Официально республика провозглашается в России только 1 сентября 1917 г. Окончательную форму правления в стране должно было определить Учредительное собрание. Временное правительство стало высшим органом государственного управления. Свои полномочия оно должно было осуществлять вплоть до созыва Учредительного собрания.
В результате победы Октябрьского вооруженного восстания власть в России переходит к Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.
Реальное возникновение института конституционного контроля, системы органов конституционного контроля связано с принятием первой в нашей стране Конституции РСФСР 1918 г., характеризовавшейся в литературе как первый Основной закон социализма.
В ст. 12 Конституции РСФСР 1918 г. устанавливала, что верховным органом власти в стране является Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами – Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. Конституция определила и исключительную компетенцию Съездов Советов. Это, в частности, касалось вопроса об установлении, дополнении и изменении основных начал Конституции.
ВЦИК характеризовался как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР.
Таким образом, Конституция РСФСР 1918 г. закрепила парламентскую форму конституционного контроля (систему парламентского самоконтроля) с лежащим в ее основе принципом сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках верховного народного представительства.
Аналогичным образом формировались институт конституционного контроля и система его органов в других советских республиках, которые образовывались в ходе пролетарской революции в нашей стране.
Новым этапом в развитии нашего общества стало создание Советского Союза. В 1924 г. принимается первая Конституция СССР. В Конституции СССР 1924 г. четко прослеживается тенденция к унитаризму, усилению союзных начал, ограничению самостоятельности республик, закрепленная в последующие годы. Прослеживается тенденция доминирования общесоюзного законодательства над республиканским.
В соответствии с Основным законом СССР 1924 г. верховным органом государственной власти в стране являлся Съезд Советов. Только ему предоставлялось право утверждения и изменения, основных начал Конституции. В период между Съездами Советов верховным органом государственной власти являлся Центральный Исполнительный Комитет СССР. Конституция СССР 1924 г. наделила ЦИК рядом полномочий в сфере конституционного контроля. Высшим органом власти в период между сессиями ЦИК СССР являлся Президиум ЦИК СССР. В соответствии со статьей 30 Основного закона он наблюдал за проведением в жизнь Конституции СССР и исполнением всех постановлений Съездов Советов и ЦИК СССР всеми органами власти. Определенные права в сфере правовой охраны Основного закона были предоставлены и республиканским органам.
Особенностью правовой охраны Конституции в период с 1923 по 1933 г. являлось то, что ряд функций в данной области выполнял Верховный Суд СССР. На основании п. «в» и «г» ст. 43 Конституции СССР 1924 г. этот орган имел право давать заключения по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных актов союзных республик с точки зрения Конституции, разрешать судебные споры между союзными республиками. Однако деятельность Верховного Суда СССР носила характер конституционного надзора, а не контроля.
Анализ положений Конституции СССР 1924 г. с точки зрения того, какими органами осуществляется конституционный контроль на уровне федерации, четко выявляет двухзвенную систему органов. Это, во-первых, Съезд Советов СССР, ЦИК СССР, которыми осуществлялся высший конституционный контроль; во-вторых, высший постоянно действующий орган государственной власти – Президиум ЦИК СССР, осуществлявший основной конституционный контроль. Республиканские конституции соответствовали Конституции СССР.
Давая общую оценку конституционного контроля в 1924–1933 гг. следует отметить довольно широкое и достаточно всестороннее урегулирование этих вопросов в Основном законе.
В дальнейшем институту конституционного контроля стало придаваться все меньшее и меньшее значение. Тенденция к принижению роли конституционного контроля нашла отражение в Конституции СССР 1936 г., которая в еще более жесткой форме по сравнению с Основным законом СССР 1924 г. закрепила приоритет общесоюзного законодательства над республиканским. В соответствии со ст. 32 Конституции СССР 1936 г. теперь законодательная власть на уровне федерации осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Только ему принадлежало право изменения Конституции страны. В Основном законе СССР 1936 г. в наиболее завершенном виде нашел конституционное закрепление принцип сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках парламента.
В период с конца 30-х и до 70-х годов на уровне Союза в деле конституционного контроля основная роль принадлежала Президиуму Верховного Совета СССР. В союзных и автономных республиках система органов конституционного контроля включала в себя парламент и Президиум Верховного Совета.
Принятая в 1977 г. новая Конституция СССР не внесла существенных изменений в систему органов конституционного контроля, однако закрепила ряд новых моментов, относящихся к данной сфере. В ней еще больше были усилены союзные начала, еще больше ограничивался суверенитет республик. Основной закон СССР 1977 г. предусматривал, что главенствующее положение в системе органов конституционного контроля принадлежит Верховному Совету СССР. Наряду с парламентом конституционный контроль осуществлялся Президиумом Верховного Совета СССР, который наделялся большими полномочиями в этой области. Следует подчеркнуть, что конституционный контроль, осуществлявшийся высшим постоянно действующим органом государственной власти, как и парламентский, носил общий характер, представлял собой одну из функций в числе обширных полномочий, которыми он наделялся. В научной литературе справедливо подчеркивается и тот неоспоримый факт, что в период застоя, когда законодательная деятельность, как в Верховном Совете СССР, так и в Верховных Советах союзных республик была сведена к минимуму, а исполнительный аппарат практически встал над Советами и устанавливал правовые нормы путем издания подзаконных актов, функции Президиума Верховного Совета по обеспечению законности оставались не развитыми: речь, конечно, идет о конституционной законности. Таким же образом решался вопрос и в союзных, и в автономных республиках.
Давая общую оценку конституционного контроля, следует отметить, что он носил преимущественно предварительный характер, то есть осуществлялся еще в ходе подготовки и обсуждения правовых актов, до их принятия.
В период с 1985 по 1991 гг. в нашей стране происходил процесс, получивший название перестройки, которая охватила все стороны социально-экономической и политической жизни общества. Следует отметить, что перестроечные процессы происходили в условиях острейшей политической борьбы. Эти факторы оказали существенное влияние на дальнейшее развитие института конституционного контроля.
Проводившаяся в перестроечный период реформа в области правовой охраны Основного закона СССР имела многоэтапный характер.
Принятие 1 декабря 1988 г. Закона СССР «об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР». Вместо предусмотренной Конституцией СССР 1977 г. структуры высших органов власти (Верховный Совет СССР и его Президиум) учреждается четырехзвенная система, состоящая из Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР и Председателя Верховного Совета СССР. По Закону 1988 г. об изменениях и дополнениях Конституции СССР главенствующая роль в сфере контроля на уровне Союза отводилось высшему органу государственной власти страны – Съезду народных депутатов СССР. Предусматривался новый специализированный орган правовой охраны Основного закона – Комитет Конституционного надзора СССР. Он наделялся главным образом надзорно-консультативными функциями и не имел права отмены каких-либо актов, не соответствующих Конституции и законам.
