыре случая, когда необходимо согласие населения на преобразование муниципальных образований:
1) передача населенной территории (населенного пункта или поселения) из состава одного муниципального образования в состав другого муниципального образования - необходимо согласие населения передаваемой территории;
2) объединение двух и более муниципальных образований - поселений - необходимо согласие населения каждого из объединяемых послений;
3) разделение поселения на два и более новых поселений - необходимо согласие населения каждого из предполагаемых к созданию поселений;
4) преобразование городского поселения в составе муниципального района в городской округ или городского округа в городское поселение в составе муниципального района - необходимо согласие населения городского поселения и муниципального района, из состава которого выходит (в состав которого включается) городское поселение.
Необходимо особое внимание обратить на случаи объединения и разделения поселений. К примеру, рассмотрим ситуацию, когда предполагалось объединить три поселения в одно, но на голосовании жители двух поселений поддержали объединение, а жители третьего высказались против объединения. Такие итоги голосования нельзя интерпретировать как получение согласия на объединение двух поселений в одно, поскольку такой вопрос на голосование не выносился. Вместе с тем данные итоги голосования не препятствуют проведению голосования об объединении двух поселений в одно.
Отдельного внимания заслуживает вопрос допустимости проведения голосования в случаях, когда Законом установлено, что мнение населения выражается представительным органом местного самоуправления. Поскольку голосование проводится на основании законодательства о местных референдумах, группой граждан может быть проявлена и инициатива о голосовании по вопросу преобразования муниципального образования. При соблюдении всех требований к выдвижению инициативы голосование должно быть назначено. Однако в этом случае решение, принятое на голосовании, будет обладать не статусом согласия или несогласия на преобразование, принимать решение вопреки которому органы государственной власти не вправе, а статусом выявленного мнения населения, которое должно быть учтено в совокупности с мнениями населений иных территорий, задействованных в соответствующем преобразовании. При этом в принципе возможна ситуация, когда решение будет принято вопреки мнению населения какой-либо территории.
Статья 13. Преобразование муниципальных образований
1. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.
4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с четом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.
6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
7.Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
37.Статья 14. Вопросы местного значения поселения
1. К вопросам местного значения поселения относятся:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
11) организация библиотечного обслуживания населения;
12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;
14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;
15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
16) оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;
17) формирование архивных фондов поселения;
18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
20) планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;
21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
2. Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).
38.Статья 15. Вопросы местного значения муниципального района
1. К вопросам местного значения муниципального района относятся:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;
4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;
7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
10) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;
11) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
12) организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
13) опека и попечительство;
14) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
15) территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;
16) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;
17) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;
18) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
19) организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);
20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.
2. Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, в том числе полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
3. Органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральнымизаконами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).
4. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.
Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
39.Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
2. Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 8, 9, 15 и 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона, и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных пунктами 8 - 11, 20 и 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона.
К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
3. Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
40.Глава 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
1. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
3. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
4. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
5. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
6. Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
7. Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
татья 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
1. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
2. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.
3. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Статья 21. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
1. Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями статьи 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
3. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
41-42Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
Статья 22. Местный референдум
1. В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум.
2. Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования.
3. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
4.Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, указанных в пункте 2 части 3 настоящей статьи, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, указанными в пункте 2 части 3 настоящей статьи, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
5. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.
В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора. В случае, если местный референдум назначен судом, местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
6. В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
7. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
8. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
9. Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной васти.
10. Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта Российской Федерации.
Статья 23. Муниципальные выборы
1. Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
2. Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.
3. Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.
4. Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Статья 24. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
1. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
2. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
3. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
4. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории в соответствии с частями 2 и 3 статьи 12, частями 3, 5 и 7 статьи 13 настоящего Федерального закона.
5. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.
6. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
7. Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Статья 25. Сход граждан
1. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.
2. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
3. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.
Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.
4. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.
5. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.
6. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
7. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.
8. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.
9. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Статья 26. Правотворческая инициатива граждан
1. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом.
2. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.
В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
3. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Статья 27. Территориальное общественное самоуправление
1. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
2. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
3. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
4. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.
5. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
6. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
7. Кисключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:
1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;
2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;
3) избрание органов территориального общественного самоуправления;
4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;
5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.
8. Органы территориального общественного самоуправления:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
9. В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:
1) территория, на которой оно осуществляется;
2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;
3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;
4) порядок принятия решений;
5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.
10.Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.
11. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Статья 28. Публичные слушания
1. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
2. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
3. На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
4. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Статья 29. Собрание граждан
1.Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.
2. Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.
Собрание граждан, проводимое.по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования.
Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.
Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.
3. Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.
4. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.
5. Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются настоящим Федеральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.
6. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Статья 30. Конференция граждан (собрание делегатов)
1. В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).
2. Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.
3. Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Статья 31. Опрос граждан
1. Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.
Результаты опроса носят рекомендательный характер.
2. В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
3. Опрос граждан проводится по инициативе:
1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;
2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации -для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.
4. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
5. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:
1) дата и сроки проведения опроса;
2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
3) методика проведения опроса;
4) форма опросного листа;
5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
6. Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.
7. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:
1) за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;
2) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Статья 32. Обращения граждан в органы местного самоуправления
1. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.
2. Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.
3. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
4. За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации устанавливается административная ответственность.
43. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) В соответствии с ФЗ № 154 (ст.27) под террито-риальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые ими органы ТОС. Здесь можно сделать несколько выводов: Во-первых, ТОСН не является муниципальным самоуправлением. Его деятельность носит общественный характер, тогда как муниципальное самоуправление - это властная деятельность, имеющая правовую юридическую значимость. Во-в
торых, - это форма участия населения отдельных микротерриторий муниципального образования в осуществлении местного самоуправления. Таким образом, <участие в осуществлении местного самоуправления> далеко не равнозначно <осуществлению местного самоуправления>. В-третьих, ТОСН функционирует под контролем органов местного самоуправления, что прямо закрепляется уставом соответствующего муниципального образования’. ТОС осуществляется населением как непосредственно (то есть путем созыва собраний, сходов, конференций граждан, проживающих на отдельных микротерриториях муниципального образования), так и через образуемые на этих собраниях органы ТОС: советы, комитеты микрорайонов, жилых комплексов, домов, улиц, кварталов и т.п.
В соответствии с Уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами. Порядок организации и осуществления ТОСН определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными актами органов местного самоуправления. Наряду с указанными в ФЗ № 154 формами участия населения в осуществлении местного самоуправления, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, ФЗ № 154 и иным федеральным законам, законам субъектов РФ.
44. Органы местного самоуправления (ОМС)
Это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти: 1. выборные ОМС, образуемые в соответствии с ФЗ № 154, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований; 2. иные органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
К органам местного самоуправления не относятся: -органы общественного территориального самоуправления населения; -органы общественных объединений, действующие на территории муниципального образования; -органы государственной власти РФ или соответствующих субъектов РФ, действующие на территории муниципального образования; - главы муниципальных образований, другие выборные должностные лица местного самоуправления.
Структура ОМС Определяется самостоятельно муниципальным образованием. Структура опред-ся: -численностью населения; -размером тер-рии; -конфигурацией территории; -инфраструктурой; -наличием финансово-экономических ресурсов; -историческим, географическими и другими особенностями; -составом населения, этническими и национальными характеристиками.
Компетенция ОМС Совокупность их полномочий, установленных К-цией, законами и другими нормативно-правовыми актами, в соответствии и в рамках которых они осуществляют свою деятельность в тех или иных сферах местной жизни, в пределах соответствующих муницип. образований.
Здесь под полномочиями понимаются предметы ведения МС и тот круг юридических прав и обязанностей, который закреплен за органами МС законом. (ст. 71, 72, 73 Конституции РФ; ФЗ 154 ст. 6)
Органы
45.помо— это состоящий из депутатов выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Наличие представительного органа в структуре органов муниципального образования является обязательным.Помо обладает правами юридического лица, за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых представительный орган может не наделяться правами юридического лица.
Федеральным Законом о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены два основных способа формирования помо.
