ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Россия в начале XXI века переживает сложный переходный период в своем эконо­мическом и политическом развитии. Стране приходится одновременно решать ряд серь­езных социально-политических и экономических проблем, охватывающих существен­ные аспекты общественного, государственного и федеративного устройства России. Нерешенность указанных проблем федерализма России определяет актуальность темы исследования.

Любая федерация обладает своеобразными чертами, что отражает специфику ис­торического развития, традиций, культуры народа, социально-этнического состава об­щества и т.д. Но при всех различиях и особенностях есть признаки, общие для федера­ций. Одним из них является разграничение предметов ведения и полномочий федераль­ного центра и субъектов федерации.

Формально-юридически наша страна обладает основными признаками федератив­ного государства. Вместе с тем сложившиеся в ней федеративные структуры имеют ряд особенностей, превращающих российский федерализм в весьма специфическое явление.

90-е годы ознаменовались формированием новых федеративных отношений  в   России. Выход  из  острого  политического государственного  кризиса в  известной  степени  определился подписанием Федеративного Договора, который предотвратил развал России по примеру Советского Союза. В последующем Федеративный Договор стал составной частью новой Конституции, которая провозгласила федерализм в каче­стве одного из основополагающих принципов государственного устройства[1], принцип разграничения полномочий между федеральным центром н субъектами Федерации, а также равноправие субъектов Федерации во отношениях с федеральной властью, что явилось важным шагом по пути продвижения к реальному федерализму. Потребовался сложный, длительный  процесс,  чтобы  субъекты  Федерации  получили юридически равные права. Но говорить о фактическом равенстве субъектов Федерации еще рано, так как прежде всего не завершено формирование политико-правовых основ разграничения полномочий. Конституция России 1993 г. характеризует ее государственный строй как федера­цию. Однако справедливо отмечается в литературе, что «любая конституция, принятая в переходный период, имеет преимущественно рескриптивный характер. Она не фикси­рует наличное государственное устройство, а описывает его желаемое (должное) со­стояние… Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их доктринальную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации»[2].

Требует своего решения и проблема выравнивания уровней социально-экономического   развития   регионов   в   Российской Федерации. Разница в уровне обеспечен­ность стандартами социальных благ между субъектами Федерации сильно различается, что крайне опасно для федеративного государства. Однако имеющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Фе­дерации несоответствия важным положениям федеральной Конститу­ции достаточно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации, образованных по национальному или территориальному признакам. В решении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считают правомерным существование нерав­ноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ставят вопрос о выравнивании их статуса с республи­ками.

Сегодня из 89 субъектов Федерации только 10 обеспечивают более половины по­ступлений в доходную часть федерального бюджета. В то же время многие территории не только не в состоянии перечислять сколько-нибудь значительные суммы в федераль­ный бюджет, но и сами оказываются во все большей зависимости от финансовой под­держки центра. В связи с этим должны быть разработаны научно-обоснованные про­граммы преодоления этих противоречий, прежде всего путем устранения различий в со­циально-экономическом развитии территорий.

Президентская власть пытается осуществить централизацию, корни и оправдание которой – в генетике российского пространства власти. В этом смысле создание семи федеральных округов, выведенных непосредственно на Москву, и связанные с этим эрозия прав субъектов федерации и неизбежная девальвация их значения – оправданы. Но само по себе создание федеральных округов отражает лишь интерес власти, но не интерес государства и тем более не интерес общества.

Мировая практика регулирования федеративных отношений не дает стандартных решений, однозначно применимых для России. Тем более что Россия является страной с большим числом субъектов Федерации; их статус, природно-климатические условия, структура экономики настолько разнообразны, что аналогов в мире не существует.

Разработанность. Политико-экономические аспекты, вопросы управления и самоуправления, то есть взаимоотношения между федеральными органами власти и субъектами Федерации фактически выпадали из поля зрения исследователей.

Так, в конце XIX начале XX века внимание обществоведов и государствоведов привлекала проблема применимости федеративной модели к устройству Российского государства в целом. С началом демократических преобразований российское общество получило возможность не формально, а по сути рассматривать и внедрять в государст­венное строительство идеи федерализма. В связи с этим, заметное место в публикациях ученых, политиков, публицистов занимают политико-правовые вопросы  федерализма, вопросы преемственности в развитии российского федерализма, этапы становления и его перспективы.