Второй Съезд народных депутатов СССР (конец 1989 г.). Был принят Закон СССР «Об изменении и дополнении ст. 125 Конституции (Основного закона) СССР», касающейся организации и деятельности Комитета Конституционного надзора СССР, и Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР». Первое заседание Комитета конституционного надзора СССР состоялось 16 мая 1990 г.
Указанные акты закрепили за Комитетом конституционного надзора СССР наряду с надзорными и контрольные функции в сфере правовой охраны Основного закона.
Принят Закон СССР «Об утверждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». По новому определялось положение Верховного Совета СССР: он стал постоянно действующим законодательным и контрольным органом государственной власти СССР. Изменения были внесены в полномочия по конституционному контролю Верховного Совета СССР. Из текста Основного закона были устранены положения о его праве отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, распоряжения Председателя Верховного Совета СССР.
Особое значение имело учреждение поста единоличного главы государства – Президента Союза ССР. Он наделялся рядом существенных полномочий в сфере правовой защиты Конституции СССР, в частности правом не подписывать законы СССР и не позднее чем в двухнедельный срок возвращать их со своими возражениями в Верховный Совет СССР для повторного обсуждения и голосования: если Верховный Совет СССР большинством в 2/3 голосов в каждой из палат подтвердит решение принятое им ранее, Президент подписывает закон.
Таким образом, на уровне Союза ССР устанавливалась четырехзвенная система органов конституционного контроля в лице Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президента СССР, Комитета конституционного надзора СССР.
Анализ трех этапов реформы свидетельствует о том, что основные изменения касались лишь системы органов конституционного контроля и шли по пути создания нового специализированного органа в данной области. В перестроечный период происходило также становление института конституционного контроля в союзных республиках. Наибольшее влияние на этот процесс оказывала такая объективная тенденция, как стремление республик к достижению подлинного суверенитета.
В четырех субъектах Федерации были приняты законы о комитете конституционного надзора. Следующий этап был связан с переходом к более высокой и перспективной форме правовой охраны основных законов – к созданию конституционных судов. Пять союзных республик: Россия, Украина, Азербайджан, Киргизия, Таджикистан – отказались от комитетов конституционного надзора и закрепили в своем законодательстве положения о создании конституционных судов.
Процесс формирования института конституционного контроля начался и в автономиях (не был завершен к 1991 г.). В большинстве республик РСФСР, как и на уровне Союза ССР, первоначально правом конституционного контроля наделялся парламент и его президиум. Функции конституционного надзора должен был выполнять Комитет конституционного надзора.
После распада СССР Россия стала развиваться как самостоятельное, независимое государство. В 1992–1993 гг. был принят ряд важных законодательных актов, которые оказали огромное влияние на становление новой российской государственности и ее правовой системы. Особое значение имело подписание весной 1992 г. Федеративного договора. Подписанный Федеративный договор, инкорпорация его содержания в Конституцию РФ, как отмечалось в научной литературе, представляли собой важнейший компромисс, позволяющий смягчить острую политическую ситуацию и предопределить природу нового федеративного устройства России.
Устанавливается три вида субъектов Российской Федерации:
1) республики;
2) края, области и приравненные к ним города Москва и Санкт-Петербург;
3) автономная область и автономные округа.
Их статус имеет различный характер. Республики определяются как государства. Края, области – как государственные образования.
Четко определяется три сферы ведения органов государственной власти России: исключительная – федеральных органов государства; совместная – федеральных органов государства и государственных органов каждого из субъектов Федерации; государственных органов субъектов Федерации.
Здесь можно отметить, что был сохранен принцип верховенства общефедерального законодательства над республиками.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. об изменениях и дополнениях Конституции Президенту предоставляется право отмены актов краевой, областной, городской администрации, администрации автономной области, автономных округов в случае противоречия этих актов законодательству РФ. В результате в сфере конституционного контроля стало действовать пять органов: Съезд народных депутатов, Верховный Совет, Президиум Верховного Совета, Конституционный Суд, Президент РФ.
Законом от 21 апреля 1992 г. уточняется место Конституционного Суда в системе органов государственной власти, в текст Конституции вносится новая статья 165, расширившая полномочия Конституционного Суда.
Продолжается также процесс формирования института конституционного контроля в республиках Российской Федерации. Анализ принятых в этот период актов свидетельствует о том, что функция конституционного контроля закрепилась прежде всего за парламентами. В рассматриваемый период в значительной части республик вводится институт Президента. Этому новому органу в большинстве субъектов Российской Федерации предоставляются также полномочия по осуществлению конституционного контроля (например, в Чувашии, Тыве).
В период 1991–1993 гг. в подавляющем большинстве республик был взят курс на создание специализированных органов конституционного контроля – конституционных судов.
Однако к осени 1993 г. социально-экономическая, политическая ситуация в России еще больше обострилась и стала угрожать государственной и общественной безопасности страны. В этих условиях Президент РФ прибегает к весьма решительным и жестким мерам. 21 сентября 1993 г. он принимает Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». В соответствии с Указом № 1400 вся полнота власти на федеральном уровне сосредоточивалась фактически в двух органах – у Президента и Правительства РФ. Согласно п. 2 Указа № 1400, Конституционная комиссия и Конституционное совещание должны были к 12 декабря 1993 г. представить единый согласованный текст Конституции РФ в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии.
Центральное место в сфере правовой зашиты Конституции России, а также конституционного контроля до октября 1993 г. занимал Конституционный Суд. Закон о Конституционном Суде 1991 г. определил его как орган судебной власти, высший судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Устанавливались важнейшие принципы его деятельности: законность, независимость, коллегиальность и гласность.
Полномочия Суда можно разделить на группы. Первую составляли права по контролю за конституционностью: международных договоров РФ, имеющих или могущих иметь непосредственное действие на территории России в качестве правовой нормы, если к моменту рассмотрения дела в Конституционном Суде они не были в установленном порядке ратифицированы и не вступили в законную силу; законов РФ и других нормативных актов Съезда народных депутатов, Верховного Совета, Президиума Верховного Совета РФ, актов Президента, Совета Министров, федеральных органов исполнительной власти, актов представительных и исполнительных органов республик, краев, областей, автономной области, автономных округов. К рассматриваемой группе относились и полномочия Конституционного Суда по контролю за конституционностью правоприменительной практики. В соответствии со ст. 165 Основного закона 1978 г. Конституционный Суд давал заключение о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица республики, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения.