Первый заключается в формировании представительного органа путем проведения муниципальных выборов
Второй способ предусматривается исключительно для формирования представительных органов муниципальных районов.
Помо обладает широкими полномочиями. Кроме того, указанный закон закрепляет исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования:
принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их иполнении;
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения
Помо принимает нормативные акты по вопросам местного значения в форме решений.
Основной формой деятельности представительного органа являются заседания. Заседания представительного органа в зависимости от сроков проведения делятся на очередные и внеочередные, в зависимости от порядка проведения — на открытые и закрытые. Порядок проведения заседаний представительного органа и принятия решений определяется установленным им регламентом.
Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования.
Расходы на обеспечение деятельности представительной органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ.
Помо образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае:
роспуска согласно закону субъекта РФ;
принятия указанным органом решения о самороспуске;
вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
преобразования муниципального образования.
Депутаты представительных органов обладают особым правовым статусом. Срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 %
Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты не вправе заниматься предпринимательской и никакой иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
46.Глава муниципального образования: правовой статус
1 - Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. 2. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
3. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.
4. Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
5. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления
47Местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.
В систему местного самоуправления входят: 1) представительные органы власти — местные Советы народных депутатов; 2) исполнительные органы управления — местная администрация; 3) местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии; 4) органы территориального общественного самоуправления населения.
Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.
Местная администрация — исполнительный орган управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете.
Местная администрация осуществляет исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение законов РФ и законов республик в составе РФ, актов Президента РФ и Правительства РФ, решений краевых, областных органов государственной власти и управления, решений местных Советов, принятых в пределах их полномочий. Местная администрация обеспечивает права и законные интересы органов местного самоуправления и граждан.
Надзор за соблюдением законности в деятельности местной администрации осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и подотчетные ему прокуроры. Решения местной администрации, ее органов и должностных лиц, противоречащие законодательству РФ и республик в составе РФ, подлежат опротестованию прокурорами
В структуру местной администрации входят: 1) глава местной администрации; 2) органы и структурные подразделения, осуществляющие функции отраслевого и межотраслевого управления в районе, городе, районе в городе, крупном поселке, крупном сельсовете. В некрупной поселковой, сельской администрации функции отраслевого управления могут возлагаться на назначаемых главой администрации должностных лиц.
50.Муниципальная служба
: понятие, признаки, принципы, правовое регулирование.
В соответствии с ФЗ № 154 муниципальная служба понимается как профессиональная деятельность лиц на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Лица, осуществляющие службу на должностях в ОМС. являются .муниципальными служащими. Принципы муниципальной службы – это основополагающие идеи, начала, закрепленные в нормах права (прежде всего таких отраслей права, как конституционное, муниципальное, административное, трудовое и др.), определяющие сущность и назначение муниципальной службы, составляющие фундаментальные основы функционирования и развития данного правового института.
К принципам муниципальной службы относятся: - приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, определяющее смысл и содержание деятельности ОМС и должностных лиц местного самоуправления;
- принцип законности;
- самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;
- гласность в осуществлении муниципальной службы;
- равный доступ граждан РФ к муниципальной службе;
- профессионализм и компетентность;
- подконтрольность и ответственность муниципальных служащих перед населением и государством;
- единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе;
- экономическая, социальная и правовая защищенность муниципальных служащих;
- стабильность кадров муниципальной службы;
- принцип внепартийности муниципальной службы. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должности, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется федеральными законами, законами и другими нормативно-правовыми актами. субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований и локальными нормативно-правовыми актами ОМС и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Специального федерального закона об основах муниципальной службы в РФ пока не принято. Однако, определенные рамки для данного правового института установлены ФЗ № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ> (ст.21 и др.).
В настоящее время многие субъекты РФ уже приняли ряд своих законов, регулирующих отношения муниципальной службы.
51.Ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Статья 71. Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением
1. Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.
2. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.
52.Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством.
Ст.73
1. В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
2. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.
2.1. В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
2.2. В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
3. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
53.Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.
Ст.74
1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:
1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
2. Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
3. Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.
Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
54.Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Ст.75
1. Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:
1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;
2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
2. В случаях, установленных пунктом 1 части 1 настоящей статьи, решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:
1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами;
2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;
3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, предусмотренных пунктом 1 части 1 настоящей статьи;
4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.
3. Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
4. В случае, предусмотренном пунктом 2 части 1 настоящей статьи, в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.
Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.
В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом.
5. В случае, предусмотренном пунктом 3 части 1 настоящей статьи, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.
6. Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные в настоящей статье, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
7. В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.
55. Муниципальное имущество в РФ.
Ст.50
1. В собственности муниципальных образований может находиться:
1) указанное в частях 2 - 4 настоящей статьи имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 настоящего Федерального закона;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
2. В собственности поселений могут находиться:
1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;
3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
7) имущество библиотек поселения;
8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;
10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;
11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;
18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;
21) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
22) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность на территории поселения.
3. В собственности муниципальных районов могут находиться:
1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;
2) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;
3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;
8) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
9) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
10) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;
11) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;
12) имущество межпоселенческих библиотек;
13) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
14) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;
15) пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;
16) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;
17) имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
18) имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;
19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;
21) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
22) имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
23) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории муниципального района.
4. В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в частях 2 и 3 настоящей статьи.
5. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в частях 2 и 3 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.
6. Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом.
56. Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Местный бюджет относится к категории "публичные финансы".
Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении:
формировании денежных доходов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
распределении этих фондов между отраслями народного хозяйства на территории местного самоуправления:
контроле за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных местным органам власти.
Доходы местных бюджетов также как и бюджеты других уровней бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых доходов. К последним относятся доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления.
Расходы местных бюджетов связаны прежде всего с планами экономического и социального развития соответствующих территорий. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местного бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:
содержание органов местного самоуправления;
формирование муниципальной собственности и управление ею;
организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой коммуникации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
обеспечение противопожарной безопасности;
охрана окружающей среды на территории муниципальных образований;
реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
обслуживание и погашение муниципального долга;
целевое дотирование населения;
содержание муниципальных архивов;
проведение муниципальных выборов и местных референдумов.
Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Более половины всех расходов местных бюджетов идут на социально-культурные мероприятия: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и др. Наряду с понятием местного бюджета используется понятие консолидированного бюджета муниципального района, который включает бюджет муниципального образования и бюджет поселений.
За рубежом также используется местный бюджет для решения задач социально-экономического развития территорий.
57.Финансовая помощь местным бюджетам в РФ.
Местный бюджет (бюджет муниципального образования) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муницип. образования.
Финансовая помощь.
ФЗ 2003г. об общих принципах организации местн.самоуправления определяет порядок выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муницип. районов (городских округов).
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ :а) регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муницип. районов; б) районных фондов финансовой поддержки поселений.
Региональный фонд финансовой поддержки поселений образуется и дотации из него предоставляются в порядке, указанном Законом и БК, в целях выравнивания исходя из численности жителей поселений финансовых возможностей органов местн.самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Районные фонды финансовой поддержки поселений образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муницип.района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. В переходный период при формировании и утверждении проектов бюджетов муницип.районов на 2006,2007 и 2008 гг. средства районных фондов финансовой поддержки поселений могут распределяться с использованием показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или прогнозируемых на плановый период доходов и расходов бюджетов поселений.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муницип.районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муницип.районов (городских округов).
Региональные фонды финансовой поддержки муницип.районов (городских округов) образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК, в целях выравнивания исходя из уровня бюджетной обеспеченности муницип.районов (городских округов) финансовых возможностей органов местн.самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Иные средства фин.помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней.
В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муницип.образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муницип.развития.
Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муницип.образований, коорым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов РФ в соответствии с требованиями БК.
Распределение субсидий из фонда муницип.развития между муницип.образованиями утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год.
ФЗ 2003г. «наш» также предусматривает возможность образования фонда софинансирования соц.расходов, который создается в целях предоставления бюджетам муницип.образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муницип.образований в составе расходов бюджета субъекта РФ.