В данной курсовой работе использовались исследования таких авторов, как Д.В.Бадовского[3], Л.Карапетяна[4], Ф.Мухаметшина[5], М.Х.Фарукшина[6] и многих других.

Повышенный интерес к проблеме федерализма не является случайным, так как уже давно федерализм превращается в важнейшую составную часть мировой политиче­ской жизни. Тем не менее, указанная проблема относится к числу наименее разработан­ных в России. До последнего времени имеющиеся по этой проблеме публикации по преимуществу рассматривали отдельные вопросы отношений власти по вертикали и управления "федеральный центр - субъекты Федерации - местное самоуправление". И лишь за редким исключением к России подходили как к объекту управления, имеющему федеративную природу. В любом случае знаний, полученных в результате исследований, недостаточно, и это должно стимулировать поиски.

Цели и задачи. Исходя из всего вышеперечисленного, цель данной курсовой работы – комплексное рассмотрение состояния и развития современного этапа федерализма в Российской Федерации. Для достижения цели ставятся следующие задачи:

1)               выявить сущность федерализма, его генезис и особенности в России;

2)               исследовать проблемы выравнивания конституционного статуса субъектов Российской Федерации;

3)               показать функции и значение института полномочных представителей Президента РФ.

Для решения задач в разделе 1 данной курсовой работы выявляется сущность федерализма, его генезис и особенности в России.

В разделе 2 исследуются проблемы конституционного выравнивания субъектов Российской Федерации.

В разделе 3 показываются функции и значение института полномочных представителей Президента РФ.

Структура работы.

Данная курсовая работа состоит из введения, трех разделов основной части, заключения и списка использованной литературы.
РАЗДЕЛ I. СУЩНОСТЬ ФЕДЕРАЛИЗМА, ЕГО ГЕНЕЗИС И ОСОБЕННОСТИ В РОССИИ.
Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный» имеют общий корень и происходят от латинского «feodus», что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, союза.[7] Следовательно, исходный смысл федерации или конфедерации заключатся в том, что они создаются и функционируют на основе соглашения между субъектами, вступающими в определенный союз. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно изменилось и под влиянием политической практики приобрело ряд новых значений. Федерациями, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом не добровольного волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели.

В настоящее время в политологической и правовой литературе существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм. Например, отмечается, что «не существует никакой всеохватывающей теории федерализма, хотя имеется множества определений «федерализма»… Теория федерализма еще развивается». «Несмотря на постоянное использование, термин «федерация» является все еще не ясным. Нет общепринятого определения».

В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации: в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации[8] .

Классический федерализм означает форму политической организации нескольких территориальных или национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших объединиться в единое политическое образование[9]. Необходимо отметить, что понятия "федерация" и "федерализм" не всегда совпадают.

Федерация  -  это  форма  государственного  устройства, предполагающая образование единого государства из нескольких государственных    образований,    обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью. Понятие "федерализм" шире и сложнее понятия "федерация" поскольку включает в себя не только теорию федеративного государства, но и принципы политической организации, которые позволяют объединить независимые государства под руководством центрального правительства, оставляя за каждым из них определенную долю прав. Обращаясь к понятию «федерализм», известный американский политолог, специалист в области проблем федерализма профессор Д. Элазар указывает на многозначность данного понятия: оно применялось для характеристики нескольких разновидностей политического устройства; федерализм направлен на достижение как единства, так и разнообразия; федерализм означает как структуру, так и процесс управления; федерализм является как политическим, так и социально-культурным феноменом; федерализм касается и средств, и целей; при помощи федерализма преследуются как ограниченные, так и широкие цели. Сам Д. Элазар считает наиболее простым такое определение федерализма: самоуправление плюс поделенное управление, то есть управление, разделенное на два уровня – федеральный и региональный.[10]

Кроме того, в современных условиях федерализм следует рассматривать в большей степени как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как политико-правовую   идею   достижения   компромисса   между общегосударственными и местными интересами. Важнейшие цели федеративного государства: Федерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообразия интересов отдельных регионов.