Ко второй группе полномочий следует отнести консультативную деятельность Конституционного Суда. Третья группа полномочий связана со спорными вопросами, имеющими конституционное значение. Четвертая группа – полномочия в законодательной сфере (право-законодательной инициативы).
Для организации работы Конституционного Суда и руководства заседаниями создавались руководящие, рабочие и совещательные органы.
Основной формой работы специализированного органа правовой охраны согласно Основному закону являлись заседания, в которых принимали участия все члены Суда. В соответствии с законодательством решения Конституционного Суда по всем подведомственным ему вопросам вступали в силу немедленно после их провозглашения, так как были окончательными и обжалованию не подлежали.
Таким образом, в России был создан орган, обладающий всеми необходимыми полномочиями для защиты Основного закона.
Весьма поучительна практика деятельности Конституционного Суда с момента его создания до событий осени 1993 г. В рассматриваемый период Конституционным Судом было принято более 30 актов, что служит свидетельством высокой активности его деятельности. Основная масса дел, рассмотренных в Конституционном Суде, касалась вопросов соответствия Конституции иных нормативных актов.
Конституционный суд в своей деятельности использовал практически все виды предоставленных ему полномочий. В большинстве случаев субъектами возбуждения дел о конституционности актов выступали группы народных депутатов.
Анализ практики деятельности Конституционного Суда, и в особенности его санкций, свидетельствует о том, что им проводилась значительная работа по конституционному контролю.
К 1993 г. в деятельности Конституционного Суда стали проявляться негативные тенденции. Симпатии Конституционного Суда РФ все чаще стали склоняться в сторону законодательной власти, что нарушало принцип объективности, беспристрастности его деятельности. Следует отметить также, что специализированный орган конституционного контроля неоднократно нарушал правовые нормы, определяющие его функционирование. Из органа конституционного правосудия Суд превратился в орудие политической борьбы, что представляло огромную опасность для российского общества и государства. 5 октября 1993 г. Конституционный Суд принял Заявление о сложении с себя функций проверки конституционности нормативных актов и международных договоров. Таким образом, Конституционный Суд образца 1991 г. фактически прекратил свою деятельность.
Началом нового этапа общественного развития нашей страны явилось принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, которая внесла существенные изменения в систему организации и деятельности органов государственной власти в целом и органов правовой охраны Конституции, конституционного контроля в частности. Однако, Конституция 1993 г. сохранила специализированный орган конституционного контроля – Конституционный Суд РФ. В 1994 г. принимается федеральный конституционный закон РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации», регламентирующий его деятельность и полномочия.[2]
2. Субъекты конституционного контроля
Конституционный контроль – важнейшая функция любого государственного органа, общественной организации. Это присущая всем элементам политической системы часть их деятельности по контролю за законностью в целом. Можно говорить о следующих его видах: парламентском, президентском, правительственном, контроле обычных судов, специализированных органов конституционного контроля, муниципальном, партийном, профсоюзном контроле, контроле молодежных организаций ии т.д.
Вместе с тем среди всех субъектов конституционного контроля выделяются такие, для которых деятельность в данной области имеет первостепенное, главенствующее значение. Их можно условно определить как органы верховного конституционного контроля. Они обладают рядом характерных признаков.
Первую группу таких признаков составляют основные, общеобязательные признаки, присущие исключительно органам верховного конституционного контроля:
1.   Это только государственные органы.
2.   Они относятся только к системе высших органов государственной власти.
3.   Они создаются и функционируют или как специализированные органы конституционного контроля и эта функция служит главной, исключительной в их деятельности, или эта функция является одной из основных в деятельности органа.
4.   Полномочия, основы организации, деятельности органов по конституционному контролю закреплены в конституции.
5.   Данные органы осуществляют контроль за соответствием конституции, законам актов высших органов государственной власти.
6.   Только такие органы имеют право разрешать споры, имеющие конституционное значение.
7.   Только такие органы в федеральном государстве осуществляют контроль за соотношением конституции и законов федерации, а также конституции и законов ее субъектов.
Вторая группа признаков носит своего рода сопутствующий характер. Но законодательное закрепление таких признаков в той или иной форме в ряде стран существенно влияет на статус органов именно как органов верховного конституционного контроля. К таким признакам относятся:
1.   Подробное регулирование организации, деятельности таких органов специальным правовым актом, имеющим, как правило, ранг закона.
2.   Право, данных органов отменять не соответствующие конституции, законам акты органов, относящихся к иным ветвям власти; в-третьих, наделение этих органов правом толкования конституции, законов.
Анализ законодательства, государственно-правовой политики свидетельствует о том, что функциями конституционного контроля наделяются различные органы государственной власти. Здесь четко прослеживается как общее для всех стран, так и специфическое для каждой страны. Прежде всего, остановимся на том общем, что характерно для всех государств. Везде функции конституционного контроля выполняют парламенты, которым принадлежит главенствующая роль в осуществлении предварительного контроля за конституционностью законов. Эта функция теснейшим образом связана с основной функцией парламента – законотворчеством. В ходе подготовки, обсуждения, принятия законопроектов парламент проводит огромную работу по проверке конституционности проектов правовых актов и отклонению тех из них, которые не соответствуют конституции. Наряду с принятием законов он имеет право, и отменять их, осуществляя таким путем и последующий конституционный контроль. В некоторых странах, парламент наделен правом отменять также акты иных органов, не соответствующие конституции, законам (например, в СССР до осени 1991 г., в России на федеральном уровне до октября 1993 г., в ряде субъектов Российской Федерации в настоящее время).
Полномочия по осуществлению конституционного контроля возлагаются и на высшие постоянно действующие коллегиальные органы государственной власти. Такие органы существовали и осуществляли указанную функцию в основном в бывших социалистических странах. Они носили различные названия, например: Президиум Народного собрания в НСРА, Государственный совет в НРБ, Президиум Верховного Совета в СССР. В настоящее время такие органы функционируют и наделены полномочиями по осуществлению конституционного контроля лишь в незначительной части государств, например в КНР и КНДР.