Кроме того, необходимо учитывать, что в случаях и порядке, предусмотренных ФЗ и законами субъекта РФ, бюджетам муницип.образований может быть предоставлена иная фин.помощь из фед.бюджета и бюджетов субъекта РФ, в формах, предусмотренным БК.
58.Особенности организации местн.самоуправления в некоторых муницип.образованиях в РФ.
Закон гл.11.
1.Города фед.значения.(Москва,С.-Петербург).
Города фед.значения, будучи субъектами РФ, имеют собственную структуру органов гос.власти: представительный (законодательный) орган гос.власти города, исполнительный орган гос.власти города; вправе создавать свои уставные суды.
- в гор.фед.знач-я в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выборные городские органы местн.самоуправления.(ст.14)
- создаются внутригородские муницип.образования.(ст.12)
- местн.самоуправление на внутригородских террит.городов Москвы и С.-Петербурга осуществляется при сохранении единства гор.хозяйства в соответствии с уставами и законами данных субъектов РФ.(ст.12)
- объединение или преобразование внутригородских мун.образований, установление или изменение их территорий осуществляются законами городов фед.значения в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий.(ст.12).
-население гор.поселений, входящих в состав территории гор.фед.знач-я как субъектов РФ (напр. В Москве-г.Зеленоград), не может быть лишено права на осуществление местн.самоуправления.
- предусмотрено регулирование фед.законами особенностей организации местн.самоуправления в гор.фед.знач-я.
Организация власти в г.Москве устанавливается в Уставе города. Действующий устав г.Москвы не содержит положений о двойном статусе гор.органов власти, четко различая оганы гос.власти г.Москвы (субъекта РФ) и органы местн.самоуправления, кот.не входят в систему органов гос.власти города.
Территориальными единицами г.Москвы являются админ.округа и районы.
Админ.округа в г.Москве – это террит.единицы города, образуемые для админ.управления соответствующими территориями, координации деят-ти администрации районов, территориальных подразделений и служб отраслевых органов гор.админ-ции, осуществления контроля за исполнением правовых актов города.
Образование, преобразование и упразднение админ.округов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляются мэром.
Админ.округ включает в себя несколько районов города. Границы админ.округа не могут пересекать границ районов.
Всего в Москве 10 админ.округов (вкл.Зеленоградский АО).
Префект АО – должностной лицо гор.админ-ции.
Префекты входят в состав Правительства города. Они назначаются на должность и освобождаются от нее мэром на основе единоначалия, издают по вопросам своей компетенции распоряжения, представляют мэру или Правительству Москвы ежегодный отчет о своей деят-ти. Т.об. на уровне АО осуществляется гос.управление.
АО подразделяются на районы.
Районы – это террит.единицы города, образуемые с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры, возможностей решения местных вопросов в интересах населения района.
Образование, преобразование и управзднение районов, присвоение им наименованй, установление и изменение их границ осуществляются гор.думой по представлению мэра.
Район Москвы может включать в себя микрорайоны. Всего в городе наситывается 125 районов.
2. Закрытые админ.территориальные образования (ЗАТО).
Закон РФ от 14 июля 1992г. «О ЗАТО в РФ»: закрытым террит.образованием признается имеющее органы местн.самоуправления террит.образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны гос.тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО включает:
А)установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;
Б)ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;
В)ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;
Г)ограничения на право ведения хоз. и предпринимательской деят-ти, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание.
- решение о создании (об упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ.
Территория и границы определяются с учетом особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, а также потребностей развития населенных пунктов.
Населенные пункты, расположенные в этом образовании, входят в состав гор.округа.
- ЗАТО находится в ведении фед.органов гос.власти по вопросам:
а)установления админ.подчиненности, границ и земель, отводимых предприятиям и объектам ЗАТО;
б)определения полномочий органов гос.власти субъектов РФ в отношении данных образований;
в)обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включая специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.
Решения по данным вопросам принимаются Правительством РФ.
- Составление, утверждение и исполнение бюджета ЗАТО осуществляется в порядке, установленном БК и принимаемыми в соответствии с ним НПА фед.органов гос.власти, органов гос.власти субъектов РФ и органов местн.самоуправления ЗАТО с учетом особенностей Закона.