Федерализм - это политико-правовой механизм, защищающий местные сообщества от тирании центрального правительства.

Федерализм является средством демократизации, поскольку позволяет населению участвовать в политическом процессе на нескольких уровнях власти.

Федерализм представляет собой метод повышения эффективности государственного управления.

Существует пять исходных принципов федерализма, на которых базируются существующие ныне федеративные государства: 1) запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта от Федерации, что гарантирует государству территориальную целостность: 2) запрет не одностороннее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это задевает интересы других субъектов: 3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей Федерации, то есть внутренние границы не должны превращаться в государственные: 4) верховенство федерального законодательства: 5) единство основ государственного строя.

Выбор федерации как формы устройства государства не может быть произвольным. Он объективно детерминирован целой совокупностью жизненных обстоятельств, которые получают отражение в политике государственного строительства. Эти обстоятельства представляют собой социально-экономические и политико-культурные проблемы, которые требуют от общества разрешения и которые часто легче разрешаются при помощи реализации принципов федерализма.

В мировой политологической литературе можно встретить целый ряд не совпадающих между собой точек зрения на причины, ведущие к образованию федераций. Так, рассматривая федеративное устройство как результат своего рода сделки между федеральной властью и субъектами федерации, Уильям Райкер выделил два обстоятельства, побуждающих стороны заключить такую сделку. Первое – желание политиков увеличить территорию как сферу своего влияния с тем, чтобы либо ответить на внешнюю военную или дипломатическую угрозу, либо подготовиться к военной или дипломатической агрессии и расширению границ государства. Это, по мнению автора, имеет место тогда, когда желание расшириться есть, но возможности покорить другие народы и территории отсутствуют. Тогда предлагаются определенные уступки руководителям тех территориальных образований, которые становятся составными частями нового федеративного образования, что и составляет сущность сделки. По предположению тех, кто предлагает такую сделку, федерализм является единственным осуществимым средством достижения желаемого расширения границ без использования силы.[11]

Другое обстоятельство заключается в том, что те политики, которые соглашаются на сделку, отказываясь от независимости ради федеративного союза, готовы были сделать это в целях защиты от военно-дипломатической угрозы или с целью участия в потенциальной агрессии со стороны федерации. При этом У. Райкер исходил из гипотезы, что оба этих обстоятельства всегда присутствуют в федеративной сделке и каждое из них – необходимое условие создания федерации.[12]

Гораздо более широкую и более точную картину факторов (причин и целей), стимулирующих образование федераций, представил И. Душасек. По его мнению, в основе создания федеративных государств лежали защита от внешних давлений, более благоприятные возможности обеспечения внутренней безопасности и стабильности на всей территории страны в интересах всех граждан, экономические выгоды от более широких рынков и скоординированного планирования, сохранение широко разделяемых ценностей относительно федерации и национального единства. В этом перечне указаны главные причины, побудившие в той или иной мере к созданию ныне здравствующих федеративных государств, и цели, к достижению которых при том стремились участники этих политических процессов.

Однако нельзя полностью исключать военно-политические причины образования федеративных государств. Они сыграли существенную роль при создании, например, СССР и Соединенных Штатов Америки. Но видеть всегда в самом факте образования федерации только результат политической сделки означает недооценку объективно обусловленного характера формирования федеративных государств.[13]

Тезис о наличии «федеративной природы» России широко распространен. Однако из истории нашего государства вовсе не следует наличие у него некой «федеративной природы». Московское царство, а за ним и Петербургская империя формировались не путем объединения равностатусных земель, а через присоединение (добровольное или насильственное) окраинных земель к ранее сложившемуся государственному ядру, причем присоединяющиеся территории в большинстве случаев теряли при этом все атрибуты государственности. Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унификации системы управления в метрополии и некоторыми особенностями управления на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмирате). Советское государство было федерацией только по некоторым формальным признакам (наличие квазигосударственных институтов в территориях, двухпалатный парламент с особыми нормами представительства национальных республик и т.д.). Но реально оно характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жесткой иерархической структурой управления. Элементы действительной автономии и самобытности возникали в основном явочным порядком, существовали неявным для Москвы образом и периодически осуждались как проявление «местничества».[14]