Анализ порядка формирования, компетенции и ответственности рассматриваемых органов, как отмечается в юридической литературе, независимо от наличия конституционных определений и различий в их характеристике, дает возможность констатировать, что, как правило, им свойственна двоякая природа: с одной стороны, это органы парламента, выполняющие ряд его функций, а с другой – государственные органы с самостоятельной компетенцией. Это дает основание определять их, прежде всего как постоянно действующие органы парламента общей компетенции. Такой вывод позволяет фактически связать воедино деятельность парламента и высшего постоянно действующего коллегиального органа государственной власти в сфере конституционного контроля и трактовать ее как парламентский конституционный контроль.
Есть страны, в которых основная функция по осуществлению конституционного контроля наряду с парламентом осуществляется специализированным органом конституционного контроля. Идея создания такого органа принадлежит аббату Сийесу. Свое практическое воплощение она получила в Западной Европе в начале 20-х годов нынешнего столетия. Термин «специализированный орган» конституционного контроля широко употребляется в научной, политической лексике. Однако его определение не дается. В юридической литературе можно встретить лишь следующее обобщающее определение органов конституционного контроля: «Это специальные юрисдикционные органы, в задачу которых входит решение вопроса о соответствии нормативных и иных государственных актов конституции и принятие мер к устранению установленных несоответствий». Вместе с тем дальнейший анализ интересующих нас проблем невозможен без уточнения рассматриваемого понятия. В связи с этим в наиболее общей форме, специализированный орган конституционного контроля можно охарактеризовать как самостоятельный, обособленный государственный орган, который создан и функционирует исключительно для осуществления конституционного контроля и в деятельности которого данная функция является наиглавнейшей.
В этом определении центральное место занимает положение о самостоятельности, обособленности данного органа. Оно позволяет показать своеобразие специализированного органа конституционного контроля по сравнению с иными органами в этой области. Самостоятельность, обособленность, как отмечается в научной литературе, проявляются в нескольких аспектах. Во-первых, организация и функционирование специализированных органов конституционного контроля достаточно полно определяются предписаниями основного закона, что создает прочный фундамент для их функционирования и затрудняет осуществление изменений, продиктованных текущими политическими мотивами. Во-вторых, независимая, обособленная позиция выражается в особом способе формирования судейского состава этих органов и в особом правовом статусе судей. В-третьих, специализированные органы конституционного контроля обладают исключительным правом компетентно решать вопросы о конституционной проверке законности действий всех других государственных органов. В-четвертых, решения специализированных органов конституционного контроля (за исключением заключений консультативного характера) имеют окончательный и обязательный характер. Ни один государственный орган не может не подчиняться этому органу и навязывать ему свою волю, разве что если будет изменен основной закон. В-пятых, специализированные органы конституционного контроля обладают значительной степенью внутриорганизационной автономии, что выражается в их праве в большинстве стран назначать своего президента, принимать свой регламент и т. п.
Большое значение имеет и констатирование в определении специализированного органа конституционного контроля того обстоятельства, что такие органы создаются исключительно для осуществления конституционного контроля и что эта функция для них является первостепенной, чего нельзя сказать ни об одном органе государственной власти.
В России в настоящее время положения об организации и деятельности Конституционного Суда РФ включены в главу 7 Конституции «Судебная власть», причем из ст. 118 Конституции следует, что Конституционный Суд является составной частью судебной системы страны. Таким образом, в этой группе стран специализированный орган конституционного контроля причислен к системе органов правосудия.
Специализированный орган конституционного контроля имеет комплексный характер, сочетая в себе черты контрольной и судебной властей. Причем в преобладающей степени ему присуща высшая контрольная государственная деятельность. Это дает основания для выделения его в особый, самостоятельный вид – государственный орган конституционного контроля.
Важное место в деле правовой охраны конституции занимает глава государства – президент. Эта его особая роль подчеркивается в ряде основных законов, и, прежде всего в государствах с президентской формой правления. Так, в ст. 5 Конституции Франции записано: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции». В ст. 80 Конституции РФ 1993 г. закреплено положение о том, что Президент РФ является гарантом Конституции российской Федерации. Анализ законодательства большинства стран свидетельствует, что полномочия, санкции, которыми наделяется президент в данной сфере, носят в основном надзорный характер. Типичными формами его реакции являются отлагательное вето, право передачи на референдум законопроекта, использование согласительных процедур для разрешения спорных вопросов. Все это – мощные и эффективные средства, дающие возможность Президенту играть активную роль в системе сдержек и противовесов, прибегать к решительным мерам в случае принятия законодателем поспешных, необдуманных решений. Особое значение это имеет для России, где идет процесс создания нового конституционного, государственно-правового порядка, в ходе которого неизбежны конфликты и сложные социально-политические ситуации.
Глава России наделяется и рядом контрольных полномочий в области правовой охраны Конституции. Например, в соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть Президентом отменены. Такое решение продиктовано весьма сложной ситуацией в России, необходимостью постоянного контроля за Правительством, на которое возложена основная роль в деле проведения в жизнь демократических реформ.
Наделение главы государства возможностью применять санкции, носящие характер конституционного контроля (отмена актов, не соответствующих конституции, законам), нецелесообразно по ряду обстоятельств. Во-первых, надзорные полномочия, которыми наделен президент в сфере правовой охраны конституции, а также санкции, которые он может применить, настолько широки и эффективны, что могут обеспечить соответствие любого акта конституции, законам. Во-вторых, само положение главы государства, обеспечивающего сбалансированность властей, нормальное функционирование всех органов государства, их взаимодействие, обязывает президента действовать не в роли лица, отменяющего те или иные акты, а в роли, прежде всего арбитра, обеспечивающего согласование различных позиций, поиск компромиссных решений на благо общества.
Мировой опыт конституционализма свидетельствует также о том, что в тексты основных законов ряда государств вносились положения, согласно которым правом отмены актов, не соответствующих конституции, наделялись также и иные органы. Это касается главным образом конституций бывших социалистических стран раннего периода их развития. Так, в соответствии со ст. 91 Основного закона Албании 1946 г. правительство могло отменять исполнение приказов и инструкций министров в случае их противоречия Конституции, законам, актам правительства. На основании ст. 65, 67 Конституции Болгарии 1947 г. Совет Министров имел право отменять все решения и распоряжения любого из своих членов, если они не соответствовали Конституции, законам, постановлениям, распоряжениям правительства. Правительство и его отдельные члены имели право в пределах своей компетенции отменять противозаконные и неправильные действия общинных и околийских управ. Такие действия не следует относить к верховному конституционному контролю, так как этот контроль осуществляется в рамках одной ветви власти – исполнительной – и является разновидностью ведомственного контроля. Приведенные нормы носили второстепенный характер. Их можно было и не включать в текст основных законов, и в дальнейшем они были исключены из конституции. Вместе с тем анализ новых принятых в последнее время конституций, уставов субъектов Российской Федерации свидетельствует о возвращении подобной практики: в них включены положения, предоставляющие правительствам, главам администрации право отменять акты органов управления.
