Податкове навантаження
Не буде перебільшенням стверджувати, що методологічні засади аналізу податкових відносин у будь-якій країні ґрунтуються на формальному конфлікті інтересів суб’єктів цих відносин. З одного боку, це платники податків, які прагнуть мінімізувати свої зобов’язання перед державою з тим, щоб підвищити свій добробут, а з іншого – це уряд, який намагається забезпечити такий рівень доходів, щоб уникнути фінансових проблем у процесі виконання зобов’язань, покладених на нього суспільством.
Факт перманентного існування подібного конфлікту пояснює актуальність дослідження податкових відносин за будь-яких часів. У цьому контексті особливо важливо усвідомлювати, які функції податкова система має виконувати в перехідних економіках, до яких належить економіка України. Перед податковою системою у таких країнах стоять особливі завдання:
1) збирати достатню кількість коштів для фінансування необхідних державних видатків без надмірного накопичення державного боргу та невиправданих запозичень на фінансовому ринку країни;
2) збирати доходи бюджету з одночасною мінімізацією ефекту спотворення економічних стимулів суб’єктів господарювання;
Разом з тим, для економік, які прагнуть бути невід’ємною частиною єдиної світової системи народного господарства, додатково висувається третя вимога: податкова політика уряду не повинна вступати в протиріччя з міжнародними стандартами оподаткування, а можливі відхилення від них повинні зводитися до мінімуму. Остання властивість податкової системи детермінована об’єктивним економічними процесами, що відбуваються у світі. Зокрема, глобалізацією, що характеризується системною інтеграцією світових ринків, регіональних економік та різних сфер діяльності людини.
На перший погляд, макроекономічний аспект аналізу може видатися занадто простим. Принаймні можна зробити раціональне зауваження, що оптимізаційна модель податкової політики, завдяки якій можна визначитися з податковим тиском на економіку, була розроблена ще А. Лаффером. Тому немає необхідності досліджувати цю проблему більш глибоко. Однак вивчення економічної літератури, яка присвячена проблематиці оптимального рівня податкового навантаження, переконує в тому, що існує необхідність розгляду критерію оптимальності не в статичному положенні, а в динамці. Це пов’язано з тим, що на практиці дуже важко досягти оптимальних характеристик податкової системи. І навіть коли податкову систему можна охарактеризувати як оптимальну, вона дуже швидко може втратити такі якості. Це пов’язано, головним чином, з динамічною природою економічного середовища.
Далі важливо на основі емпіричних даних дослідити специфічні аспекти податкової системи як одного з вирішальних елементів транзитивної економіки України, в першу чергу в частині того, яким є податковий тягар в Україні.
Досвід доводить, що дослідження проблеми оптимального рівня податкового навантаження не можна здійснювати без аналізу витрат держави. Інакше кажучи, критерій оптимальності необхідно застосовувати не лише до обсягу сукупних податкових надходжень, а й до витрат, що фінансуються за їх рахунок.
Щодо рівня податкового тягаря в економіці, то ретроспективний аналіз переконує, що він суттєво відрізняється не лише у часі, а й за різними економіками, що знаходяться на різних щаблях свого розвитку.
Логічно, що витрати уряду в централізованій економіці будуть набагато більшими, ніж у ринковій економіці. Обсяг державних витрат визначає рівень податків, яким уряд буде обтяжувати резидентів.
У транзитивних економіках велику роль відіграють податкові відносини між урядом та резидентами. Це пов’язано з тим, що перехід від централізованої (планової) економіки потребує чітких послідовних заходів, які іноді можуть мати соціально небезпечні наслідки. Навіть у країнах, що тривалий період функціонують на ринкових засадах, податкові зміни завжди мають складний характер з політичної, економічної та соціальної точок зору.
У транзитивних економіках ця проблем є ще більшою, оскільки формування податкової системи відбувається фактично з нуля. Створення останньої відбувається з поступовим зменшенням ролі уряду в економіці та відповідним збільшенням приватної ініціативи суб’єктів господарювання.