Еще одним доказательством, приводимым в пользу федеративной природы России, является ее полиэтнический характер. Нерусские народы России совокупно составляют около 15% населения. Примерно столько же, сколько этнические нененцы в Германии или этнические нефранцузы во Франции. Создание национальных квазигосударств на территориях с высоким процентом нерусского населения произошло в специфических условиях послереволюционных лет и монопольного господства идеологии, для которой право этносов на самоопределение вплоть до государственного отделения было одним из незыблемых постулатов. Между тем, создание таких квазигосударств –далеко не единственный способ решения национального вопроса и обеспечения интересов национальных меньшинств. Этническая федерация – это чисто социалистическое изобретение. Национально-территориальная федерация была как раз идеальным средством разрушения национальной обособленности, быстрейшим способом перемещать народы при видимости заботы об их национальном благополучии. Оказываясь вне границ свои национальных образований, люди быстро теряли этническую идентичность, превращаясь в новую социальную общность – советский народ. Гениальное изобретение Ленина – национально-территориальная федерация – прекрасно на протяжении всех семи коммунистических десятилетий исполняла возложенную на нее задачу перемешивания наций, уничтожения национальных корней культуры.[15]

Собственно российский опыт не содержит доказательств возможности конструктивного сосуществования этносов в условиях реальной федерализации. К тому же и хроническая неспособность ряда национально-территориальных квазигосударственных образований обеспечить хотя бы минимально приемлемый уровень даже не благосостояния, а выживания своего населения требует не федеративных, а патерналистских решений. О каком федерализме – т.е. равноправном разделении ответственности и обязанностей уровней власти может идти речь в отношении регионов, бюджет которых почти на 100% формируется за счет дотаций федерального центра. Да и чеченская трагедия может быть понята не только как следствие просчетов в федеративном строительстве, но и как результат неконтролируемого разрушения системы жестко централизованного управления.

Таким образом, в природе России нет ничего такого, что фатально предопределяет выбор в пользу федерализма.[16] Федерализм для России – не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными вещами – необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации управляющих систем по мере усложнения систем, являющихся объектом управления и т.д. Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти.

Итак, федерализм стал в России действительной конституционной нормой лишь 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном референдуме одобрили текст своего нового Основного закона.

Весьма показательны результаты голосования по проекту новой Конституции 12 декабря 1993 г., полученные в республиках, завязавших в 1992-1993 эксклюзивные юридические отношения с федерацией. Если в 1991 г. все они ходили в политических противниках Б.Н.Ельцина, недодав ему голосов на президентских выборах, если во время апрельского референдума 1993 г. лишь Татарстан встал на поддержку президента России, то картина голосований по Конституции выглядит уже совершенно иначе. Если результат в целом по России составлял 58,4%, то вклад Татарстана в этот результат был 74,8%, Якутия перевалила за половину – 55%, в два раза по сравнению с 1991 г. нарастила голоса Тыва, приличный результат был в Карелии, за 80% дали несколько автономий. То есть почти все республики и автономии, сполна вкусившие суверенитета или повысившие свой статус проявили лояльность по отношению к новой Конституции.[17]

Причина была проста. Безусловно, принятая 12 декабря 1993 г. Конституция была основана на регионально-политическом компромиссе. Все проблемы, порожденные Федеративным договором, перешли в нее.

Во-первых, в отличии от многих конституций федеративных государств, в российской отсутствовал институт федерального вмешательства. Позднее это создало юридические и политические проблемы при осуществлении федеральными силами военной операции в Чечне, порождало трудности в некоторых регионах, власти которых откровенно пользовались своей полной безнаказанностью.

Во-вторых, российская конституция содержала такую тяжелую юридическую и административную проблему, как “совместное ведение”, порождавшее трудности при решении многих практических проблем в регионах. Чтобы компенсировать этот дефект была введена практика подписания между властями центра и субъекта федерации отдельных двусторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Не удивительно, что первый такой договор был подписан с Татарстаном (февраль 1994 года). Однако заключение договоров оставляло открытым вопрос механизмов осуществления совместных предметов ведения и полномочий. Полностью отсутствовали меры взаимной ответственности.