Таким образом, в каждой стране действует система органов конституционного контроля, функции каждой, из составных частей которой, их взаимоотношение, взаимодействие в данной сфере строго регламентируются конституцией, законами. Кратко систему органов конституционного контроля можно определить как совокупность органов, на которые конституцией, законами возложены функции по осуществлению конституционного контроля.
Понятие системы органов конституционного контроля следует отличать от понятия системы конституционного контроля, которое употребляется в юридической научной литературе. Последнее имеет более широкий смысл и содержание, так как система органов конституционного контроля является не чем иным как составной частью, институтом системы конституционного контроля.
Существуют три основных вида систем контроля:; парламентская; парламента и общих судов; парламента и специализированного органа конституционного контроля. Все эти системы функционируют как в чистом виде, так и с подключением элемента конституционного контроля иных государственных органов. Парламентская система действовала в основном в бывших социалистических странах и показала свою неэффективность. В настоящее время она функционирует в незначительном числе государств, например на Кубе. Воспринята такая система сегодня и рядом субъектов Российской Федерации. По поводу второй и третьей систем идут долгие споры. В принципе приемлемо и то, и другое решение. Важно лишь, чтобы конституционный контроль был реальным и эффективным инструментом. Выбор той или иной системы зависит от многих факторов – от исторических традиций, политической ситуации в стране и т.д. Мировой опыт свидетельствует об эффективном использовании в сфере конституционного контроля, как обычных судов, так и специализированных органов. Ученые отмечают, что американская модель была воспринята, прежде всего, странами Американского континента, Японией, Индией, Австралией, рядом европейских государств, а австрийская многими западноевропейскими государствами, особенно теми, которые проводили кардинальные конституционные реформы после второй мировой войны. Подчеркивается также, что конституционный контроль развивается успешнее там, где сильны идеи правового государства и где они пустили корни до начала современных процессов развития демократии. В последние годы преобладающей стала тенденция создания специализированных органов в данной области. Такие органы образованы в Болгарии, Венгрии, Польше, Румынии, Чехии. По такому пути пошли Россия и многие бывшие республики СССР – ныне самостоятельные государства.
В научной литературе к одной из форм конституционного контроля относят референдум. Причем в ряде случаев его определяют как высшую форму в данной области. С такой позицией следует согласиться, но с определенными оговорками. Прежде всего, референдум – одна из наиважнейших, основных форм принимаются законы или решаются иные проблемы социально-политической жизни общества путем народного голосования. Путем референдума принимаются, прежде всего новые конституции, новые законы и в них вносятся изменения. Вынесение вопроса о соответствии того или иного акта конституции, закону (т.е. основной функции конституционного контроля) на референдум вряд ли возможно, да и нецелесообразно. Трудно себе представить, как в рамках этого института можно осуществить все основные стадии такой специфической сферы деятельности – выявление, проверку, констатацию и устранение несоответствия конституции, законам. Эта работа требует высокого профессионализма, ее невозможно выполнить путем всеобщего голосования. Другое дело – наиважнейшие вопросы государственной и общественной жизни, спорные вопросы конституционного значения, которые напрямую касаются людей. В ходе референдума народ может дать здесь свою окончательную оценку и тем самым выполнить полномочия по осуществлению высшего конституционного контроля[3].
3. Конституционный суд Российской Федерации и его роль в обеспечении конституционной законности в российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации – национальный судебный орган, осуществляющий защиту прав и свобод человека и гражданина посредством конституционного судопроизводства согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией.
Создание в 1991 г. Конституционного Суда России – специального института судебного конституционного контроля – явилось единственным из конкретных подтверждений приверженности новой России европейским правовым ценностям. Учитывая близость развивающейся правовой системы России к континентальной (романо-германской) правовой семье, была избрана европейская модель конституционной юрисдикции, конституционного судопроизводства.
Полномочия Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства, как это определено в действующем законе о нем 1994 г., направлены на обеспечение верховенства и прямое действие Конституции России на всей территории страны на защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина.
Конституционный Суд Российской Федерации в своей деятельности руководствуется исключительно Конституцией; подчиняться только ей клянутся судьи Конституционного Суда, принося присягу при вступлении в должность. Именно Конституция, в соответствии с ч. 1 и ст. 15, имеет высшую юридическую силу, ей не могут противоречить законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации[4].
Особое положение Конституционного Суда в механизме государственной власти обусловило тот факт, что из всех высших судебных органов только его компетенция (наряду с компетенцией Президента, Федерального Собрания, правительства Российской Федерации) развернуто, определена непосредственно в Конституции. Ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» воспроизводит конституционные установления о полномочиях Конституционного Суда, увязывая их с главными целями деятельности данного органа, а также закрепляет ряд дополнительных правоположений.
Конституция РФ 1993 г. (ст. 125) в отличие от предшествующей не сохранила после перечисления полномочий Конституционного Суда положение: «рассматривает иные дела, если это предусмотрено законами и не противоречит его юридической природе». Отсутствие аналогичной записи в новой Конституции РФ не означает, однако, что установленный в ней перечень полномочий Конституционного Суда следует считать исчерпывающим. Он может быть дополнен, конкретизирован, но лишь федеральным конституционным законом и договорами. Дополнительные (помимо установленных Конституцией РФ полномочия Конституционного Суда не могут, естественно, противоречить его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.
Такой вывод опирается на норму ч. 3 ст. 128 Конституции РФ, предусматривающую, в частности, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда устанавливаются федеральным конституционным законом, следовательно, не только Конституцией РФ, а также на норму ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий межу органами государственной власти Федерации и ее субъектов посредством договоров. При этом имеется ввиду, прежде всего, ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», регламентирующий на основе Конституции материально-правовые, процессуальные и организационные полномочия Конституционного Суда. Но такая регламентация не может ограничить установленные Конституцией РФ полномочия Конституционного Суда, изменить их. Это возможно лишь путем внесения поправок в Конституцию РФ, которые принимаются в форме специального правового акта – закона Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, имеющего особый статус, отличающегося и от федеральных законов, и от федеральных конституционных законов, как было разъяснено в постановлении Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ[5].