- земли ЗАТО находятся в ведении органов местн.самоуправления данного образования, за искл.земель, находящихся в фед.собственности. В фед собств-ти находятся земли, занимаемые предприятиями (объектами), по роду деят-ти которых и были созданы админ.-террит.образования. Эти земли передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям (объектам).
В ЗАТО в соответствии с законодательством РФ по согласованию с органами местн.самоуправления может устанавливаться особый режим использования земель.
- Органы местн.самоуправления данного образования также выполняют функции:
а)координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, гражд. обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций.;
б)разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе;
в)контролируют санитарно-эпидемиологическое, радиационное и экологическое состояние территории ЗАТО, за искл. режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, кот. подлежат ведению уполномоченных на то гос.контрольных и надзорных органов. Органы местн.самоуправления информируются о результатах проверок;
г)вносят предложения в соответствующие органы гос. и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима админ.-террит. образования.;
д)участвуют в определении пропускного режима в ЗАТО, за искл. режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
е)по согласованию с органами фед.службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за искл. режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
ж)выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов соц.инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юр.лиц, расположенных на его территории, и др.
3.Наукоград.
ФЗ от 7 апреля 1999г. «О статусе наукограда РФ»
Наукоград – муницип.образование, имеющее высокий научно-технический потенциал с градообразующим научно-производственным комплексом. Найучно-производственный компелекс наукограда представляет собой совокупность организаций, осуществляющих найчную, научно-техническую, инновационную деят-ть, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с гос.приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ.
Установление и изменение границ наукограда осуществляется в порядке, определенном законом субъекта РФ.
ФЗ определяет критерии присвоения муницип.образованию статуса наукограда: муницип.образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь найчно-производственный комплекс, расположенный на территории данного муницип.образования. Данный комплекс должен быть градообразующим и отвечать определенным критериям: в частности, численность работающих в организациях указанного комплекса должна составлять не менее 15% численности работающих на территории данного муницип.образования.
Статус наукограда присваивается муницип.образованию Правительством РФ с установлением срока этого статуса.
При присвоении муницип.образованию статуса наукограда Правительство утверждает приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деят-ти. Присвоение муницип.образованию статуса наукограда не изменяет формы собст-ти и организационного-правовые формы организации научно-производственного комплекса наукограда.
Статус наукограда по истечении срока, установленного Правительством, может быть сохранен муницип.образованию. Закон устанавливает также основания и порядок долгосрочного прекращения статуса наукограда. При этом в случае долгосрочного прекращения статуса наукограда либо в случае отказа в сохранении статуса наукограда городское поселение, имевшее такой статус, сохраняет статус городского округа.
Закон предусматривает гос.поддержку наукограда.
Муницип.образование, имеющее статус наукограда, должно способствовать развитию международного научного и научно-технического сотрудничества организаций научно-производственного комплекса, используя свое право осуществлять международные и внешнеэкономические связи в соответствии с ФЗ.
4.Приграничные территории.
Приграничная территория РФ включает в себя пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территорального моря РФ , где устанавливается пограничный режим, пункты пропуска через Гос.границу РФ, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий и других территорий, прилегающих к гос.границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.
Закон РФ от 1 апреля 1993г. «О Гос.границе РФ».
Особенности организации и осуществления местн.самоуправления на приграничных территориях проявляются в следующем:
а)органы местн.самоуправления, муницип.учреждения и предприятия, физ. И юр.лица действуют в особых условиях, кот.предполагают установление определенных ограничений. Устанавливаемый пограничный режим служит исключительно интересам создания необходимых условий охраны Гос.границы. Он включает в себя правила въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне. При этом всякое ограничение граждан в их правах и свободах допускается только на основаниях и в порядке, предусм. законом.