В-третьих, конституция заморозила проблему сложносоставных субъектов федерации. Например, в состав Тюменской области входят обладающие всеми правами субъектов федерации Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в состав Пермской области входит Коми-Пермяцкий автономный округ и т.п. Общим счетом семь субъектов федерации включают в свой состав девять других субъектов федерации. Это беспрецедентное, нелепое обстоятельство приводит к разным негативным последствиям.

Конституция наследовала многие черты централизованного государства. В частности, сохранились централизованные судебная система и правоохранительные органы. Однако и здесь не обошлось без противоречивого компромисса: руководители региональных отделений федеральных структур власти назначались с согласия руководства регионов. Вместе с постоянной нехваткой средств федерального бюджета на содержание региональных отделений указанное выше обстоятельство ставило эти отделения в зависимость от региональных властей. В результате федеральные полномочия плавно перетекали в региональные, размывалась грань между полномочиями разных уровней власти, а значит и сам фундамент федерации.

РФ стала преемницей СССР, не только унаследовав место Советского Союза в Совете Безопасности ООН, его долги, собственность, находившуюся на территории РСФСР и за рубежом, частично – территорию, но и в значительной степени воспроизведя форму организации советского государства. Нынешний российский федерализм, несомненно, больше напоминает не федерализм внутри РСФСР, входившей в состав СССР, а способ организации Советского «союзного» государства, то есть СССР.

СССР, РСФСР, союзное государство, советская федерация, наличие в структуре государства союзных и автономных республик – все это не плод ошибочных взглядов тех или иных большевистский/советских лидеров и гипертрофии идеологического фактора в менталитете пришедшей к власти в 1917г. большевистской партии в целом, не результат пагубного воздействия теории права наций на самоопределение и т.п., а скорее следствие исторической ситуации 1917г. и последующего периода Гражданской войны. «Союзность» СССР и федерализм РСФСР были в значительной степени вынужденными и представляли собой своего рода бомбу замедленного действия, заложенную под фундамент государства, унаследовавшего территорию и население бывшей Российской империи.

Российское федеративное государство по способу организации пространства власти представляет собой своего рода кальку СССР.[18] Однако при этом происходит наложение «советского» способа организации пространства власти и государства на совершенно иную географическую, этническую, политическую карту. Ибо никаких причин, никаких исторических оснований для существования федеративного устройства в РСФСР/России нет.

Сегодня президентская власть пытается осуществить централизацию, корни и оправдание которой – в генетике российского пространства власти. В этом смысле создание семи федеральных округов, выведенных непосредственно на Москву, и связанные с этим эрозия прав субъектов федерации и неизбежная девальвация их значения – оправданы. Но само по себе создание федеральных округов отражает лишь интерес власти, но не интерес государства и тем более не интерес общества.

Вводя различение интересов власти и интересов государства в контекст анализа так называемой федеральной реформы, предполагающей создание федеральных округов, видоизменения Совета Федерации и т.д. – мы вынуждены констатировать, что в нынешнем виде и в нынешней форме этот процесс представляет собой реализацию в основном интересов власти. Для того чтобы проект стал фактором укрепления не только власти, но и государственности, необходимо проведение ряда акций, не входящих прямо в круг мер, которые призваны обеспечить выживание и укрепление одной власти, а, напротив, балансирующих ее интересы и интересы общества, создающих противовесы потенциальной властной гипертрофии. Таких – самых основных – противовесов, отчасти балансирующих минусы неизбежной в России централизации, два: 1) развитие и укрепление местного самоуправления и 2) сохранение свободы слова, независимых СМИ, как в центре, так и в регионах. Только власть, сама себе создающая противовесы и сама принимающая профилактические меры против своего гипертрофированного разрастания, действительно может стать выразителем интересов и государства и общества.[19]

Оценивая состояние федеративных отношений на современном этапе можно отметить следующее:

во-первых,  пиковая точка разрыхления целостности государства пройдена еще а 1998г., точнее в тот момент, когда правительство Е. Примакова и региональные руководители после августовского кризиса доказали готовность и способность удержать ситуацию под контролем и не допустить эскалации сепаратистских настроений. Именно тогда заговорили о восстановлении вертикали власти, о необходимости создания механизма федерального вмешательства. И заговорили об этом первыми Е. Примаков и Е. Строев. Вскоре были приняты два важнейших закона – о порядке разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации. Положения этих законов, хотя и недостаточно последовательно, но все же сделали существенный шаг к тому, чтобы положить конец договорной вакханалии и законодательному своеволию субъектов Федерации. Для предотвращения эскалации сепаратистских настроений в некоторых территориях сыграл свою роль и жестокий опыт первой чеченской войны – войны позорной, но тем не менее показавшей миру готовность России платить и требовать страшную цену за охранение своей целостности;

во-вторых, в 1993-99 гг. федеративное строительство принесло и крупнейшие достижения: создание в регионах демократических институтов, их проверка и закрепление двумя турами выборов; овладение регионами искусством и механизмами управления экономическим и социальными процессами; адаптация регионов к требованиям рыночной экономики – отсюда, кстати, и высокие цифры роста региональных экономик в 2000 г. Не будь всего этого, неизвестно, что стало бы с Россией в тот период, когда федеральный Центр был практически недееспособен, а легитимация главы государства и гаранта Конституции была равна нулю. Наконец, в тот же период в процесс федерализации в массовом порядке включились «русские» регионы, что обеспечило относительную «деэтнизацию» федеративного процесса и, следовательно, уменьшило аффективную и увеличило рациональную составляющую в нем (этнизм, как известно, всегда и неразрывно связан с аффектом, с опасностью превращения нормального для политики конфликта интересов в губительный конфликт ценностей).

Реальное развитие федерализма в стране оказалось намного сложнее, противоречивее и подчас сочетало в себе элементы едва ли не всех вариантов одновременно. Важно иметь в виду, что и после принятия Конституции 1993 года, становление федерализма происходило главным образом за счет реальной политической практики, на основе существовавшего баланса политических сил, часто вопреки конституционным положениям или благодаря правовому несовершенству и противоречивости самой Конституции РФ.

После региональных выборов 1996-1997 годов глав исполнительной власти и законодательных собраний регионов были сформированы принципиально новые органы взаимодействия с Центром,которые в значительной мере, хотя и не полностью, определяют сегодня картину федералистских отношений в России.

Их особенности можно определить следующим образом.

Власть в субъектах Российской Федерации (законодательная и исполнительная) в ходе сложной и противоречивой эволюции обрела, наконец, подлинно легитимный характер – она стала полноправной и в очень значительной мере независимой от кадровой или какой-либо иной административной практики Центра. Это перевело сложные взаимоотношения федеральный Центр – субъекты Федерации из сферы командно-административной политики в сферу правовую и политико-договорную – т.е. в сферу единственных основ, на которых только и могут строиться федералистские отношенияв рамках единого государства

После созыва Совета Федерации, в котором оказались конституционно представлены и законодательная, и исполнительная власть субъектов Федерации, региональная элита превращается в самостоятельный и конституционно фиксированный элемент политического процесса России. При этом следует констатировать, что новая избранная региональная элита получила мощные рычаги политического, экономического и психологического давления на федеральный центр и стала важным фактором принятия любых ключевых решений на высшем уровне. Эта тенденция закреплялась принятием республиканских Конституций и региональных Уставов, разграничивающих сферу полномочий центральной и региональной властей, а также достаточно стремительным процессом развития горизонтальных межрегиональных связей (межрегиональные ассоциации, ассоциации мэров городов и т.д.), вне всякого сомнения способствующих укреплению федерализма в России. Параллельно все эти годы шел интенсивный процесс формирования региональных властных элит, протекавший практически во всех субъектах Российской Федерации как явление полностью независимое от Центра – реальные масштабы влияния "московских" партийно-политических сил в регионах в целом незначительно.