Процес перерозподілу суспільних функцій (наприклад, пенсійна реформа, введення системи соціального страхування тощо), крім зазначених труднощів об’єктивного характеру, ще й досить тривалий у часі. Недержавному секторові для того, щоб мати можливість надавати суспільні послуги, крім наявності необхідних соціально-економічних умов, необхідно мати час для первинного накопичення капіталу. Зазвичай, цей процес не лише тривалий, але й пов’язаний з можливістю виникнення негативних соціальних наслідків. Тому в цей перехідний період домінуюча роль у суспільному секторі економіки має належати державі. Тобто важливо ще раз наголосити на неприпустимості спрощеного розгляду податкових відносин у перехідних економіках. В умовах переходу податкова політика уряду може бути найбільш ефективним інструментом регуляторної політики держави.
Практична реалізація комплексного підходу як подальшої вирішальної складової методології дослідження податкових відносин у перехідних економіках диктує потребу пошуку додаткових, специфічних інструментів аналізу. Таким інструментом, на наш погляд, здатна стати структуризація податкових надходжень за їх цільовим призначенням. Аналогією подібному структуруванню можуть слугувати монетарні агрегати.
До першого податкового агрегату слід віднести усі податкові платежі та збори згідно з чинним законодавством, які здійснюють юридичні та фізичні особи України. При цьому необхідно відзначити, що формально його складові не мають цільового призначення, хоча на практиці це не так, оскільки вони є елементами бюджетного планування. Позначимо цей агрегат як П1.
Другий податковий агрегат – це відрахування до державних цільових фондів, які мають жорстке цільове призначення. Хоча такі сплати формально не мають ознак податку, реально вони лягають додатковим податковим тягарем або на виробника, або на споживача. Ці платежі не завжди мають аналоги у розвинених економіках. Їх існування у перехідних економіках пояснюється роллю держави, яку вона має виконувати у суспільному секторі економіки. Адже приватна ініціатива не завжди здатна надавати капіталоємні суспільні послуги. У приватному секторі економіки, зазвичай, спочатку відбувається первісне накопичення капіталу, що може бути досить тривалим у часі. Заповнити цей розрив у часі (лаг) у перехідних економіках мусить уряд, який для цього стягує з резидентів відповідні платежі.
Крім зборів до державних цільових фондів, до другого податкового агрегату можна віднести збільшення доходів “за вимогою”, яке легко здійснити з адміністративної та політичної точок зору. Хоча ця складова є непостійною, однак необхідно враховувати її за фактом існування. Це дозволить більш якісно структурувати податкові агрегати та, відповідно, уникнути хибних висновків у ході аналізу податкової системи. Позначимо цей агрегат як П2.
Третій податковий агрегат – це державний борг, який у певній частці можна інтерпретувати як зобов’язання уряду на майбутнє. Для фінансування цих зобов’язань уряду необхідно збільшити податкові надходження. З огляду на те, що тлумачення структури боргу та його впливу на основні макроекономічні змінні не завжди однозначне, розглянемо третій податковий агрегат більш детально.
Важливо відразу зазначити, що обсяг соціальних послуг, які надає уряд за рахунок податків, що сплачуються резидентами, не повинен перевищувати темпів росту національного багатства і має змінюватися пропорційно темпам приросту населення. Отже, виникають певні соціально-демографічні та бюджетні обмеження, які в динаміці повинні бути непорушними.
Якщо уряд має додатну величину державного боргу, це означає, що він повинен планувати отримання профіциту бюджету у майбутньому для того, щоб мати можливість виконати свої боргові зобов’язання перед кредиторами.
Отже, якщо уряд дотримується встановлених бюджетних обмежень, то ніяких проблем з обслуговуванням боргу в нього не повинно бути.
Якщо виникає порушення бюджетних обмежень, наприклад, ліва частина рівнянь більше правої, то суму перевищення можна трактувати як майбутні податки, не компенсовані зростанням податкової бази. Уряд має збільшити податкові надходження, щоб погасити свої борги.
Втім цьому варіанту існує альтернатива. Зокрема, уряд може реструктуризувати державний борг. Однак перед тим як проаналізувати цю проблему, важливо зробити два зауваження.
По-перше, можливість дефолту у даному випадку ми не розглядаємо.