При законодательном определении дополнительных (помимо установленных Конституцией РФ) полномочий Конституционного Суда необходимо учитывать, что оно, конечно, не может быть беспредельным. Юрисдикция Конституционного Суда имеет определенные границы. Конституция РФ 1993 г. внесла существенные изменения в компетенцию Конституционного Суда. Он получил ряд новых важных полномочий, некоторые из прежних не были сохранены, некоторые же остались без изменений или уточнены.
Новые полномочия – это толкование Конституции РФ; разрешение дел о соответствии Конституции РФ договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; проверка по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционности законов, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижение обвинения Президенту РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
В то же время по сравнению с прежней Конституцией (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом от 21 апреля 1992 г.) новая не сохранила за Конституционным Судом такие полномочия как разрешение дел о конституционности политических партий и иных общественных объединений; вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; правоприменительной практики; дача заключений о наличии оснований для досрочного прекращения полномочий соответствующего представительного орана власти, для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица республики другого субъекта Федерации; о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия. Не сохранилось предусмотренное прежним Законом о Конституционном Суде его право давать заключения по собственной инициативе. Сужен круг правовых актов, конституционность которых правомочен проверять Конституционный Суд.
Изменения, внесенные в компетенцию Конституционного Суда, обусловлены необходимостью более четко разграничить подсудность между Конституционным Судом и иными судами, устранить известную «перегруженность» Конституционного Суда не свойственными судебному конституционному контролю полномочиями. Исключение некоторых полномочий можно объяснить и политическими мотивами, реакцией законодателя на политические обстоятельства предшествующего периода.
Ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» закрепляет на основе Конституции главным образом материально-правовые полномочия Конституционного Суда. Его процессуальные и организационные полномочия устанавливаются в других статьях и главах ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».
П. 1 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определяет группу полномочий Конституционного Суда по разрешению дел о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов государственных органов и договоров между ними, а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Эта группа полномочий наиболее типична для органов конституционного контроля.
На федеральном уровне к актам, конституционность которых правомочен проверять Конституционный Суд, относится, прежде всего, федеральные законы. В подп. «а» п. 1 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», как и в п. «а» ч. 2 ст. 125, ч. 2 ст. 4, п. «а» ст. 71, ч. 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90 и ряде других статей Конституции, термин «федеральный закон» использован как родовое понятие, то есть включающие и федеральные конституционные законы, и обычные федеральные законы. Проверка конституционности и тех, и других входит в сферу юрисдикции Конституционного Суда.
Он в праве оценивать конституционность и законов о конституционных поправках, особенно учитывая установление ст. 16 Конституции, что никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, закрепленным в гл. 1, и требования ст. 135 о том, что положения гл. гл. 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Принимая во внимание особый порядок вступления поправок к гл. гл. 3–8 Конституции в силу, установленный в ст. 136 Конституции, необходимо предусмотреть, что Конституционный Суд разрешает дела о конституционности законов о конституционных поправках после их принятия, но до передачи на одобрение органам законодательной власти субъектов Федерации.
Конституционный Суд правомочен разрешать также дела о конституционности любых нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ независимо от их формы и наименования.
Широкое распространение на практике получило издание нормативных указов Президента, утверждение указами различных положений. К нормативным актам Совета Федерации и Государственной Думы относятся Регламенты палат, некоторые постановления палат (например, постановление Государственной Думы об амнистии, постановление Совета Федерации об изменении границ между субъектами Федерации). Правительство издает нормативные постановления, утверждает различные Положения, Уставы, Правила. Все такого рода акты закрепляют нормы права.
Иные акты названных органов, которые норм права не устанавливают, Конституционный Суд проверять, не правомочен. Ранее таким полномочием он обладал. Не сохранилось и прежнее полномочие Конституционного суда проверять конституционность актов федеральных органов исполнительной власти – министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других ведомств. Все эти акты могут быть обжалованы в другие суды в соответствии со ст. 46 Конституции и Законом РФ от 27 апреля1993г. «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[6], ГПК, АПК или в ином порядке. Так, ГПК относит к подсудности Верховного Суда РФ рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства РФ; нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Конституционный контроль над актами органов исполнительной власти осуществляет и Президент (ч. 2 ст. 85, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).
Важно обратить внимание и на правовую позицию, сформулированную Конституционным Судом в ряде своих определений применительно к обращению, в которых ставится вопрос о неконституционности закона в связи с имеющимися в нем пробелами, об их устранении. Решение данного вопроса не относится к компетенции Конституционного Суда, является прерогативой законодателя. Аналогичная правовая позиция высказана Конституционным Судом и относительно разрешения вопроса о придании обратной силы закону. Не подлежат оспариванию в Конституционном Суде и нормативные акты, которые были признаны недействующими Комитетом Конституционного надзора СССР. Такая правовая позиция вытекает из постановления Конституционного Суда от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 54 Жилищного кодекса[7].
Подпункт «б» п. 1 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» на основе Конституции определяет перечень актов субъектов Федерации, проверку конституционности которых правомочен осуществлять Конституционный суд. Это, прежде всего конституции республик и уставы (своего рода тоже конституции) других субъектов Федерации.
Если раньше Конституционный Суд был вправе разрешать дела о конституционности договоров только между субъектами Федерации, то в настоящее время его компетенция в этой области расширена. Он получил право разрешать дела о соответствии Конституции также договоров между соответствующими органами Федерации и ее субъектов.
Единственным полномочием, связанным с осуществлением предварительного конституционного контроля, является право Конституционного Суда разрешать дела о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, то есть не ратифицированных Государственной Думой или не утвержденных иным уполномоченным на то федеральным органом государственной власти. Категории международных договоров Российской Федерации, подлежащих ратификации или утверждению, определяются ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации». К ним относятся, в частности, договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; договоры, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; договоры о территориальном разграничении с иностранными государствами; договоры об основах межгосударственных отношений (ст. 15)[8].
Конституция и п. 2 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» возлагают на Конституционный Суд полномочие разрешать споры о компетенции. Реализация данного полномочия позволяет Конституционному Суду контролировать и обеспечивать соблюдение принципа разделения властей, как по горизонтали, так и по вертикали.
Существенное изменение претерпело полномочие Конституционного Суда по защите конституционных прав и свобод граждан. Прежде по индивидуальным жалобам он проверял конституционность обыкновений, сложившихся в правоприменительной практике, то есть типичного, устойчивого в практике применения судами и другими органами законов и иных правовых актов. Для размежевания компетенции Конституционного Суда и других судов данное полномочие за ним не сохранено.