Выборный характер исполнительной и законодательной властей в субъектах Российской Федерации (что при слабости судебной власти и в Центре, и, особенно, на местах означает юридически возможную, но крайне трудно реализуемую смену региональных властей по воле Центра), полномочное представительство этих властей в Совете Федерации, становление региональных центров силы и финансово-промышленных групп интересов – все эти факторы усилили независимость регионов от Центра и предопределяют сегодня необходимость формирования Центром новойстратегии взаимоотношений с регионами, новые принципы федералистских отношений. Сутью такой политики в современных условиях и с конструктивным "заделом" на будущее может быть только полная и окончательная замена властно-патерналистской составляющей (абсолютный диктат центра) составляющей правовой (четкое конституционное распределение и разграничение полномочий центр – регионы) и финансово-экономической (решение проблемы бюджетного федерализма).

Всё сказанное выше даёт достаточные основания считать сегодняшнюю модель федеративных отношений в России как ещё не сложившуюся систему.

Характер развития определяется как целенаправленной политикой центра (к сожалению, не всегда концептуально, организационно и кадрово продуманной, последовательно и постоянно проводимой), так и за счет возрастающих инициатив регионов, интересы которых далеко не всегда согласуются с политикой центра.

В оценках ряда политиков и экспертов произошедшие качественные изменения изначально трактовались и всё ещё трактуются сегодня с позиций откровенного, хотя, как представляется, мало чем обоснованного алармизма. Превалируют оценки типа "окончательная дезинтеграция России", "реальная угроза конфедерализации страны", "новая волна сепаратизма" и т.п. Отсюда соответствующие выводы и рекомендации, наиболее типичны из которых:

- выборы 1996-1998 гг. привели у росту политической и экономической неуправляемости регионов (естественен вопрос: а кто, собственно, и как, и почему, и на каких законодательных, и конституционных основаниях, должен управлять);

- выборы продемонстрировали необходимость выравнивания статусов различных субъектов Федерации;

- назрела необходимость в разработке нового Федеративного договора.

Анализ всего хода становления пореформенных федералистских отношений в России не во всём позволяет согласиться с оценками и рекомендациями такого рода и прежде всего с их категоричностью, ригоризмом, но, несомненно, заставляет задуматься над перспективами как в случае пессимистического, так и сравнительно оптимистического варианта экономического развития страны в ближайшие годы.

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, однако в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательной федералистской динамики.

Пожалуй, единственным бесспорным моментом в развитии российского федерализма является сужение инвариантности этого развития при сохранении достаточно высокой степени открытости реально оставшихся вариантов: "мягкий" тип федерализма, опирающийся на бюджетном кодексе и приоритетности федерального права, и вариант асимметричного (республики, края, области) развития страны, с опять же закрепленными правом и ограниченными бюджетным кодексом полномочиями. Это означает лишь то, что перспективы российского федерализма как никогда зависят от политической и нормативной практики самого разного уровня и характера, от способности сил, определяющих развитие федерализма, адекватно реагировать на эту практику и действовать соответствующим образом.

Подтверждением тому могут служить как позитивные преобразования последних лет, так и непростительные промахи федералистского строительства, последствия которых не только сказываются до сегодняшнего дня, но и в ряде случаев, похоже, обрели необратимый характер.

Таким образом, анализ федеративного устройства РФ позволяют сделать вывод, что для России федерация является наиболее эффективной и жизнеспособной формой объединения народов, территорий, наиболее приемлемой формой экономического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразований, установления подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, а также между центральной и местной властью, способствует урегулированию проблем межнациональных, межреспубликанских, "межвластных" взаимоотношений.
РАЗДЕЛ 2. ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ВЫРАВНИВАНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ.
Одним из основополагающих принципов федеративной государственности в соответствии с теорией и практикой мирового федерализма является равенство прав образующих любую федерацию субъектов. Это равенство должно распространяться на все субъекты Федерации и реализовываться как в отношениях отдельных субъектов Федерации с Центром, так и в отношениях субъектов Федерации друг с другом. Существование же любых форм асимметричности в федеративных отношениях должно иметь под собой серьезную историческую и (или) социально-экономическую основу.

Российская Федерация в этом смысле несколько отличается от ряда других федераций. Природа современной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Базовым документом, заложившим принцип разграничения предметов ведения и полномочий, является Федеративный договор (договоры), содержание и положения которого вошли в Конституцию Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации имеются и такие положения, кото­рые содержат явные противоречия и дают возможность для их противо­речивого толкования в процессе практической реализации