Свои особенности имеет хоз., промысловая и иная деят-ть, связанная с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведением массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах 5тикилометровой полосы вдоль Гос.границы (в поред.случаях требуется разрешение на проведение работ, мероприятий, в других – необходимо уведомить пограничные органы). Исходя из характера отношений РФ с сопредельным гос-вом на отдельных участках Гос.границы пограничная зона может не устанавливаться;
Б)органы местн.самоуправления муницип.образований, расположенных на приграничных территориях, обладают полномочиями в сфере защиты Гос.границы. Они:
- предоставляют в соответствии с законодательством зем.участки для нужд защиты Гос.границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства об охране окружающей среды;
- оказывают помощь пограничным органам, другим гос.структурам, осуществляющим различные виды контроля на Гос.границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деят-ти информацию;
- создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Гос.границы в пределах приграничной территории (порядок привлечения граждан к защите Гос.границы в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах определяется Правительством РФ).
- органы местн.самоуправления муницип.образований, расположенных на приграничной территории, участвуют в приграничном сотрудничестве, кот. Осуществляется с соблюдением Соглашения об основных принципах приграничного сотрудничества гос-тв – участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1999г., кот.было ратифицировано ФЗ от 6 декабря 2000г.
К основным задачам приграничного сотрудничества относятся: развитие и укрепление хоз., культурных и гуманитарных связей между приграничными территориями РФ и сопредельных гос-тв; упрощение взаимного общения заинтересованных органов власти, деловых кругов и групп населения, в том числе этнических общностей, разделенных гос.границами, поддержка соотечественников, проживающих в сопредельных гос-вах; совместное создание и эффективное развитие эконом.и соц.инфрастукртуры на приграничных территориях и др.
5.Территории муниципальных образований коренных малочисленных народов РФ, историческими и иными местными традициями.
Фед.законодательство, гарантируя в соответствии с Конст.РФ, международными договорами РФ права коренных малочисленных народов России, устанавливая правовые основы охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также правовые основы их общинной формы самоуправления.
ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ».1999г. Коренные малочисленные народы России – народы, проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствования и промыслы, насчитывающие в РФ менее 50 тыс.чел. и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
Органы местн.самоуправления в соответствии с фед.законодательством:
- принимают участие в реализации фед. И региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хоз.деят-ти малочисленных народов.
- устанавливают общие принципы организации и деят-ти территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хоз.деят-ти;
- образуют на основании обращений лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей территории традиционного природопользования местного значения (если указанная территория находится на территориях нескольких муницип.образованиях, то ее образование осуществляется решениями органов ответствующих муницип.образований);
- обеспечивают охрану окружающей среды в пределах границ территории традиционного природопользования;
- создают условия для реализации прав лиц, относящихся к малочисленным народам, на сохранение и развитие своей самобытной культуры и т.д.
Коренные малочисленные народы Севера, Сибири, Дальнего Востока России вправе организовывать на добровольной основе общины малочисленных народов.
Общины представляют собой формы самоорганизации лиц, объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам.
Учредителями общины могут быть только лица, относящиеся к малочисленным народам, достигшие 18 лет. Число учредителей не может быть менее трех. Созданная община подлежит обязательной гос.регистрации; она обладает правами юр.лица. Членство в общине может быть коллективным (членство семей, родов) и индивидуальным. Члены общины имеют право выхода из нее.
Органы местн.самоуправления тесно взаимодействуют с коренными малочисленным народами. И могут оказывать помощь общинам малочисленных народов, союзам (ассоциациям) общин малочисленных народов в виде:
- заключения с общинами (их союзами) договоров на выполнение работ и предоставление услуг;
- целевой подготовки кадров по профессиям, необходимым общинам (их союзам) для самоуправления и традиционного хозяйствования малочисленных народов;
- бесплатной консультативной помощи по вопросам традиционного хозяйствования малочисленных народов;
- предоставление на конкурсной основе социального заказа на разработку и реализацию местных программ социально экономической помощи общинам малочисленных народов. При этом органы и должностные лица местн.самоуправления не вправе вмешиваться в деят-ть общин (их союзов), за искл. случаев, предусмотренных законодательством.
При органах местн.самоуправления формируются советы представителей малочисленных народов.