В тоже время Конституция и п. 3 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» закрепляют за Конституционным Судом полномочие проверять по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Тем самым гражданину гарантируется возможность оспаривать акты законодателя. Новым для судебного конституционного контроля в Российской Федерации является и проверка Конституционным Судом конституционности законов по запросам любого суда[9].
Толкование Конституции Российской Федерации отнесено к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Именно Конституционному Суду предоставлено право интерпретировать объективный смысл Конституции, присущую ей функцию рационализации и стабилизации социума и ограничения государственной власти в смысле ее возможностей вторжения в сферу индивидуальной автономии личности и гражданского общества и их конкретных проявлений.
Отсюда не следует, что интерпретация Конституции не осуществляется другими субъектами права. Конституционное закрепление данного права Суда означает лишь, что никакой иной орган государственной власти в Российской Федерации – федеральный или субъекта Российской Федерации – не может давать официальное и обязательное для органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений толкования Конституции Российской Федерации. Это исключительная прерогатива именно Конституционного Суда, если, конечно, не принимать во внимание гипотетическую возможность ее толкования самим конституционным законодателем – народом – на референдуме. И для конституционного права в силу недостаточной конкретности его основного источника и широты конституционных положений, допускаются различные интерпретации, толкование имеет более важное значение, чем в иных отраслях права, в которых нормирование значительно более детализировано.
Не выработано нормативного определения понятия «толкования Конституции РФ». Лишь в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ» говорится о «неопределенности в понимании положений Конституции», которая преодолевается толкованием Конституционного Суда. Не обращался специально к этому вопросу и сам Конституционный Суд, но принятые им решения позволяют сделать вывод, что, по мнению Суда, сложившемуся на основании отечественной правовой доктрины, толкование Конституции и ее норм включает в свое содержание, как уяснение, так и разъяснение смысла интерпретируемых норм; процесс толкования означает и познание конституционной нормы, то есть интеллектуальная деятельность, не выходящая за рамки сознания самого интерпретатора, и разъяснение нормы, то есть предметную деятельность Конституционного Суда по доведению до всеобщего сведения познанного им содержания конституционных норм.
Такая предметная деятельность применительно к статусу Конституционного Суда всегда имеет письменную форму и выражается в его решениях по конкретным делам, рассматриваемым в связи с определенным конституционным спором, и в этом смысле можно говорить о казуальном толковании, или, по терминологии Закона о Конституционном Суде РФ, «правовой позиции», выраженной в решениях Конституционного Суда, либо итоговом решении Конституционного Суда о толковании Конституции, которое именуется постановлением и по общему признанию обладает нормативным значением. Закон о Конституционном Суде (гл. 14) регламентирует только порядок нормативного толкования, которое рассчитано на неоднократное применение, осуществляется в отношении широкого круга общественных отношений, является официальным и обязательным. Последнее, однако, не означает, что правовая позиция Суда, выраженная в решении по конкретному делу, распространяется лишь на участников конституционного спора, в связи с которым она была сформулирована. Все решения Конституционного Суда являются источниками права, и им присуща материально-правовая сила закона. Прецеденты создаваемые судом, как и акты толкования, имеют нормативно-регулирующее значение, и в этом смысле они так же являются высшими по своей юридической силе правовыми нормами, распространяющимися на неопределенный круг случаев и субъектов конституционно-правовых отношений. Указание на это можно вывести из ст. 6 Закона, согласно которой, решения Суда обязательны не только для участников конституционного спора, но и иных субъектов права.
Таким образом, толкование Конституции РФ состоит в преодолении Конституционным Судом неопределенности в понимании ее положений, в выяснении ее объективного смысла и выявлении содержащихся в ней позитивных правовых принципов. По существу толкование Конституции есть один из способов ее конкретизации, предшествующей применению ее норм.
Толкование Конституции РФ, отдельных ее норм дается исключительно на пленарных заседаниях Конституционного Суда. Причем решение о толковании Конституции в отличие от решений по иным делам принимается большинством не менее 2/3 от общего числа судей, что обусловливается правовой, а так же общесоциальной значимостью таких решений и возможными юридическими, политическими и иными последствиями. По мнению законодателя, такой порядок принятия решения о толковании Конституции и точно установленное большинство судей являются гарантией от интеграции Суда в текущий политический процесс.
Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом, «связывает» все представительства, исполнительные и судебные органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, должностных лиц, граждан и их объединения. С момента провозглашения постановления Суда по делу о толковании ранее обнаружившейся неопределенности в понимании положений Конституции, которая явилась основанием для обращения в Конституционный Суд, считается преодоленной. В отличии от официального толкования неофициальное толкование Конституции и ее норм, осуществляется различными органами и должностными лицами, а также учеными, практическими работниками, гражданами, нередко обладая высшим авторитетом и воздействуя на общественное и индивидуальное правосознание и поведение субъектов конституционного права, формальных юридических последствий не порождает[10].
Конституция РФ (ст. 93) и на ее основе Регламент Государственной Думы (гл. 22) устанавливают порядок выдвижения обвинения против Президента для отрешения его от должности. К полномочиям Конституционного Суда отнесена дача заключения о соблюдении этого порядка.
Право законодательной инициативы Конституционного Суда в Федеральном Собрании, закрепленное ст. 104 Конституции и п. 6 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», может быть осуществлено, как и другими субъектами этого права, в форме внесения новых законопроектов, законодательных предложений, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы, предложений о поправках и пересмотре положений федеральной Конституции.
Изложенный перечень полномочий не является исчерпывающим. Пункт 7 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определяет, прежде всего, что Конституционный Суд осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией РФ. К этим иным конституционным полномочиям относится в настоящее время лишь одно, вытекающее из положений ч. 3 ст. 100 Конституции, – направлять палатам Федерального Собрания послания, являющееся одной из форм взаимодействия судебной и законодательной властей.
Часть 2 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» устанавливает в общей форме пределы разрешения дел Конституционным Судом: он решает исключительно вопросы права. На ряду с аналогичным положением в прежнем Законе о Конституционном Суде имелось специальное указание на то, что он не рассматривает политические вопросы. Это положение не сохранилось в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», так как установленный в ч. 2 ст. 3 указанного закона ограничитель пределов полномочий Конституционного Суда более точен и универсален и означает, что никакие иные вопросы (политические, экономические, социальные и др.), кроме исключительно правовых, Конституционный Суд не решает.