По-друге, характеризуючи третій податковий агрегат, необхідно зауважити, що державний борг не можна розглядати в якості податкової складової у випадку, якщо в економіці використовуються не всі виробничі ресурси та існує безробіття. Це пов’язано з тим, що уряд через збільшення державного боргу може створити нові робочі місця, що сприятимуть збільшенню бази оподаткування і завдяки цьому з’явиться можливість повернути борги, а економіка отримає необхідний поштовх до зростання. Проте й тут існують обмеження.
Відтак, якщо обсяг потенційного ВВП (тобто який економіка певної країни здатна створити при повному використанні виробничих ресурсів, відсутності безробіття та даному технологічному рівні розвитку) менший фактичного обсягу ВВП та обсягу державного боргу, то суму, яка перевищує потенційний ВВП, можна трактувати як майбутні податки.
Опублікований наприкінці 2006 року проект Концепції реформування податкової системи України і примушує замислитися, і дивує. Повідомивши насамперед, що «основним напрямом реформування починаючи з 1995 року, є зниження податкового навантаження», реакцією на значне збільшення податкового навантаження 1995-го стало ухиляння від сплати податків.
Стартовий рівень частки ВВП, яка перерозподіляється через податкову систему, у 1993—1994 роках становив 38%, знизився до 31,6% у 2004-му, але потім знову повернувся до 38,1% у 2005-му, а за підсумками першого півріччя 2006 року становив 44%. Знизили, називається.
Ці цифри якнайкраще характеризують податкову політику десятиліття як період непослідовності і шарахання. Не дивно, що за якістю податкової системи Україна, за оцінкою Світового банку і PricewaterhouseCoopers, виявилася серед 20 найгірших країн світу. Хто б із цим сперечався… Тим ціннішою є спроба надати давно очікуваному реформуванню системи упорядкований, зважений підхід у вигляді Концепції.
Автори проекту не пошкодували місця на перерахування недоліків податкової системи. Проте серед безлічі проблем одна відома всім, навіть людям, котрі не читали ні рядка в податкових законах. Це — суперечливість податкового законодавства. Без вирішення цієї проблеми податкова реформа не зможе стати успішною, навіть якщо інші її аспекти будуть вдалі.
Якість податкового законодавства критикують чи не з першого дня існування системи, але позитивних зрушень як не було, так і немає. Чому ж так? Базові податкові закони набрали чинності ще 1997 року, латали їх сотні разів, але однозначності платники податків так і не дочекалися.
Постає запитання: а чи хотіли розробники законів домогтися горезвісної однозначності? А воно їм треба? Хоч би як намагалася чиновницька рать, котра стоїть біля витоків законодавчого процесу, видати свої інтереси за державні, — вони не одні й ті самі. Державний інтерес полягає в повній сплаті податків. Звичайно, такого ніколи не буде, ідеальних платників податків небагато, залишиш їх без нагляду — бюджет розвалиться. Але загроза покарання сама собою, без ясності законодавства, повноти сплати податків не забезпечить. Адже щоб платник податків зміг виконати свої обов’язки в повному обсязі, вони як мінімум мають бути чітко сформульовані.
А чи потрібна податковій службі визначеність податкового законодавства? ДПАУ систематично повідомляє про величезні суми штрафних санкцій. Переможні рапорти про «мобілізацію» коштів податківці пред’являють як доказ своєї необхідності. І чим більше в законі проблем, тим легше штрафувати.
Кожен платник податків знає, що перевіряти приходять не для того, аби переконатися в його законослухняності. Мета податкового інспектора — донарахувати податки і вжити санкції. Хоч би яких зусиль докладав платник податків, а штраф сплатити треба. Хіба що платник податків докладе зусиль поза легальними рамками. Так, судячи з грудневого повідомлення головного прокурора України Олександра Медведька, Генеральна прокуратура України лише протягом останнього часу порушила 94 кримінальні справи за фактами зловживання службовим становищем працівниками податкової служби. І це — тільки за сигналами у зв’язку з черговою зміною влади.
Проте залишімо осторонь цей темний аспект діяльності фіскальної служби, обмежившись легальними поборами. А суть їх у тому, що фактично неминучі штрафні санкції стають додатковим податком, який забезпечує необхідні надходження у бюджет.