Реализуя свои полномочия, Конституционный Суд принимает решения на основе Конституции, признавая тот или иной нормативный акт или договор либо их отдельные положения соответствующими или не соответствующими ей. При этом нередко в решениях констатируется противоречие или, наоборот, соответствие оспариваемых положений общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Это не означает, что Конституционный Суд имеет отдельное наряду с другими полномочие проверять соответствие законов, иных правовых актов международно-правовым принципам и нормам, как некоторые зарубежные конституционные суды. Ссылки в мотивировочной части решений на эти принципы и нормы используются Конституционным Судом для обоснования своей правовой позиции по рассматриваемому вопросу, что может быть применено при реализации любого из его полномочий, закрепленных Конституцией РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»[11].
Судебная власть, осуществляемая Конституционным Судом, реализуется посредством конституционного судопроизводства. Полномочия Конституционного Суда могут и должны осуществляться только в форме судебного разбирательства и с соблюдением всех установленных законом процессуальных правил и норм. Именно в этом случае позиция Конституционного Суда в качестве арбитра имеет правовое значение и влечет юридические последствия для всех участников конституционно-правовых отношений[12].
Законодательство выделяет несколько видов решений Конституционного Суда. Постановления, которые принимаются: по вопросам соответствия Конституции РФ иных нормативных актов и решения споров о компетенции; по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о проверке конституционности законов, применяемых или подлежащих применению в конкретном деле; по толкованию Конституции РФ. Заключения, которые даются по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Определения – все иные акты Конституционного Суда, принимаемые в ходе конституционного судопроизводства[13].
Конституционный Суд обеспечивает режим конституционности, верховенство и прямое действие Конституции на всей территории государства и применительно ко всем субъектам права. Решения Конституционного Суда выносятся от имени государства, действуют на всей территории государства и имеют общеобязательную юридическую силу. Решения Конституционного Суда могут быть преодолены только путем принятия новой Конституции или внесения изменений и дополнений в действующую. Признание органами конституционного правосудия, например, закона неконституционным означает прекращение действия этого закона, т.е. по существу его отмену. Дополнительного решения Парламента по вопросу действия неконституционного закона не требуется[14].
4. Конституционные (Уставные) суды субъектов Федерации
Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрена возможность создания субъектом Российской Федерации конституционного (уставного) суда для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Кроме того, Законом определены порядок создания, упразднения, финансирование конституционных и уставных судов и регулирование в них судопроизводства, юридическая сила принимаемых ими решений, а также основы статуса судей[15].
Однако названый федеральный закон определяет лишь базисные положения о конституционных и уставных судах, которые должны получить закрепление и конкретизацию в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и специальных законах об этих судах.
Конституционные (уставные) суды функционируют в 12 республиках: Адыгея (в 1995 г. ею была учреждена Конституционная палата, которая в 2002 г. преобразована в Конституционный Суд), Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Северная Осетия – Алания, Татарстан (Конституционный суд сформирован в 2000 г. вместо ранее действовавшего с 1990 г. Комитета конституционного надзора), Саха (Якутия), Тыва а также в Свердловской и Калининградской областях и г. Санкт-Петербурге.
В ряде субъектов созданы правовые предпосылки для формирования конституционных (уставных) судов Федерации. Эти субъекты можно разделить на две группы:
*учредившие суды и принявшие соответствующие законы о них (республик Ингушетия, город Москва, Красноярский край, Иркутская (образование Уставного суда предусмотрено с 1998 г. вместо ранее функционирующей в течение почти трех лет Уставной палаты), Курганская, Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ);
*только учредившие названые суды, то есть признающие их необходимость в своих конституциях (уставах), в числе которых: республики – Алтай, Удмуртия, Хакасия; края – Алтайский, Краснодарский, Приморский; области – Амурская, Архангельская, Воронежская, Еврейская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Ленинградская, Магаданская, Московская, Мурманская, Новосибирская, Пермская, Самарская, Сахалинская, Смоленская, Тверская, Томская, Тульская, Ульяновская, Челябинская, Читинская; автономные округа – Корякский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ямало-Ненецкий.
Таким образом, кроме 15 субъектов Федерации, где действуют конституционные (уставные) суды, еще в 41 субъекте намерены сформировать их. В остальных случаях, то есть в 33 субъектах Федерации, вопрос об учреждении указанных судов (или иных органов конституционного контроля) остается открытым. В Мордовской Республике Конституционный суд создавался (1993 г.), но был упразднен через год[16].
Причин такого медленного становления судебных органов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации существует несколько. В том числе можно назвать и затруднения в подготовке законов об уставных судах из-за отсутствия научных кадров для разработки проектов законов, недостатка средств для оплаты таких проектов, а также существуют недопонимания значимости уставного контроля в субъекте правового государства, а иногда и опасения со стороны исполнительной и законодательной властей субъекта быть «подконтрольными» такому суду.[17]
Конституционный (уставный) суд представляет собой судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий государственную власть посредством конституционного судопроизводства на территории конкретного субъекта Федерации, результатом которого является акт, принятый «именем субъекта РФ» в пределах предметов исключительного ведения субъекта Федерации и его полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Юридическая сила такого акта при определенных обстоятельствах может распространяться и на участников правоотношений вне территориальной «юрисдикции» соответствующего субъекта РФ.
Важнейшей проблемой является вопрос о государственно – правовой природе конституционных (уставных) судов, их месте в механизме «разделения властей». Соответствующие вопросы также составляют предмет регулирования на федеральном уровне. В федеральном законодательстве конституционные (уставные) суды отнесены к судебной системе РФ. Так, в соответствии с законом «О судебной системе РФ», в РФ действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему РФ (п. 2 . ст. 4).
Практика расширения компетенции конституционных (уставных) судов региональным законодательством, по сравнению с перечнем их полномочий, установленным законом «О судебной системе Российской Федерации», является правомерной, если полномочия данных судов не нарушают принцип автономности региональной конституционной юстиции, не вторгаясь в юрисдикцию Конституционного Суда РФ и других федеральных судов. Субъекты РФ в пределах своей конституционной компетенции. С учетом правовой природы и назначения деятельности конституционных (уставных) судов, вправе самостоятельно устанавливать и конкретизировать юрисдикцию данных судов, предоставляя им полномочия рассматривать конституционно-правовые споры в целях защиты конституционного строя, обеспечение верховенства и прямого действия региональных конституций и уставов на территории соответствующих субъектов РФ. Конституционный Суд РФ в своем решении от 6 марта 2003 г. определил, что содержащийся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты РФ могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Данная норма не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов РФ дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда РФ, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта РФ[18].