Однак проект Концепції вочевидь не прагне нормалізувати відносини між платниками і «збирачами» податків. Оцінюючи податкове навантаження шляхом порівняння ставок податків, які застосовуються в Україні й за кордоном, розробники проекту уникають порівняння застосовуваних санкцій. А тим більше порівняння фактичних обсягів штрафів. Проте без урахування цього чинника висновок про податкове навантаження не може бути визнаний обґрунтованим.
«Головне завдання податкової служби — забезпечення достатнього обсягу надходжень платежів у бюджети всіх рівнів і справедливий підхід до оподаткування всіх категорій платників податків», — заявив 22 грудня під час публічного обговорення нової податкової Концепції Анатолій Брезвін. Головний податківець України не помітив, що в його словах криється глибоке протиріччя. А якщо при справедливому підході обсяг надходжень виявиться недостатнім, яке з головних завдань стане для податкової служби пріоритетним?
Немає сенсу міркувати над відповіддю. Законом забезпечення достатнього обсягу надходжень на податкову службу не покладається, але реально це завдання №1. І коли надходжень від офіційних податків не вистачає, податок-штраф запускають на повну силу. При цьому розмитість податкового законодавства є базою для його застосування.
Штрафна спрямованість податкового законодавства дійшла навіть до зміщення понять. Термін «недоплата» у нашому законодавстві має не буквальне значення, а тлумачиться як «заниження суми податкового зобов’язання». Тобто якщо платник податків, задекларувавши податок 200 тис. грн., перерахує до бюджету 220 тис., — це не врятує його від санкцій, коли перевірка виявить, що в декларації мало бути на 5 тис. грн. більше.
Кому вигідна ситуація, коли задекларована сума вважається важливішою, ніж сплачена у бюджет? Таке трактування недоплати стимулює не збільшення надходжень у бюджет. Кому добре, що платники податків позбавлені можливості підстрахуватися від штрафів шляхом перерахування до бюджету сум, які перевищують задекларовані? Лише тим, хто ці штрафи накладає, але не державі.
Наша податкова служба уподібнюється міліціонерові, котрий вимагає штраф від водія, а на запитання — за що, відповідає: «Моя сім’я не може чекати, доки ви щось порушите». Найпростіший шлях — не намагаючись боротися за справедливість, знайти з податківцями спільну мову, домовитися про суму недоплати, після чого сторони можуть вважати себе відносно задоволеними. Платник податків — прийнятними збитками, економією сил і часу. Перевіряльники — тим, що можна відзвітувати про успіхи і не боятися прочухану від керівництва.
Цікаво, що націленість податківців на запланований обсяг штрафів дозволяє платникам податків інколи розраховувати на те, що достатньо домовитися з контролерами — і далі вони не копатимуть. У результаті винуватість суб’єкта господарювання відступає на задній план, а дотримання законодавства взагалі стає не головним. Такий безпричинно-наслідковий зв’язок робить його дотримання непринциповим.
З неминучістю покарання пов’язане і злободенне питання про майбутнє спрощеної системи оподаткування. Саме прес штрафів свого часу ініціював появу спрощенки. Перебування в лабетах невизначеності законів і неминучості штрафів — найболісніше для суб’єктів малого підприємництва. Не зумівши витягнути їх на твердий ґрунт, влада кинула їм рятувальне коло у вигляді спрощеної системи, яка дозволяє хоч якось триматися на поверхні.
Проте фактично спрощенка є не системою оподаткування, в повному сенсі цього слова, а виведенням «маленьких» із системи. Прийнявши податкове законодавство, в якому трохи більшим платникам податків ще вдається виживати, але практично неможлива діяльність малого бізнесу, держава створила для нього заповідник, у якому полювання не заборонене, проте обмежене. Оподаткування у єдиноподатківців значно простіше, і податковій службі оштрафувати їх складно. Фактично цим і пояснюється популярність спрощенки — не так тим, що менші податки, як тим, що менші штрафи.
Нерідко платникам податків вигідніше було б платити податки на загальних підставах, а не єдиний податок, але вони вперто чіпляються за спрощену систему. Причина проста: так у податкової інспекції менше шансів їх дістати.
Однак у ЄС спрощені системи не використовуються, а малий бізнес живе краще, ніж в Україні.
Створення «позасистемного» оподаткування інколи пояснюється нашими національними особливостями. Швидше, наша національна особливість — неконцептуальний підхід до розв’язання проблем.
Не розрубавши вузла протиріч у взаємовідносинах держави і всіх платників податків, Україна пішла шляхом створення особливого режиму для суб’єктів малого підприємництва. Навряд чи це перспективно. Суб’єктів малого підприємництва треба не виштовхувати зі спрощенки, а чемно запрошувати повернутися на круги своя шляхом нормалізації загальної системи оподаткування. Вони, як ніхто інший, зможуть оцінити реформи, добровільно повернувшись у загальну систему або відмовившись від повернення. Це й буде індикатором успішності реформи.
Проект Концепції, на жаль, не дозволяє розраховувати, що проблему буде розв’язано. Якщо державні органи в особі ДПАУ і Мінфіну не зацікавлені в чіткості законодавства, а мають зацікавленість прямо протилежну, — чи можна очікувати, що в результаті реформи ми отримаємо якісний продукт?
А втім, є спосіб зацікавити фіскальні відомства в однозначності законодавства. Для цього необхідно усвідомлювати недосяжність мети в абсолюті.
Незаперечна думка — що головною проблемою податкового законодавства є неоднозначність і суперечливість, як правило, не супроводжується висновком про шлях вирішення цієї проблеми. Передбачається, що необхідно написати закон так, аби всі розуміли його однаково. Тим часом життя давно довело, що не може бути слів, яких не можна зрозуміти по-різному.
Сподівання на створення бездоганного закону, який усім буде ясний, зрозумілий і не дозволить різних трактувань, — ілюзія. І це стосується не лише податкового законодавства.
Проте якщо так, то розв’язання проблеми слід шукати у врегулюванні прав і обов’язків сторін у випадках, коли законодавцю не вдалося досить категорично викласти ту, чи іншу норму закону.
Таку спробу було започатковано законодавцем ще 2000 року, коли закон про порядок погашення зобов’язань платників податків уперше передбачив правило конфлікту інтересів, відповідно до якого при неоднозначності законодавства рішення мали прийматися на користь платників податків. Ця норма стала проривом українського податкового законодавства, мабуть, єдиним його значним досягненням. Проте заявлений у законі принцип не набув застосування повною мірою.
Досі неясно, що є доказом неоднозначності законодавства. Чи можна вважати норму неоднозначною, якщо позиція ДПАУ спростовується судовою практикою? Здавалося б, безумовно, але до судових рішень, навіть численних, ДПАУ байдуже. Можливо, доказом неоднозначності є суперечливі роз’яснення різних державних органів? Проте податкова служба вважає, що єдино правильною є її точка зору.
Ну а якщо закони суперечать один одному — хіба це не незаперечний доказ? Ні, заявляє ДПАУ, має застосовуватися той закон, на який ми вкажемо.
Прикладом такого може бути звичайна купівля легкового автомобіля. Закон про ПДВ відмовив платникам податків у праві під час купівлі включати до податкового кредиту сплачений ПДВ, але дозволив відносити його на валові витрати. Проте податківці були категорично проти, помітивши, що склад валових витрат регулюється виключно законом про оподаткування прибутку. Та воно, звичайно, так, але хіба це не є ситуацією, коли норми різних законів припускають множинне трактування прав і обов’язків платника податків, при чому рішення має бути прийняте на його користь? І хоча окремим платникам податків на цій підставі вдалося домогтися ухвалення рішення в суді на свою користь, це не примусило ДПАУ переглянути роз’яснення з урахуванням наявності конфлікту інтересів.
Уся річ у тому, що правило конфлікту інтересів так і не набуло розвитку в законі. Маленької пропозиції про пріоритет платника податків у суперечливих ситуаціях виявилося вочевидь недостатньо. Тим часом ця норма мала б набагато більше значити в практиці оподаткування і забезпечувати захист інтересів платників податків від недосконалості податкових правил, встановлених державою. Це має стати принципом взаємовідносин держави і платника податків, домінантою податкового законодавства. Закони пише держава, їй і розраховуватися за їхні недоліки.